欧盟气候治理《减排分担条例》研究及其借鉴意义

马亮

[摘 要]2018年5月欧盟出台的《减排分担条例》延续了欧盟内部“自上而下”的减排分担法律实践，强化了成员国在非ETS领域的减排治理模式。新立法的基本宗旨是落实《巴黎协定》温升控制目标，以公平和成本效益以及保持环境完整性的方式实现减排，追求气候政治秩序的领导力。《减排分担条例》是欧盟实现2030年整体减排目标的关键，其核心规则包括温室气体的规制范围和行业领域、气候治理减排目标、年度排放配额、监管措施和灵活性机制等。新立法效力显著增强，其与欧盟二级法律尤其是能源法律紧密配合，但预期实施效果和目标遭受质疑，灵活性机制将产生负面影响。《减排分担条例》对中国实现减排目标有所参鉴：理念上将温室气体减排视为新的转型发展机遇;温室气体减排和多重目标协同规制;利用法治手段规制温室气体减排;制定公平科学合理的碳排放权分配方案。

[关键词]欧盟气候治理;国家自主贡献;非ETS领域;《减排分担条例》;碳排放权分配

一、引言

《2030气候与能源政策框架》（以下简称《2030框架》）的氣候目标和欧盟在《巴黎协定》中的承诺，促使欧盟委员会于2016年7月20日行使了立法动议权，向欧洲议会和理事会提交了《减排分担条例》立法议案。2018年5月，欧盟最终凝聚共识，通过了温室气体减排责任分担的最新立法，即《减排分担条例》（Effort Sharing Regulation，以下简称“ESR”）。①在本文语境下，欧盟温室气体减排分担意指将欧盟在《巴黎协定》的“国家自主贡献”（Nationally Determined Contributions）基于公平和成本效益等原则，根据成员国不同的经济水平和各自能力而将整体目标分解到各成员国，通过一系列配套的规则、机制和成员国内部的政策法律及措施等，协同实现欧盟及成员国2030年的减排目标。ESR作为欧盟最大的气候法律，一直是欧盟气候治理最为关注的焦点之一。如图1所示，它为欧盟成员国规定了2021—2030年期间具有约束力的国家减排目标，涵盖欧盟碳排放交易体系（EU ETS）以外几乎所有领域，约占欧盟总温室气体排放量的60%。①鉴于减缓全球气候变化是一项长期且艰巨的任务，ESR的及时出台，巩固了欧盟版图区域性温室气体减排责任分担的制度实践。考虑到欧盟较为领先的气候法治，以及中国提出的“两碳目标”，②本文在欧盟2030气候治理目标背景下，以ESR为研究对象，总结欧盟气候分担立法和治理实践的经验并获取启示。

二、欧盟制定ESR的原因和立法宗旨

（一）欧盟ESR出台的原因

1.欧盟理事会出台《2030气候与能源政策框架》

欧盟就应对气候变化、能源治理、低碳经济转型等议题先后制定了《2020气候与能源一揽子计划》（简称《2020框架》）④、《2050迈向竞争性低碳经济的路线图》、《2050能源路线图》和《交通白皮书》等大批文件，并在此基础上制定了新的《2030气候与能源政策框架》（2030 Climate & Energy Framework）。⑤2014年10月23—24日，欧洲理事会在比利时布鲁塞尔通过了《2030框架》，其涵盖的核心议题包括：欧盟2030年温室气体减排目标，①可再生能源和能源效率目标，实现国内能源市场的全面运转和互联互通，能源安全，以及治理等等。欧盟在减排、可再生能源和能源效率等领域整体上采取了许多措施。②严格来讲，《2030框架》不仅仅是面向2030年欧盟气候与能源的综合性顶层政策框架，也包含了对2015年巴黎气候大会谈判的准备，是欧盟内部和国际两个层面推动应对气候变化的主要依据和基础。为采用最成本有效的（cost-effective）方式集体实现欧盟的中期减排目标，《2030框架》还呼吁将《减排分担决议》（Effort Sharing Decision，以下简称“ESD”）③中的方法学（methodology）延续至2030年，并同时要求提高和完善灵活性机制的运用。《2030框架》作为实现欧盟中期40%减排目标的重要总体框架，是促进《减排分担条例》出台的最重要的欧盟政策和战略原因。

2.欧盟在《巴黎协定》的“国家自主贡献”

ESR诞生于全球性气候公共物品供给困境突出的时代。2015年欧盟温室气体的排放占全球排放总量的12%。④但在全球努力应对气候变化的队伍中，欧盟始终率先垂范。一般来说，气候政策被视为欧盟少数几个政策领域能够形成一致立场、发出统一声音的政策领域之一。⑤为应对巴黎气候大会，欧盟（唯一的区域性组织缔约方）及其成员国做足准备，并集体在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）秘书处提交了2030年减排目标，作为欧盟集体的“联合国家自主贡献”（joint INDC），即在1990年的基础上至少减排40%。欧盟为实现绝对减排目标构建了迄今为止世界上最具雄心的法律框架。⑥在欧盟、中国和美国等国家的共同努力下，在2015年12月12日联合国气候变化大会第21次缔约方会议上，195个国家一致通过了第一个具有普遍法律约束力的《巴黎协定》。与为欧盟等发达国家制定约束性排放目标的《京都议定书》相比，《巴黎协定》采取了更为程序化的方式。这种“自下而上”的新气候治理范式改变了既往僵硬的模式，具有里程碑式的意义。《巴黎协定》为2020年以后全球应对气候变化的治理路径作出了框架性的安排，其作为欧盟在国际法上减排义务的“国家自主贡献”，是欧盟诸多气候与能源类二级法律出台的重要原因。

（二）欧盟ESR的基本立法宗旨

1.落实《巴黎协定》温升控制目标

20世纪70年代以来，近半个世纪的全球气候治理仍然未能遏制气候恶化的趋势。在“国家自主贡献”背景下，ESR的首要立法目的是在欧盟落实《巴黎协定》提出的温升控制目标，即：将全球平均气温升幅控制在远低于工业化之前水平的2℃以内，并将1.5℃温控目标确立为应对气候变化的长期努力方向，以显著减少气候变化的风险和影响。2016年10月5日，欧盟正式批准《巴黎协定》，并于当年11月4日生效。欧盟将其全经济范围（economy-wide）的减排目标首先转化为《巴黎协定》中的“国家自主贡献”，进而倒逼国际法上的减排承诺转变为欧盟法律。巴黎气候大会之后，欧盟随即启动了大规模的修法和立法活动，一大批新的条例和指令等二级法律法规相继出台。截至2018年底，所有为实施欧盟在《巴黎协定》中“国家自主贡献”的关键性立法均已顺利通过。值得一提的是，在2017年6月14日欧洲议会全体会议进行的普通立法程序中通过的修正案中的第一条内容，就是将《减排分担条例草案》的标题修改为《实施〈巴黎协定〉的气候行动条例》（Climate Action Regulation implementing the Paris Agreement）。①ESR正式文本中明确指出，ESR是欧盟履行其对《联合国气候变化框架公约》下《巴黎协定》所承诺贡献的一部分。欧盟是第一个通过具有强制性约束力的二级法，用以全面履行《巴黎协定》减排承诺的主要经济体，也向世界发出了一个强有力的信息，即欧盟打算继续以身作则。

2.以公平和成本效益等方法实现2030年目标

首先，如何在成员国内公平分派欧盟整体的减排目标，是欧盟成员国一直以来博弈的焦点问题。ESR为欧盟成员国分摊的减排责任展现了成员国的“团结”精神，以及整个社会可持续经济增长的需要。基于公平原则，ESR的方法是以各成员国人均GDP为基础，并依据成员国不同的经济能力而分派不同的减排义务。这保证了实际减排的努力和关联成本能够以公平公正的方式在成员国内分配，进一步加速欠发达国家的经济增长，同时保证为实现减排目标不会对欧洲经济和社会凝聚力造成消极影响。其次，ESR特别强调欧盟集体减排时的总体成本效益（cost-effectiveness），对高收入成员国2030年的目标也作了一定程度的调整。考虑到成员国之间的减缓潜力存在成本效益上的差异，ESR的新规则为成员国和投资者提供可预测性和确定性，同时也增加了灵活性机制，以确保减排的成本效益。最后，为保持環境的完整性（environmental integrity），ESR规定成员国应及时采取充分行动，务必在2030年集体实现至少减排30%的目标。

3.强化国际气候政治秩序的领导力和话语权

自气候变化议题被纳入国际法的规制领域以来，欧盟一直是推动气候治理的主要力量之一。人们往往认为或期待欧盟在国际气候变化政治秩序中发挥主导作用。这种期望在很大程度上源于一种假设，即欧盟作为一种“规范力量”（normative power）能够在国际社会中引发变革。②欧盟在历次气候大会上参与制定气候规则表现得非常积极，其不遗余力地发挥“软实力”和施展“规范力量”的主要原因有两个：一是欧盟相关机构把气候变化议题当作取得欧盟一体化进程政绩的关键领域①;二是欧盟试图追求并展现其在国际气候政治秩序中的领导力。其领导力追求的趋势在美国主动退出《京都议定书》和《巴黎协定》后尤其变得愈发明显。事实上，欧盟在各种场合及诸多文件中都直言不讳地表达了其对全球气候政治秩序领导力的追求。为主导和塑造全球气候治理的进程，欧盟在推动巴黎气候大会顺利谈判的进程中从多方面下足功夫。2010年在坎昆气候大会期间的“卡塔赫纳对话”（Cartagena Dialogue）被视为欧盟推动《巴黎协定》的起点，此后欧盟通过各种外交手段和自身影响力，不断为巴黎气候大会协议的达成创造便利条件。例如，欧盟团结79个发展中国家建立“雄心联盟”，并承诺提供4.75亿欧元支持发展中国家的气候政策，协助将近100个国家制定并向《公约》秘书处提交“国家自主贡献”文件等等。②欧盟的外部国际行动为巴黎气候的成功谈判奠定了良好的政治基础。而欧盟内部行动基本的逻辑前提是，只有深度提高自身量化减排的承诺，才能激励其他谈判国家的减排意愿和减排力度。③为具有特定规范价值的特定目标而努力，即使追求这些目标需要付出代价并导致一定的自我约束，这也是欧盟规范力量的核心特征。④《巴黎协定》以后，即便面临诸多内部危机和英国“脱欧”谈判的困扰，欧盟最终仍在内部通过了《减排分担条例》。其有条不紊的气候行动一定程度上对外界传递了信心，同时，该条例为欧盟对国际气候政治秩序中领导力的追求和话语权的发挥，奠定了坚实的内部基础。

三、ESR实现2030年目标的主要条款规则及阐释

（一）欧盟ESR的法律适用范围

ESR正文第二条中明确指出其适用于政府间气候变化专门委员会（IPCC）确定的温室气体来源类别，包括能源（energy）、工业过程和产品使用（industrial processes and product use）、农业（agriculture）和废物（waste）等温室气体排放，但不包括《碳排放交易指令》（Directive 2003/87/EC）附件1所列活动的温室气体排放，也不包括民用航空器的二氧化碳的排放。ESR规制的温室气体的范围是根据《报告与监督条例》[Regulation （EU） No 525/2013]确定的，涵盖二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、一氧化二氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟碳化物（PFCs）、六氟化硫（SF6）、三氟化氮（NF3）。前六种温室气体是《京都议定书》（Kyoto Protocol）第一个承诺期（2008—2012）控制的六种温室气体，ESR又增加了新的温室气体来源，即三氟化氮。⑤ESR没有对碳排放交易体系（ETS）外的交通运输业、建筑业和农业等规制领域规定明确的减排数额，目的在于照顾欧盟成员国不同的国情，为欧盟成员国留存政策、法律和措施的余地。从ESR立法条款的内容来看，交通运输领域和建筑领域是重点的减排支撑。

（二）2030年的气候治理目标

ESR前言部分第一、二段重申《2030框架》中批准的约束性减排目标，即全经济范围内温室气体的内部减排目标，也就是欧盟应当以最具有成本效益的方式共同实现相比于1990年至少减排40%的目标。要实现2030年的整体减排目标，《碳排放交易指令》①规定，相比于2005年欧盟排放交易体系和非ETS领域要分别达到减排43%②和30%，以此作为对2030年总体目标的贡献。欧盟如何在成员国之间分解非ETS领域整体30%的减排目标非常关键。ESR提到为非ETS领域制定的国家减排目标的方法学（methodology），以及欧洲议会和理事会出台的《减排分担决议》（Decision No 406/2009/EC）中所适用的所有要素应持续到2030年。这意味着ESR将继续根据相对人均国内生产总值（GDP per capita）和各成员国采取行动能力的差异来分配减排目标。从文本中可看出，ESR是基于公平、成本效益和环境完整性（environmental integrity）三项原则，将整体减排目标量化为各成员国在2021—2030年期间具有约束力的目标，最终，各成员国的减排目标分布于0—40%区间（与2005年相比）。由此也可以看出ESR偏重于目的性、技术性和操作性的特征。相比于《减排分担决议》，在ESR中，欧盟成员国第一次全部承担减排责任。此外，为了确保公平原则和成本效益原则，人均GDP高于欧盟平均水平的成员国国家目标应作相应调整，以反映出这些成员国具备的成本效益（cost-effectiveness）。

（三）量化成员国年度排配额

ESR规定将制定成员国年度排放配额统一条件的权力授予欧盟委员会，同时要求成员国的整体减排目标具体量化到2021—2030年期间每年的年度排放额。ESR延续了《减排分担决议》（Effort Sharing Decision， 以下简称“ESD”）中确定年度排放预算的方法。首先是需要根据相关数据确定起点（starting point）的排放值。理论上而言，成员国起点排放量越低，最终的实际排放量将更少。欧盟委员会最初提出的《减排分担条例（议案）》中仅以2016—2018年的平均排放量作为线性减排轨迹（linear trajectory）的起点，该单一标准引起众多欧洲环保公益组织的不满。③这是因为比利时、丹麦、爱尔兰、卢森堡和荷兰预计都无法实现ESD期间2020年的减排目标，如此一来没有完成减排目标的国家反而获得更高的排放配额，显然对其他成员国不公平。④ESR在议案的基础上进行了修正，提出将轨迹计算的起点定于2019—2020年十二分之五处，或就在2020年。相比之下，选取较低的排放量作为起点值，这样成员国可以在起点处获得较少的配额。其次是终点（ending point）减排值的确定。各成员国2030年的温室气体的减排，应根据ESR所涵盖的2005年经审查的温室气体排放水平确定，但不包括2005年开始运行、2005年后才被纳入欧盟排放交易体系中各类设施且经核实的温室气体排放量。起点和终点的连接，构成年度线性减排的轨迹。2021—2030年的年度排放配额，应根据成员国提交并由欧盟委员会审查的数据确定。未完成ESD2020年目标的成员国将要调整减排目标。

（四）遵法监督和惩罚机制

成员国的遵法是欧盟实现温室气体减排目标的基本保证。欧盟委员会每年都将评估和报告成员国实现目标的进展情况。第一，欧盟委员会在监管中如果发现成员国没有按照年度量化减排要求履行义务，那么该成员国应当在3个月以内向欧盟委员会提交“矫正行动方案”（corrective action），内容包括成员国国内的政策、措施，以及对欧盟行动的贯彻等行动，同时还包括这些行动严格的时间表，以便评估成员国实现气候治理目标的年度进展情况。第二，为减轻行政负担，并考虑到土地利用部门（5年的合规期）潜在的贡献，欧盟委员会每隔5年将针对成员国组织一次综合性的排放报告评估和更加正式的遵法检查。这与《巴黎协定》规定的5年审查周期密切相关。第一次评估在2027年进行，将会对成员国2021—2025年的实施情况进行评估。第三，如果某成员国的温室气体排放经评估后发现超过该期间特定年份的年度排放配额，应采取下列措施：差额乘以1.08的倍数，作为惩罚增加到下一年的义务中;暂时禁止该成员国将其年度排放配额转让给另一成员国，直至该成员国符合年度排放配额的要求。

（五）传统的灵活性机制

为了确保欧盟集体减排的成本效益，以及2030年人均排放量的趋同，欧盟理事会呼吁深度优化非ETS领域内现存灵活性机制的有效性和实用性。ESR继承了ESD中的存储（banking）、借用（borrowing）、转让（transfer）的灵活性机制。具体如下：第一，存储。成员国的排放量低于其年度排放配额时，可以将盈余存储起来供以后使用。对于累积盈余较高的国家，则增加了存储上限，2022—2029年期间最多储存30%。第二，借用。成员国的排放量高于年度配额時，可以从下一年度借用有限数量的配额。2021—2025年期间，成员国最多可从下一年借入10%的配额;2026—2029年期间，成员国最多可从下一年借入5%的配额。这使得成员国能够灵活处理由于天气或经济条件造成的年度排放波动等。第三，转让。成员国之间还可以相互交易配额。在2021—2025年期间，成员国可将其至多5%的配额转让给其他成员国;在2026—2030年期间，可将其最多10%的配额转让给其他成员国。受让国可在指定的年份或截至2030年前使用该额度。这些从ESD中继承下来的传统灵活性机制是确保减排成本效益的重要工具措施。

（六）碳排放交易体系配额

ESR规定，符合条件的欧盟成员国可以通过使用欧盟碳排放交易体系通常拍卖的配额来实现国家的减排目标。①整个欧盟在2021—2030年期间，从欧盟碳排放交易体系配额获得的有限消除额（limited cancellation）不得超过1亿吨当量的二氧化碳。符合条件的成员国必须在2019年12月30日之前将其在此期间计划使用该灵活性的数额和意愿通知欧盟委员会，并且可在2024年和2027年分别将公告的百分比数值（额度）下调一次。这种灵活性机制在数额上受到严格限制，且在计算碳排放交易体系市场稳定储备（ETS Market Stability Reserve）的投入时不被考虑在内。此种新增灵活性机制保持了环境的完整性，对碳市场的影响非常有限。但是，从ETS获得的灵活性机制并不具有普遍性，仅部分成员国具有获取碳ETS配额的资格。一般来讲，获此资格的成员国国家减排目标同时显著高于欧盟的平均水平，也高于它们的成本效益减排潜力（有的成员国在2013年没有获得工业设施的免费配额）。

（七）LULUCF领域提供的额度

林业（Forests）对实现《巴黎协定》的气候目标特别重要，并且对实现21世纪下半叶的长期净零排放目标特别重要。①《巴黎协定》指出，土地利用部门在实现长期减缓气候变化目标方面具有关键作用。ESR和《土地利用、土地利用变化和林业条例》（简称《LULUCF条例》）为成员国提供了新增的灵活性措施。②ESR规定，如果某成员国的温室气体排放超过其年度配额（包括任何储存的配额），可以考虑使用LULUCF灵活性机制，这是欧盟第一次将LULUCF纳入其减排分担立法中。为鼓励在土地利用领域采取更多的行动，成员国可在2021—2030年期间灵活使用高达2.8亿吨当量的二氧化碳额度。《LULUCF条例》规定欧盟成员国必须确保2021—2030年期间，土地利用、土地利用变化和林业部门的排放必须从大气中以等量的二氧化碳清除作为补偿（即所谓“无借记”规则），即实现该部门温室气体的零排放。欧盟所有成员国都有资格利用这种新增加的灵活性机制，以实现其国家减排目标。同时，农业排放份额占比较大的成员国可获得更高的配额。《LULUCF条例》规定了“无借记”规则，即实现该领域的零排放。如成员国在该领域存在净排放，则该领域部门之间可实现补偿，或者可以使用ESR中的配额（allocations）来满足“无借记”规则的承诺。尽管成员国已经按照《京都议定书》的要求单独作出一部分承诺，然而《LULUCF条例》在欧盟立法中确立了“无借记”规则的承诺当属首次。

四、欧盟ESR的进展、特征和缺憾

欧盟分担实践经历了《负担协议》（Burden Agreement）、《减排分担决议》和《减排分担条例》三个阶段的变迁，多年以来分担减排的体系已经成熟并发生变化，③且ESR呈现出新的演化特征。ESR虽是欧盟体系内立法博弈的结果，但利益的妥协却减损了欧盟减排的“雄心”。从可能产生的法律实施效果剖析ESR，可发现新的分担立法存在一些饱受质疑的缺点，或将使得非ETS领域在实现欧盟2030年减排目标时面临风险。

（一）欧盟ESR的进展与特征

1.ESR的效力层级加强

欧盟2018年制定的《减排分担条例》是以2009年《减排分担决议》及其实践总结为基础而重新设计的欧盟二级法律。新的减排分担立法的法源性质实现了从“决议”（decision）到“条例”（regulation）的显著转变。欧盟二级法律具有不同的效力、功能和特质。《欧盟运作条约》规定，“决议”应具有全部约束力，且应当仅对其规制的对象具有约束力。欧盟机构（特别是欧洲理事会及欧盟委员会）往往采用“决议”的形式直接明确适用的对象，以实现其行政功能。“决议”可要求成员国、公司、欧盟公民履行或不得履行特定行为，或赋予其权利或施加义务。“条例”是欧盟机构对成员国国内法律体系施加义务的法律行为。《欧盟运作条约》规定，“条例”应当具有普遍性，应具有全部约束力，并直接适用于所有成员国。“条例”的两个主要特征是：一是具有联盟属性，在成员国内充分实施，成员国无权部分适用或选择适用相关条款，也不得以国内法律条款或实践排除规则的强制适用性;二是具有直接适用性，也即规则不需要转化为国内法，同国内法一样直接对欧盟成员赋予权利或施加义务。成员国及其政府机构、法院直接受规则约束。整个欧盟在环境议题层面制定的立法文件中绝大部分是以“指令”（directive）的形式存在的，①而直接颁布“条例”的形式还是比较少见的。从欧盟二级法律渊源的效力比较来看，其法律效力和约束力越来越强。ESR的出台，客观上说明欧盟在气候政策上采取了更加强硬的法律措施，其层级结构和效力逻辑的转变体现了欧盟减排的态度。

2.遵法是ESR实现目标的关键

ESR减排目标的实现有赖于成员国的遵法和执行。从落实欧盟法的实践可知，欧盟层级缺乏专门保证实施二级法律的附属机构，成员国是欧盟法存在和发展的最终决定力量。②因此，欧盟法的管理和执行必须倚重成员国的履约和遵法。③ESR要求欧盟温室气体减排的重点转向依靠“联合国家自主贡献”（joint INDC），即成员国要在欧盟内部实现减排的目标。与《减排分担决议》和欧盟碳排放交易体系允许使用《京都议定书》市场机制（Kyoto Protocol market mechanisms）不同，欧盟当前把重点放在内部减排上，至少就像“国家自主贡献”所提出的那样。④ESR除了为成员国规定量化的目标和几项灵活性机制等以外，并没有向成员国规定具体的减排措施。因此，成员国有广阔充分的自主权实施规制ESR领域温室气体减排的法律政策和措施。与欧盟排放交易体系在欧盟层面受到监管的模式不同，ESR更多的是依靠成员国的自主遵法，如德国为遵法率先在2019年制定了《气候行动法草案》，为保证成员国遵法，欧盟规定了更多的程式化的步骤。根据《2030框架》和《能源联盟治理和气候行动条例》（Regulation on Governance of the Energy Union and Climate Action），成员国有义务制定2021—2030年期间的“综合性的国家气候和能源规划”（NECPs），且各成员国必须在2018年底前提交规划草案，2019年底前提交最終规划方案。⑤值得注意的是，依据《欧盟运作条约》第192（1）条为基础的ESR，原则上允许成员国制定更为严格的减排政策和措施。

3.ESR和能源法协同增效

欧盟消耗的能源有一半以上依赖进口，对原油和天然气的进口依赖程度特别高，分别为90%和69%。20世纪70年代的两次石油危机迫使欧洲转向节能低碳的发展模式，对能源和经济安全的担忧构成欧盟后来走上低碳转型道路的初始条件。⑥欧盟委员会在2014年5月发布《能源安全战略》，列出在短期、中期和长期内需要作出决定或采取具体行动的领域，以应对能源安全隐忧。⑦欧盟委员会于2015年2月宣布正式启动欧洲能源联盟（energy union）建设进程，“气候行动和低碳经济”作为欧洲能源联盟的五大维度之一，强调落实减排政策和立法，向低碳经济迈进，履行欧盟对气候变化《巴黎协定》的承诺。早在2011年3月8日，欧盟委员会就通过了《2050迈向竞争性低碳经济的路线图》，要求各成员国在2050年时将温室气体排放减少80%—95%（以1990年为基准年），从而实现向低碳经济转型。欧盟在气候治理过程中以能源结构调整为重心。ESR在非ETS领域30%的减排目标涵盖大约欧盟60%的温室气体排放，可以说ESR是欧盟实现低碳经济转型过程中极其重要的法律支撑。如欧盟委员会所示，“能源联盟与气候”议题是当前欧盟委员会的十大优先事项之一。欧盟急切渴望在能源与气候变化议题上取得进展，试图保持低碳经济时代的战略优势。在《巴黎协定》和《2030年可持续发展议程》的推动下，全球已开始向低碳和循环经济转型。①为实现低碳经济转型和2015年制定的“能源联盟战略”，欧盟还成功地通过了一套全新的能源和气候政策立法框架，包括《为全欧洲人清洁能源一揽子法》（Clean Energy for all Europeans Package）。②2018年通过的《减排分担条例》也是能源联盟战略的组成部分，其与能源法律体系已融为一体。

4.ESR与关联二级法配合

欧盟气候立法在《2030框架》之下形成了以《减排分担条例》《碳排放交易指令》③和《LULUCF条例》④为核心的三大支柱，以及其他种类繁多、错综复杂的二级（气候）法律，它们与ESR有明显的统筹配合特征。例如，欧盟《为全欧洲人清洁能源一揽子法》所包含的《可再生能源指令》《能源效率指令》《能源联盟治理和气候行动条例》等8项立法都有这种协同发力的特征。欧盟以指令（directive）的形式上调了可再生能源比例和能效比例的目标，⑤此举也是协同配合实现减排的法律措施。可以说，新条例对可再生能源和能效的提高起到了非常重要的推动作用。《能源联盟治理和气候行动条例》⑥的目标包括实现欧盟2030年能源与气候目标，以及《巴黎协定》长期目标的“雄心”和努力。又例如，由于交通运输领域几乎占欧盟温室气体排放量的四分之一，欧盟立法机关于2019年4月17日通过了《新型乘用车和轻型商务车条例》[Regulation（EU）2019/631]，①其宗旨是在内部市场实现欧盟ESR的减排目标和《巴黎协定》的目标。②从欧盟层面气候治理立法和修法的客观事实来看，有相当一部分二级法分布于碳排放交易体系以外的能源业、交通运输业、建筑（住房）业、农业、工业和废物管理等领域。这些关联性欧盟二级法律大多都在文本中提及《巴黎协定》的减排精神和“国家自主贡献”的法律要求，如此看来，欧盟气候治理中的关联性二级法与ESR具有显著的统筹配合特征。

（二）欧盟ESR的缺点和漏洞

1.ESR的实施效果面临担忧

欧盟2030年温室气体减排目标的实现依靠的是成员国的集体减排努力，也就是说，欧盟成员国要保证至少实现ESR为成员国设定的法定分担减排目标。但是ESR的实施效果也面临一定程度的隐忧。这是由于国家之间利益的不同，导致国家行为体以维护自身利益为重的“自利”理性。因为公共物品并不具有排他性，一些国家不参与气候治理的合作，没有付出相关成本，但同样也能使用集体物品。这种情况下，各国都有“搭便车”的冲动。③此外，欧盟委员会虽为欧洲减排设立了宏大的共同行动愿景，但ESR新目标、新标准的落实与推广仍将面临来自成员国与行业利益集团的巨大阻力。利益集团的游说和行业的阻力将是决定欧洲标准能否得到切实贯彻的关键，各成员国的不同立场与既得利益考量也将使未来欧洲议会主导的协调工作陷入长期持续的拉锯战，具体的计划落地仍未可期。超国家秩序（supranational order）的欧盟并不是真正的主权实体，并不能凌驾成员国的主权之上，由此产生一个欧盟二级法律遵守的问题，即如何保证成员国对ESR的有效贯彻和落实。欧盟拥有叠加的法律体系，其规范优先于成员国的法律。虽然根据“直接效力”和“最高效力”两大原则，ESR直接适用欧盟法律，但由于欧盟缺乏对成员国违反二级法律严厉的制裁措施，不一定能保证成员国对ESR的普遍遵守，这一点从《减排分担决议》的实施情况来看并不意外。欧盟实践中的这种缺陷增加了ESR实施效果的不确定性。

2.预期减排目标遭受质疑

欧盟及其成员国的气候治理目标在ESR中以立法的形式得以确定。然而，由于欧洲社会对气候风险的认知观念较强，欧盟法定的减排目标引起欧洲社会的强烈不满。2018年5月在欧洲发生的“公民气候案件”（Peoples Climate Case）是有力的例证之一。④在该案件中，原告要求欧洲最高法院就保护他们的基本权利（如生命权、健康权、职业权和财产权）作出裁决。原告要求欧盟加快气候行动，并紧急提高2030年的减排目标。目前，已有超过21万人加入这场支持运动中。2019年7月11日，原告就公民气候案件的驳回向欧洲法院（European Court of Justice）提起上诉。欧盟成员国类似的典型案例则有2015年发生在荷兰的“环保组织Urgenda诉荷兰气候案”;①2018年10月德国绿色和平组织和三个有机农业家庭起诉政府无法实现2020年目标的案件等。联合国环境规划署发布的《2018年排放差距报告》中警示，要实现《巴黎协定》的温升控制目标还需要3—5倍的努力。②值得注意的是，欧盟在2019年制定的《欧洲绿色协议》（Green Deal）以及2020年3月的《欧洲气候法（议案）》提出了2050年的“气候中和”（Climate-Neutrality）目标。此外，根据ESR，GDP水平是成员国减排责任分担的主要依据，这种方法具有一定程度的迷惑性。欧盟多数国家是进口消费国。如果考虑到商品和服务的消费结构在客观上造成欧盟国家享受商品和服务等，则欧盟外部的其他出口国在事实上要为承担减排责任买单。

3.碳排放交易体系配额产生的漏洞

ESR规定，欧盟有9个成员国可以使用欧盟排放交易体系提供的最高1亿吨碳排放交易配额，用来抵消ESR领域的排放。如ESR附件二显示，比利时、丹麦、马耳他、荷兰、奥地利、芬兰和瑞典在2021—2030年期间可使用的ETS配额最高，相当于2005年非排放交易体系额度的20%，爱尔兰和卢森堡可以使用40%。自2009年以来，欧盟排放交易体系中的排放配额就出现了盈余，又由于欧盟的碳排放交易体系至少在2030年之前都有可能处于供过于求的状态，因而碳排放交易市场巨大的超额供应将导致欧盟更高的总排放。转移（transfer）碳交易市场过剩的配额不会减少碳排放交易体系领域的排放，这种转移无法解决ETS结构性失衡的问题。更糟糕的是，这种转移将利用ETS排放许可的巨额盈余及其低廉的价格，客观上推迟非ETS领域的减排行动，并导致欧盟到2030年出现更多的排放。据估计，这一漏洞可能将导致2021—2030年期间额外排放3亿吨二氧化碳。③显而易见的是，这种灵活性措施实施的最终结果将破坏ESR领域向低碳型经济社会的转型。为确保这3亿吨排放信用不会损害ESR计划，欧盟的碳排放交易系统配额供应过剩的问题需要在欧盟碳市场改革的背景下加以解决，而不是转移到ESR领域。

4.土地利用部门额度产生的漏洞

欧盟的森林每年吸收的温室气体几乎相当于欧盟温室气体总排放量的10%。④当前欧盟LULUCF领域处于净碳汇状态，即二氧化碳吸收量要比排放量要多，但预计在2030年碳汇将呈现下降趋势。⑤为鼓励土地利用部门采取更多行动，ESR规定欧盟所有成员国都有资格在2021—2030年期间使用2.8亿顿净清除的额度，以实现其国家目标，且农业排放比例较大的成员国则有更多的机会利用这一灵活性。欧盟一些成员国希望将土地利用和林业中的碳清除核算到其减排努力之中，从而减少它们在农业、交通和建筑业等ESR领域的减排努力。但有研究表明，这预计将会导致2030年ESR領域增加相当于13.5亿吨二氧化碳当量的排放。①由于无法确保碳汇和储存的持久性，土地利用和林业领域产生的碳清除并不值得信赖。LULUCF的碳消除存在大量的数据不确定性，原因在于土地利用、土地利用变化和林业造成的碳排放（或碳消除）数值在每一年度的波动过大，以至于无法获取稳定和可信的数据。此外，当树木作为可再生能源燃烧时，碳的清除会发生逆转。因此，该灵活性机制的运用存在严重的问题。高达2.8亿吨LULUCF额度将会破坏ESR领域的减排雄心。欧盟不应该在林业和ESR领域之间选择行动，两个领域都需要遵守《巴黎协定》。

五、欧盟气候治理中ERS的归纳和启示

（一）将温室气体减排规制视为新的转型发展机遇