靶向优化还是自主进化：中国国家治理体系现代化路径的甄别与方向

蔡之兵

〔中图分类号〕D630;F208 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447—662X（2021）05—0022—11

一、问题的出现：新冠疫情引发的对我国国家治理体系和治理结构的批评

2020年初，我国遭遇了新冠肺炎疫情的冲击，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，全党和全国人民团结一心，在较短时期内就控制了疫情并在全球范围内率先实现复工复产。随着疫情在全球的传播、扩散和失控，我国控制疫情的能力和效果在全世界显得尤为稀缺和卓越，也被越来越多的国家所关注和赞赏。然而，我们也注意到在疫情爆发初期，社会各界对我国国家治理体系也从不同角度提出了批评，虽然这些批评不一定正确，但是考虑到这些批评集中反映了对我国国家治理体系的“典型偏见”和“常见误解”，本文认为有必要深入梳理、剖析并反思这些问题和批评，从根本上厘清这些批评内部隐藏的核心问题并予以回应，为国家治理体系现代化之路提供参考。

针对国家治理体系的批评可以根据视角差异而分为两类。第一类批评从不同细分领域对完善国家治理体系提出建议，而第二类批评则试图否定整个中国国家治理体系。前一研究视角包括对官僚主义和形式主义的批评、“报喜不报忧”现象的避免、疾控中心的位置和权力配置、专业官员的任用和选拔、不同部门在应急状态下的配合、国家物资储备体系的完善、面对突发性事件政府应该如何快速且准确决策、如何合理引导科学研究方向、如何吸引社会力量参与国家治理等。从学术探讨和实践提高的角度分析，这一类批评虽然不一定都正确，但是对此类问题进行讨论是有助于提升我国治理能力的。

第二类批评则认为应对疫情所暴露的问题标志着中国国家治理体系的失败，如一位以研究中国国家治理制度而知名的斯坦福大学学者在接受采访时明确表示“这不仅是一种新型病毒的爆发，也是中国治理结构失败（breakdown of Chinas governance structures）的表现”。这一观点在疫情爆发初期得到了国内外各界的广泛关注甚至是认同，虽然后来疫情在西方国家的扩散证明了这一看法的荒谬。由于部分学者对我国国家治理体系的偏见是如此根深蒂固，针对这一类观点，我们仍然必须从本质和理论上有所回应。

从两类批评都关注国家治理这一相同点看，无论是为了更好地解决这些问题，还是为了更有力地回应这些批评，构建统一的国家治理体系研究框架都是必要的。而由于如下原因，这一目标可进一步解构为三个问题：什么是国家治理体系？是否存在最优国家治理体系？中国国家治理体系的本质与演进方向是什么？

首先，从第一类批评的内容分析，构建统一的研究框架需要整合多种不同类型的研究视角，实现这一目标需要发现这些不同视角的关联点。由于这些研究都关注国家治理体系，这些研究的关联点也会落脚于国家治理体系。因此，回答什么是國家治理体系是本文研究需要解决的首要问题。其次，针对第二类批评，能够判断一个国家治理体系是否失败的前提是这个世界或者理论上存在一套最优的国家治理体系。在最优国家治理体系存在的情况下，现实世界的某个正在正常运行的国家治理体系被判定失败的原因就是这一国家的治理体系背离了最优国家治理体系。倘若不存在这种最优国家治理体系，那么如果一个国家的国家治理体系能够正常运行且能够满足大部分人的需要，认为这种国家治理体系失败的观点就难以成立。从目前关于我国国家治理体系的“典型偏见”和“常见误解”而言，很多持有这些看法的学者的脑海里往往存在一套“虚拟”的最优国家治理体系，无论我国发展过程出现什么问题，他们都会将问题的根源归结于我国国家治理体系与他们脑海里所谓的“最优国家治理体系”的不一致。最后，作为一个具有悠久历史的大国，中国国家治理体系是否具有自身的独特性且这种独特性能否与国家治理体系的本质相契合也是完善国家治理体系从而实现国家治理体系现代化目标的前提之一。

因此，本文第二部分将讨论国家治理体系的本质并构建研究国家治理体系的分析框架，进而在第三部分运用该框架来讨论最优国家治理体系是否存在。在此基础上，第四部分将提出我国国家治理体系的本质及其自身问题的形成机理。最后，结合国家治理体系的本质和面临的具体问题，提出未来中国国家治理体系现代化的发展方向。

二、问题的起点：国家治理体系的本质

任何一个重要尤其是对现实世界具有指导作用的概念，其内涵应该尽可能明确。国家治理体系的现代化不仅是中国未来制度建设的根本方向，也是百年未有之变局背景下不同国家制度竞争的着力点。因此，明确国家治理体系的概念是有关国家治理任何主题研究的前提和基础。

1.国家治理体系概念的相关研究

“治理”是国家治理体系概念的核心之一，该词源于希腊语中的动词“kubernan”，其本意是指“驾驭一条船”（steer a ship），英语单词“government”和“governance”都由该词派生。绝大部分时间内，“治理”一词都是用于商业和法律尤其是公司治理领域，直到20世纪90年代才引入公共管理、行政管理和国家治理领域。从西方治理理论形成的初始语境分析，强调“国家的回退（rolling back）”就始终是“治理”概念的基本遵循并以此区别于“统治”（government）。正如法国学者让-彼埃尔·戈丹所言：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。这也就意味着立足于“治理”的“国家治理”概念与中国共产党提出的“国家治理体系”概念并不一致，前者强调国家的回退和政府的放权，而后者则要求在中国共产党为治国理政核心的前提下，通过整合其他不同力量来实现国家可持续发展。换言之，国家治理体系是内生于中国国家自身发展路径的概念，其内涵的明确是必要工作。

然而，目前对这一概念内涵的讨论并不多，根据CNKI数据库，国家治理体系一词于2006年才首次出现于学术论文，党的十八大以后逐渐成为研究热点问题。代表性文献的观点如表1所示。

表1 国家治理体系的有关定义

注：根据相关文献整理而得。

表1表明大部分学者都是将国家治理体系直接解构为如政治、经济、社会、党的领导等多个次级体系。从国家治理的现实属性分析，这种思路并无不妥。然而，从学术研究的角度出发，倘若所有关于国家治理体系的研究起点都是内容解构型的国家治理体系概念，那么关于国家治理体系的研究恐怕会长期陷入“自说白话”的境地，这无疑会大大削弱我们回应批评我国国家治理体系观点的力度。因此，挖掘国家治理体系这一概念更为底层的内涵将是完善我国国家治理体系的前提之一。

2.国家治理体系的直接含义

国家治理的目标是希望国家可持续发展。从这一点分析，国家治理体系可以直接界定为执政组织为了处理影响国家状态的诸多因素而形成的部门和制度的集合。为了更好地理解该内涵的内容，我们需要解释国家状态、因素和“影响”三个概念。

首先，国家状态指的是国家所处的发展状态，根据实现目标难度的高低，国家状态这一连续变量可以包括如国家不能维持、国家勉强维持、国家基本维持、国家正常维持、国家缓慢发展、国家中速发展、国家高速发展、国家高质量发展、国家可持续发展、国家高度发展等一系列状态，见图1。

图1 国家目标状态演变示意图

其次，因素指的是能够对国家状态产生影响的力量。对任何一个意图长期执政的组织，实现国家状态从横轴左侧向右侧的逐步转变都是理所当然的。在这一过程中，执政组织就必须针对影响国家状态及变迁的因素进行治理。因此，能够对国家状态产生影响的因素就是国家治理体系的作用对象，这种因素既包括能带来积极影响的因素，比如技术进步、人口质量、耕地面积等，也包括对国家目标具有负面冲击的因素，如自然灾害、居民贫困、收入差距、官员腐败等，还包括部分中性因素，如宗教信仰、人口规模等。同时，在不同国家发展阶段，能够发挥作用的因素也不相同，甚至同一种因素在不同国家发展阶段的作用程度也不相同。

最后，虽然因素会对国家状态产生影响，但是这种“影响”并不完全取决于因素本身，执政组织的执政理念会对这种“影响”产生较大的二次影响。这也就意味着即使是针对相同的如毒品管制、收入差距、贫困群体等因素所产生的客观影响，不同执政组织据此做出的反应却会大不相同。这一点在中国与西方国家问表现得尤其明显。

基于上述三个概念，可以很容易发现，由于每个国家执政组织与自身历史渊源、文化内涵、民族结构等因素都具有密切联系，国家治理体系的内生性显然强于外生性，验证了彭莹莹等人关于国家治理体系更多的是内生和不断演进的观点。王浦劬也明确指出中国的国家治理在本质上既不同于中国传统的皇权统治者的“治国理政”，又不同于西方政治和管理理论中倾向于政府分权、实现社会多中心治理和社会自治的“治理”概念，而是在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境中，在中国特色社会主义制度的坚持和完善的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政。有学者更进一步指出中国国家治理体系的特殊性不仅仅体现于党的治理和国家治理，其社会治理对象也是十分典型的中国意义下的人民社会，超越了西方一般意义上的现代公民社会。

3.国家治理体系的系统解构

一方面，由于国家治理体系的作用对象是大量内外部因素产生的“影响”信息，目前已有从信息流角度分析国家治理的文献;另一方面，表1中关于国家治理体系概念内涵界定的绝大部分观点都认为国家治理体系本质上是一种内部要素高度关联的系统。因此，本文将国家治理体系解构为处理相关因素所产生“影响”的信息系统。根据国家治理的一般逻辑，这一系统包括信息产生、信息接受、信息传递、信息决策、信息处理、信息消化等六个环节，见表2。

上述六个环节与我国国家治理体系在此次疫情应对过程中所暴露的诸多问题都有对应。如体现于信息接受与传递环节的疫情反应滞后问题、体现于信息决策环节的治理体系结构失衡问题、体现于信息处理环节的官僚主义问题、体现于信息消化环节的对“非典”危机经验吸取不足问题等。因此，可以认为国家治理体系实际上就是各国执政组织基于自身执政方针，在不断提升国家状态的过程中，根据不断涌现的影响因素而进行针对性处理的信息系统。

表2 国家治理体系的信息系统解构

三、問题的核心：是否存在最优国家治理体系

对中国国家治理体系的批评甚至是否定性批评屡见不鲜，此次疫情引发的否定性批判仅是其中之一。然而，此类观点的立场、视角、理论是如此之多，逐一反驳既无必要，也无意义。从简单逻辑推理分析，想要否定中国国家治理体系或者判断中国国家治理体系失败，首先需要回答这样一个问题，即：世界上是否存在一套最优国家治理体系？倘若存在，此类批评尚有讨论价值;倘若没有，否定中国国家治理体系的观点就不能成立。

1.讨论最优国家治理体系存在与否的重要性

“最优”问题是不同学科关注的共同问题类型，如城市经济学的最优城市规模、政治学领域的最优政体、财政学领域的最优税率、系统学领域的最优控制、对外贸易领域的最优关税、农业经济学领域的最优经营规模等都是各自领域的重要问题。在国家治理领域，国家治理体系的最优问题同样重要，其重要性主要体现于如下两方面：

一方面，讨论最优国家治理体系存在与否有助于化解虚无批评。无论是纵向比较，还是横向比较，中国治理制度的独特性显而易见。而也正是因为这种独特性，大量遵循传统制度分析框架的研究对中国治理制度多有批评甚至是全盘否定性的批判，导致这一现象的关键原因是西方治理制度被赋予了虚无的“最优”属性。两者比对之下，中国自身的治理制度就暴露了大量所谓的“问题”。然而，问题的关键在于西方的发展制度是否真的具备这种“最优”属性。自20世纪50年代以来的西方持续向外输出自身发展制度的失败实践并不支撑对这一问题的肯定结论。从这个角度分析，讨论是否存在最优国家治理体系对破除西方治理制度虚无的“最优”属性从而顺利提升我国发展自信具有重要意义。

另一方面，讨论最优国家治理体系存在与否有助于优解中国体制。提升国家治理能力是任何国家治理体系类型的根本目标，中国亦不例外。然而，究竟如何提升国家治理能力则是所有国家都关注的难点问题。这一难点与最优国家治理体系存在与否具有密切联系：如果存在最优国家治理体系，未来中国国家治理体系的现代化之路就是对标最优国家治理体系并根据存在的问题，在各个方面进行定向优化;如果不存在最优国家治理体系，中国国家治理体系的现代化之路就只能通过坚持自我创新并选择自主进化的发展道路。

2.最优国家治理体系存在与否的理论分析

我们在讨论最优国家治理体系存在与否时，需要回答的不是“面临同一个问题，是否存在一种最优国家治理体系”，而是需要回答“面临所有问题，是否存在一种最优国家治理体系”这一问题。从这一点分析，讨论最优国家治理体系不应该着眼于无穷尽的问题类型而应该立足于国家治理体系这一系统本身，从系统本身来探讨最优国家治理体系是否存在。根据前文分析，国家治理体系是由多个相互联系的元素构成的有特定功能的系统，可以通过判断这一模型是否具备始终保持稳定的能力来回答是否存在最优国家治理体系这一问题。假设国家治理体系系统由多个相互关联的元素Q₁、Q₂、…、Q_n组成，那么这个系统可用式（1）表示：

很容易由线性代数理论发现，该方程并不稳定，λ至少具有三种状态。其中，只有当λ为负数时，系统在受到外部冲击时才能够重新趋于稳定;当A为正数或0时，系统不稳定;当λ为复数时，系统呈现周期性波动。因此，从系统这一本质属性的数学模型入手，可以判断并不存在面对任何外部冲击都能够保持稳定的国家治理体系系统。换言之，最优国家治理体系并不存在。

3.最优国家治理体系存在与否的实践分析

除了从系统模型稳定性检验的角度发现最优国家治理体系并不存在外，从国家治理体系的实践出发，也可以确定最优国家治理体系存在与否。这是因为最优国家治理体系是能够衡量的、具有客观和绝对属性的概念，这种客观性和绝对性必然要求国家治理体系整个过程即信息产生、信息接收、信息传递、信息决策、信息处理、信息消化等环节都具有客观和绝对属性。然而，从治理实践过程推导，上述环节并不都具有客观和绝对属性。

首先，信息产生环节具有相对性，这种相对性体现于国家治理体系治理对象的双重结构即国内信息和国外信息。这就意味着国外随机信息的冲击会给国家治理体系产生不确定性影响。其次，信息决策环节具有主观性。这种主观性体现于：针对同一信息，不同执政组织的决策偏好都是截然不同的。如针对持枪自由、毒品管制、土地私有或集体所有等同类信息，不同国家治理体系对此做出的决策与制度安排显然不同。最后，信息反馈环节同样具有主观性。影响国家治理体系质量的如官僚主义、形式主义等问题也多显于此处。这些问题表现为决策目标与实际执行的差距，来源于人的惰性。理论上，国家治理体系可以通过精准考核、细化制度、强化监督等思路来约束人的惰性，但是无论制度设计得多么精妙，人的主观作用无法避免。

因此，无论是基于系统本质的模型推导还是立足实际过程的逻辑分析，最优国家治理体系都不可能存在。这也就意味着仅仅根据国家治理体系某一环节存在的问题来否定中国国家治理體系的任何观点和理论都是站不住脚的。

四、问题的本质：中国国家治理体系的本质与机理

虽然不存在绝对的最优国家治理体系，否定中国国家治理体系的观点也不成立，但是这并不意味着中国国家治理体系不存在问题。实际上，恰恰由于不存在最优国家治理体系，各个国家都应该结合自身特点，根据国家发展阶段的不断演变而逐步升级自身的国家治理体系。

1.中国国家治理体系的主体框架——以经济建设为中心的追赶体制

对中国国家治理体系的认识有多种视角，有从农业时代、工业时代以及后工业时代的角度进行解构的观点，也有从政体结构角度进行比较分析的文献，还有从执政组织的类型和能力切人的分析视角。③本文认为任何一个国家的治理体系都内生于自身发展路径和发展环境。因此，认识中国国家治理体系应该立足自身，从中国国家发展历史路径来把握国家治理体系的历史属性。

按照国家目标状态的不同，中国几千年的历史可以划分为大领先、大分流、大落后、大追赶四个阶段，而大追赶阶段又可以进一步细化为大探索、大模仿、大转型、大构建四个小阶段。其中，“大领先”阶段指的是自公元前221年我国用中央集权的治理制度取代了分封治理制度后，我国的综合国力就长期处于世界领先地位。“大分流”指的是公元16—17世纪后，西方凭借工业革命的力量一举实现了对中国的国力反超并据此通过战争等手段使得中国长期陷入“大落后”阶段。面临这一落后局面，中国开始了“大追赶”阶段。这一阶段始于包含洋务运动、戊戌变法、辛亥革命等变革在内的“大探索”阶段，虽然长达近百年的探索阶段没有实现追赶目标，但是这无疑是传统中国转向现代中国的重要阶段。1949年后，中国进入“大模仿”和“大转型”阶段。其中，前三十年的发展思路是模仿复制苏联体制并基本建立了我国工业体系，为后续发展奠定了基础。接下来的三十年逐步从计划经济体制转型为以市场经济体制为核心的中国特色社会主义体制，实现了举世瞩目的“大转型”。然而，由于这一转型也带来了较多负面问题，党的十八大以来则进入了试图构建以我为主的中国特色社会主义制度阶段。

因此，目前我们所处的新时代实际上是中国试图从“大落后”阶段回归到曾经“大领先”状态过程中的“大追赶”阶段，而也正是这一阶段的发展目标将我国国家治理体系塑造成以經济建设为中心的追赶体制，我国实际治理过程中出现的一系列典型问题都与此密切相关。

2.以经济建设为中心的追赶体制带来的问题

以经济建设为中心的追赶体制是期望在短时期内实现国家发展状态提升而形成的治理结构。从这一体制的内涵以及中国实践出发，中国追赶体制具有如下特征，见图2。

表3 追赶体制视角下的国家治理体系模型

图2 中国以经济建设为中心的追赶体制的内涵与特征

不可否认，以经济建设为中心的追赶体制通过构建以党为核心领导、下级服从上级的集中力量体制，能够在短期内提升国家综合实力，中国过去几十年的发展轨迹与成绩就证明了这一点。然而，由于追赶体制强调集中力量办大事和综合国力的快速提升，它对执政组织的纯洁性、内部制度的科学性、呼应外部变化的及时性、官员体系的执行能力、官员个人素质的高低都提出了极高要求，而这些要求在实施过程中很难做到面面俱到，稍有不慎就会引发很多问题。基于国家治理体系的信息系统视角，这些问题的主要内容、所在环节及其与追赶体制的关系如表3所示。

表3表明，追赶体制下的五个环节都存在各自典型问题且与追赶体制密切相关。首先，信息接受环节的“左右不一”问题，根源就是追赶体制强调用较少时间来提升综合国力，必然会导致整个治理体系更关注经济指标而非其他，在“下服从上”结构的作用下，相关政府部门对其他非经济领域的冲击就会相对迟缓。第二，信息传递阶段的“上下不一”问题，根源是在体制目标短期单一和阶段明确的背景下，“条条块块”的治理结构在升迁激励下会导致输入信息部门根据自身利益偏好选择是否如实上报信息。第三，信息决策阶段的“长短不一”问题，根源是追赶体制的长远性目标会通过不断地出台阶段性的规划发挥作用，而这种阶段性规划在“定期任届”结构的作用下往往会过多地体现当届政府的利益偏好，这无疑会影响长期目标与阶段目标的协调程度。第四，信息处理阶段的“名实不一”问题，根源是由于目标明确，追赶体制期望在较短时间内通过较大工作强度迅速提升国力，这一过程会给各部门带来较大的工作压力，容易出现通过官僚主义和形式主义以减轻自身工作量的行为。第五，信息消化阶段的“前后不一”问题。正常系统应具有连续性，即系统的运行应该包含前期信息及其冲击。追赶体制由于集中力量于单一发展指标，下级政府和部门都会将注意力放在这一重点，在“定期任届”结构和“层层升迁”动力的激励作用下，这些政府和部门往往会忽视基础型的长期工作而重视短期可以见效的工作。

3.中国追赶体制存在问题的根本原因

除了受到一般的如人的主观能动性、通信技术、互联网技术等因素的影响外，追赶体制存在的诸多问题与这一体制自身特点具有深层次联系，这种联系表现于体制自身以及国家治理体系本质两个维度。

追赶体制自身维度，包括短期内单一发展目标所引发的经济指标与其他领域指标的治理结构失衡、“下级服从上级”型领导结构所引发的上下级政府权责匹配失衡、力量过于集中而引发的政府与市场配置失衡、追求速度导向而引发的短期效率与长期质量失衡等四种失衡是中国国家治理体制的典型特征，也是上述问题出现的直接原因。很容易可以发现，这四种特征对国家发展和治理的影响是双向的。一方面，追赶体制很好地发挥了这些特征的优势，在较短时期内提升了我国的综合国力;另一方面，随着发展水平的提高，追赶过程中出现的暂时性问题也逐渐积累为体制性问题，对国家可持续运行带来潜在冲击。

国家治理体系本质维度，一方面，国家治理体系会根据外部环境和内部对象的变化而不断升级，两者之间的匹配程度会决定国家治理质量;另一方面，旨在快速提升国力的追赶体制极大提升了国家治理体系作用对象的变化速度，这使得国家治理对象的变化速度和幅度要快于和高于国家治理体系自身的演进速度和幅度，这也就意味着追赶体制发挥功能和实现目标的过程对追赶体制本身就是一种冲击：追赶体制越是成功，国家治理对象的变化速度就越快，国家治理体系与国家治理对象之间就越不匹配。按照马克思国家理论的观点，追赶体制的这种特征会快速改变经济基础，当国家治理体系自身升级速度跟不上经济基础变化的速度时，经济基础与上层建筑的匹配程度就会下降而国家治理过程也会随之出现一系列问题。

因此，虽然追赶体制自身具有的四个失衡特征对国家治理体系具有较大影响，也带来了很多典型问题，但是追赶体制对国家治理对象的边际影响速度超过了追赶体制乃至国家治理体系自身演进速度才是导致上述一系列问题的根源。

五、问题的解决：从追赶到协调——中国国家治理体系自主进化之路

现代化是我们国家治理体系发展的目标。然而，由于现代化概念是如此之宽泛，以至于目前没有关于这一概念的权威定义。从现有关于现代化的文献看，现代化是一个内涵不断变化的概念，它始终与整个人类社会技术发展水平的变迁密切相关。因此，可以认为国家治理体系的演变与国家状态演变具有直接关系。从当前发展阶段看，我国已经由过去追求发展速度的高速增长阶段转变为高质量发展阶段。相比于速度指标，质量指标是更为综合的发展指标。想要顺利实现这一目标，就必须从过去强调速度的追赶体制尽快向强调质量的协调体制转变。这是因为相比于追赶体制，协调体制更能满足高质量发展目标对国家治理体系统筹性、综合性、均衡性的要求。

基于国家治理体系的信息系统模型以及协调体制的内涵与要求，顺利实现追赶体制向协调体制转变需要国家治理体系六个环节分别满足持续化、无偏化、真实化、专业化、收缩化和制度化等要求，其机理与支撑路径如下：

第一，以经济高质量持续发展来保证信息产生环节的持续化是协调体制形成的基础。一方面，虽然协调体制面临的国内外环境与追赶体制的国内外环境不完全一致，但是两者同属于中国的“大追赶”阶段，在这一阶段目标没有实现之前，必须高度重视经济的健康可持续发展，这不仅是协调体制形成的基础，也是中国大追赶阶段能否最终顺利完成的根本;另一方面，虽然与追赶体制过于强调经济发展目标不同，协调体制更加关注国家综合发展质量，但是这并不意味着经济发展在协调体制下无足轻重。实际上，任何治理目标的实现都离不开经济基础，治理体系需要满足的要求越多，所需要的财力也就越多，对经济发展的要求也就越紧迫。显然，相比于追赶体制的单一指标结构，协调体制需要满足的要求类型更多且水平更高。

第二，以考核指标的重新调整来保证信息接收环节的无偏化是协调体制形成的前提。保证治理体系对外部信息的无偏输入是协调体制形成的前提，然而，由追赶体制的单一目标结构所形成的单一GDP考核制度决定了这一体制对外部信息接收是有偏的。协调体制想要避免这一倾向就需要调整政府政绩考核制度，即在保持地方发展GDP积极性的前提下，重新制定可以继续保持地方发展经济积极性的高质量发展指标，这样既可保证协调体制形成的基础，又能够避免治理体系在信息接收环节就出现信息遗漏并最终导致国家治理结构的失衡。

第三，以信息渠道交叉网络化来保证信息传递环节的真实化是协调体制形成的要求。保证真实信息的上传下达是信息传递环节的根本要求，除了通过地方政绩考核指标体系的调整来保证信息传递的真实性外，保证信息能够在治理体系内部的上下自由流动与反馈是关键。实现这一目标需要依靠信息渠道的交叉网络建设。一方面，要在现有信息传递机制上充分发挥传统媒体和新媒体的监督职能，尽可能地赋予媒体自发展开监督的权力，保证“瞒不了下”。其次，应该构建允许社会各界自主实名注册并能够按照领域不同类型上报信息的跨行政区域的舆情大数据平台并要求上级决策部门及时回应上报消息，打破层层上报的“条条块块”分割结构，保证“瞒不了上”。

第四，以專业导向的社群机制来保证信息决策环节的专业化是协调体制形成的支撑。面对越来越复杂和细分的领域，协调体制下保证决策专业性的力量不应该也不可能全部来源于政府内部，应该通过调整科研评价体系、在科研领域逐步“去行政化”，让专业行业内部的社群机制而非行政机制发挥主导作用。相比于行政机制的主观力量，社群机制更强调行业内部的自发力量，在某个专业的行业内部，不同工作者虽然互不认识，但是由于他们专业上相互关联、相互影响、相互比较，在这一共同体内部很容易形成一套关于学术规范、学术权威和学术排名的制度。当意外事件爆发后，由行业内部的权威研究人员出具意见无疑能够加速和提高决策环节的及时性和专业性。

第五，以定位清晰的政府职能来实现信息处理环节的收缩化是协调体制形成的核心。在追赶体制转向协调体制的过程中，除了通过制定官员财产公开制度和鼓励各种媒体对官员体系进行合法监督等手段来减少官僚和形式主义外，还应该强调信息处理环节的收缩化和引入更多的社会力量进入治理体系。实现这一目标需要从根本上明晰政府职能。首先，要彻底理顺政府与市场的关系。处理好政府与市场的关系并不是要求政府与市场将国家治理任务一一划分。实际上，绝大部分国家治理事务都需要政府与市场共同参与，问题的关键在于政府与市场的作用方式。对政府而言，保留严格的监督权和严厉的惩罚权这两大能力就已能足够保证整个治理体系的健康运行，无须在审批、管理、经营等环节过多干预市场机制。其次，推动政府与社会接口环节的“去人工化”和“标准化”。避免人为主观因素过多出现于治理体系是消除官僚主义和形式主义的直接措施，应该尽可能实现政府与社会接口环节的“去人工化”和治理事务环节的“标准化”，这一思路能够最大程度避免官员的主观性去干预制度的客观性。最后，在政府体系内部应该构建舆情反应机制或部门，要求负责部门必须在规定期限内对社会合法要求做出满意答复，避免“阴奉阳违”情形的出现。

第六，以长期科学的内化机制来保证信息消化环节的制度化是协调体制形成的保障。避免旧问题带来新痛苦是国家治理体系的最低目标，实现这一目标需要高度重视治理体系内化机制的构建。一方面，应该建立针对官员体系的长期甚至终身问责机制，敦促主政官员上任期间重视治理体系的完善与质量，最大程度避免意外事件的重复冲击;另一方面，应该通过官员培训内容系统化、长期化、理论化来提高国家治理体系的记忆能力。中国是全世界最重视官员培训的国家之一，也是全世界官员培训系统规模最大的国家，通过系统培训来实现官员体系长期治理能力提升的目标具有较好基础，未来需要以系统提升官员体系的长期治理能力为根本导向来完善官员培训体系。

六、问题的展望

本文的研究已经证明动辄将我国发展过程中遇到的问题归咎于我国国家治理体系这一“偏见”是极其错误的，也是根本站不住脚的。这是因为世界上不存在一套最优的国家治理体系，任何国家的国家治理体系都内生于这个国家的历史、文化和民族特征，对任何一个国家治理体系的研究都必须立足于这一起点。这也就意味着面对一个国家发展过程中的问题，我们必须避免轻率和简单地将这些问题归咎于一个国家治理体系的思路和做法。对我国而言，未来国家治理体系现代化之路要避免对标某个“最优国家治理体系”的一劳永逸想法，只能立足自身发展情况、面向自身发展问题、瞄准自我发展目标，通过不断在发展实践过程中提升自身治理能力来逐步实现现代化，这也就要求未来经济社会领域的研究必须坚持习近平总书记提出的“从国情出发，从中国实践中来、到中国实践中去，……使理论和政策创新符合中国实际、具有中国特色”这一根本原则。

责任编辑：牛泽东