拜登政府调整阿富汗政策，新意几何

林一鸣

2021年3月18日，阿富汗问题多方会谈在莫斯科举行。图为阿富汗前总统卡尔扎伊（左一）与塔利班高级领导人巴拉达尔（前排右二）等出席会议。

根据2020年2月美国与阿富汗塔利班达成的和平协议，美军将在2021年5月前全面撤出阿富汗，塔利班则承诺不再让阿富汗成为恐怖分子的庇护所。协议还规定，阿富汗各方进行内部谈判，讨论永久停火的时间和方式。然而，眼看美国撤军期限临近，阿富汗国内和平前景仍不明朗，阿政府与塔利班之间的和谈尚未取得实质进展。2021年3月，拜登政府抛出了解决阿富汗问题的“新方案”，引起阿富汗问题观察者的广泛关注。

“联合过渡政府”方案

近日，媒体陆续披露美国国务卿布林肯致阿富汗总统加尼信函、美方拟就的阿富汗政府与塔利班和平协议草案等文件，勾勒出拜登政府解决阿富汗问题的“联合过渡政府”方案的轮廓。

首先，核心内容是阿政府与塔利班联合组织过渡政府。在美方设想中，阿政府与塔利班对等派人员组织联合过渡政府，由行政、议会和司法三大部分组成，其中包括修宪委员会、伊斯兰委员会、联合军警委员会等机构，双方平分主要职位。过渡政府主要任务是制定新宪法，然后将政权移交给依据新宪法选举产生的政府。其次，政治保障主要由国际社会共同提供。为此，美国设计了一个六国机制。布林肯在致加尼函中提出，美方将请求联合国召集“俄罗斯、中国、巴基斯坦、伊朗、印度和美国的外交部长及使节商议共同措施以支持阿富汗和平”。此外，邀请土耳其政府主办阿政府与塔利班的新一轮谈判，敲定未来宪法和治理安排、过渡政府组成及全面永久停火条件等，并最终签订和平协议。最后，通过降低暴力活动水平配合谈判。美方将设法促成为期90天的“减少暴力期”，与支持阿政府和塔利班和谈的外交努力相配合。

拜登政府此番提议是对特朗普时期阿富汗政策的明显调整。以美塔协议为标志，特朗普政府对塔利班作出重大让步，将美国全面撤军进程与阿富汗和平和解进程脱钩。美方放弃对阿富汗和平进程的监督与约束，这也成为阿政府与塔利班和谈严重迟滞的最主要外因。拜登政府未明确重提将美国全面撤军与阿内部谈判相挂钩，但显然希望利用美军撤出前最后的时机，推动谈判尽快达成一定成果。因为一旦美军悉数撤出，美方对阿富汗和平和解进程的影响力势必进一步下滑。不过，拜登政府看似打出新招，实则“新瓶装旧酒”：通过国际斡旋直接促成阿富汗国内政治和解及政权重构、由临时政府向正式政府过渡，这无非是2001年启动的阿富汗政治重建“波恩进程”的翻版。

降低成本、提升收益

拜登政府甫一上台就宣布要反思阿富汗政策。但是，美塔协议没有给美方留下很多操作空间，拜登政府现阶段选择沿袭老套路出招，折射出多重考量。

一是战略上的成本节约。拜登政府基本继承了特朗普政府视中国为主要竞争对手的战略判断。基于此，对美国而言，干预阿富汗事务在战略上的机会成本持续攀升。在阿富汗方向，拜登政府仍将以收缩为主基调，期望在不增加投入的情况下获得更高收益。拜登及其外交与安全高官曾多次表示，目前驻阿美军水平符合美国战略需要。

二是反恐议题上的风险厌恶心理。相较特朗普，拜登政府对反恐的重视有所回升，有意保留小股反恐部队驻阿。从近段时间美国方面各种消息来看，拜登政府对这个问题实际上已有定论，但却迟迟不正式对外公布，也未申明将保留在阿駐军。究其原因，无非是想规避过早给出定论的风险：若强迫塔利班接受美军驻留，则势必加大在阿投入;若宣布塔利班“反恐违约”并借此暂缓撤军，则可能背上额外“反恐负担”。借助“联合过渡政府”方案，拜登政府得以暂时绕开这一两难抉择，为美军继续驻阿留下操作空间。

三是“价值观外交”的要求。拜登政府主张“价值观外交”，对阿富汗政治中的民主、少数族群及妇女权益等问题不能完全视而不见。因此，拜登政府在“联合过渡政府”方案中嵌入若干“价值观”元素，多少满足了这方面的要求。至于阿富汗国内各派对美式价值观作何理解，而拜登政府推动其价值观的真实意愿和能力又有几分，这些因素无疑使阿富汗在以美式标准解决相关问题方面面临巨大不确定性。

简言之，拜登政府既想在战略上降低成本，又想在政治上提升收益，还想在反恐上规避风险，同时想在操作上兼顾美军留驻和价值观考量。

政治基础不牢

3月以来，美方加大穿梭外交力度，卖力推销这一细节丰富的“新方案”，加紧筹备在土耳其召开新一轮阿内部和谈。然而，想要复制“波恩模式”，不在于为“新方案”设计多么丰富的细节，而取决于其政治基础是否牢固。

就阿内部看，阿富汗国内政治对立极其严重。阿政府和塔利班对彼此的政治合法性互持否定态度，塔利班认为阿政府是“外国傀儡”，阿政府则自视有宪法授权。“联合过渡政府”方案没能调和这种根本性的矛盾，而是在“和稀泥”：既主张沿袭现行宪法和法律，又允许塔利班直接分享权力。就这一方案，阿总统加尼表示权力过渡需经法律程序，并提出以塔利班停火六个月为条件，愿意重新举行选举;塔利班未置可否，也未提出具体政治方案，但拒绝停火和选举，并要求美军按期撤离。显然，“联合过渡政府”方案令阿富汗政府和塔利班难以接受的不是权力分配的方式和份额，而在于双方对“分享权力”本身缺乏基础性共识。2001年以来，阿富汗在美国一手安排下非但未能走向统一，反而更加“碎片化”，族群、地域、派系之间裂痕更细更深，也更难以形成政治共识。

就阿外部环境看，国际各方政治协作条件欠佳。拜登政府踢开特朗普时期美塔协议规定的阿内部谈判，提出“土耳其会议”，搬出六国机制作为外部担保。但是，拜登政府却奉行打压中国、俄罗斯和伊朗的外交政策，并在印度与巴基斯坦的矛盾中采取偏袒印方立场。在这种情况下，美方一味强调阿富汗问题上的“共担责任”和“分担风险”，很难不让相关国家怀疑这不过是拜登政府的“成本节约术”。从“亚洲之心—伊斯坦布尔进程”到“多哈进程”“莫斯科模式”，再到拟议的“土耳其会议”，制约阿富汗问题解决的不是国际机制的规模和数量，而在于国际上关键各方的政治关系。

最重要的是，拜登政府希望通过“联合过渡政府”方案暂时缓解涉及美军去留决策的紧迫性，但美军去留又是阿内部谈判不能绕过的关键因素，当下美军去留不定的状态只会增加阿政府与塔利班谈判的复杂性，极大削弱“联合过渡政府”方案的可靠性。除此之外，在“联合政府方案”中，拜登政府既想扮演阿内部谈判的“裁判员”，但在撤军问题上又成为与塔利班、阿政府以及地区国家博弈的“运动员”。这种相互矛盾的角色必然彼此掣肘，给阿富汗问题的解决带来更多不确定因素。