对畜禽养殖业征收耕地占用税的思考

文│李卓昭 侯显耀 张凯 李祥 舒燕（四川省南充市畜牧站）

刘晓丹（四川省南充市农业信息服务站）

2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国耕地占用税法》（以下简称《耕地占用税法》），并于2019年9月1日起正式施行，《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》同时废止。自《耕地占用税法》施行以来，一些地方开始启动对畜禽养殖企业征收耕地占用税的工作，并在行业内引起广泛关注和影响。笔者结合《耕地占用税法》条款和当前畜牧业发展形势，就是否应该对畜禽养殖业征收耕地占用税，谈论了个人理解和看法。

一、《耕地占用税法》条款解读

1.《耕地占用税法》条款内容。

《耕地占用税法》共16条，其中涉及对畜牧业征税的有2条，分别为：第二条“在中华人民共和国境内占用耕地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的单位和个人，为耕地占用税的纳税人，应当依照本法规定缴纳耕地占用税。”；第十二条“占用园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面、渔业水域滩涂以及其他农用地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的，依照本法的规定缴纳耕地占用税。”和“占用本条第一款规定的农用地建设直接为农业生产服务的生产设施的，不缴纳耕地占用税。”

2.税务部门解读。依据《耕地占用税法》第二条和第十二条规定，结合配套发布的《中华人民共和国耕地占用税法实施办法》，畜禽养殖场占用土地建设的养殖圈舍等生产设施，如果土地性质为耕地的，满足占用耕地和建设建筑物、构筑物两个征税要件，应当依法缴纳耕地占用税。如土地性质为园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面、渔业水域滩涂以及其他农用地，可不缴纳耕地占用税。

3.行业部门解读。由于《耕地占用税法》没有对畜牧业进行明确归类，所以缺少农业背景的律师或税务人员仅按条款字面理解的农业可能为种植业，若再带有以征税为目的导向，很容易出现认定偏差。若从立法目的、农业分类及土地性质等深层次逻辑来分析，畜禽养殖占用耕地可以不缴纳耕地占用税。

（1）《耕地占用税法》立法的目的是保障粮食、猪肉等重要农产品供应安全。为了进一步促进合理利用土地资源、加大耕地保护力度，2018年我国对《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》进行了修订，拟通过提高耕地占用税税额的方式加强土地管理，抑制非农业建设占用耕地，保证农业生产面积，保障国家重要农产品安全。我国是世界上生猪生产大国和猪肉消费大国，素有“猪粮安天下”的说法，以生猪为主的畜牧业是我国 “菜篮子”“肉盘子”和经济平稳运行的重要内容，其关乎民生大事。若从《耕地占用税法》保障重要农产品供应安全的立法背景和目的来看，不应将畜牧业列为耕地占用税征收对象。

（2）畜牧业是农业的重要组成部分。从农业的定义来看，农业是通过对动植物的人工培育，实现能量转化和取得农畜产品，为人民生活和国家建设提供粮食、副食品及工业原料，是国民经济的基础。广义农业包括种植业、林业、畜牧业、渔业、副业5种产业形式，狭义农业单指种植业。我国作为世界人口大国，要确保农业安全，必须要确保农业产业体系安全，除了狭义农业所指的种植业外，还应包括林业、畜牧业、渔业（即水产业）、副业等其他产业形式。

当前，我国脱贫攻坚已取得全面胜利，现在正加快推进实施乡村振兴，全面建成小康社会。随着人民群众生活水平不断提高，肉蛋奶等畜产品需求日益旺盛，其消费量逐年稳步提升，所以需鼓励发展畜牧业以适应人民生活需求。另外，畜牧业作为农村区域的主要经济产业，其产值通常占到农业总产值的30%～50%，贫困地区产值占比更高，所以是农村经济发展和农民增收的主要抓手，经济效益与社会效益较为显著。笔者认为，狭隘地将畜牧业单独于农业之外，并加以征收耕地占用税不符合国家稳步推进现代农业产业体系建设的总体要求，不符合保障重要农产品供应安全的现实需要。

（3）畜禽养殖用地属于设施农业用地。按照《中华人民共和国土地管理法》规定，按用途将土地分为农用地、建设用地和未利用土地三大类，其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，其中耕地只属于农业用地的一种细分类型。

按照《中华人民共和国畜牧法》《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》和《关于设施农业用地管理有关问题的通知》等法律和文件规定，明确指出：规模化畜禽养殖用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续；设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡；养殖设施包括养殖生产及直接关联的粪污处理、检验检疫等设施，养殖设施允许建设多层建筑；设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途，设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡等规定，都是将畜牧业用地定义为农业内部使用，且占用一般耕地不需要落实占补平衡，而被非农建设占用的则需要。

按照《中华人民共和国耕地占用税法实施办法》第二条规定，耕地占用税的纳税主体应该为办理农用地转用手续和未经批准占用农用地从事非农生产的单位和个人，而畜禽养殖场建设用地按农业设施用地管理，既不需要办理农用地转用审批手续（报自然资源局备案），养殖生产过程中也未改变土地农业用途，符合土地规划使用要求，不满足《耕地占用税法》耕地占用税征收对象条件，不应征收耕地占用税。

二、征收耕地占用税对畜禽养殖业发展的影响

按照法律法规相关规定，畜禽养殖用地按农用地管理，并没有明确畜禽养殖用地就是农用地，在概念上存在模糊性，税务部门依照《耕地占用税法》征收耕地占用税时，养殖业主往往难以自证。如果对养殖企业全面推进征收耕地占用税，可能对当前现代畜牧业转型升级发展产生影响。

1.进一步压缩养殖空间。近年来，全面考虑基本农田避让、养殖污染治理和动物疫病防控等需要，畜禽养殖场建设已经“上山进沟”。面对丘陵地区土地分布零散、基本农田“上山”、林地严格管控等现实，养殖场建设选址一直是畜牧产业发展面临的比较难的问题。《耕地占用税法》施行以后，新建养殖场选址需避开一般耕地，可选择的空间将被挤压。以丘陵地区农业大市—四川省南充市为例，南充市农用地面积占区域总面积的83.55%，农用地中耕地占比43.07%，林地占比29.71%，园地草地占比5.24%，其他农用地占比24.97%，避开耕地和林地之后，可供养殖业选址的空间不足农业用地的30%，要从中选择适宜畜禽养殖发展的土地更加困难。

2.进一步提高用地成本。随着近20年来畜禽规模养殖的快速发展，畜牧养殖用地需求旺盛，较好用的低山荒坡很快用完，除基本农田之外的一般农用地土地流转费价格也逐年上涨，养殖用地成本长期居高不下。

同时，养殖“上山”不可避免涉及林地，如果想使用III、IV类林地或退耕还林林地，则需要办理林地使用手续，缴纳每平方米20元的植被恢复费或生态林补偿款，每亩林地使用成本达2万元以上。当占用的一般耕地被列入征税对象后，以四川省为例，80%以上区域耕地占用税适用税额23～30元/平方米，养殖场每使用1亩耕地需要缴纳耕地占用税1.5万元以上，以建设1个存栏1000头规模的生猪育肥场使用4亩耕地测算，养殖场就耕地占用税单项成本将增加6万元，这样就推高了养殖用地成本，再加上养殖环保和疫病防控设施的投入，更加提升了生猪养殖成本和市场价格。

3.进一步挫伤养殖积极性。为加快恢复生猪生产、提高市场猪肉等畜产品供应能力，2019年以来国务院各相关部门连续出台了一系列利好政策，用以提高生猪养殖用地取得率，降低用地成本，有效破解了生猪生产“没地养”的痛点。在利好政策的刺激下，养殖企业（业主）投资发展积极性空前高涨，新建了一批标准化规模猪场，新增生猪产能为全国生猪生产恢复提供了有效支撑。《耕地占用税法》对新建规模养殖场征收耕地占用税可能进一步加大养殖企业（业主）负担，为生猪养殖项目落地建设可能带来障碍，可能与当前降费减负支持生猪产业发展的政策形势相悖，造成既想吃肉又不支持发展的不良风气，挫伤养殖积极性，不利于全面恢复生猪生产工作推进。

4.不利于农业转型升级发展。

随着农业面源污染治理工作的深入推进，一方面畜禽养殖污染治理刻不容缓，另一方面化肥农药减量势在必行，而畜禽粪污资源化利用是解决畜牧业和种植业污染问题，促进农业内部有效循环、产业转型升级的有效手段。在种植园区内合理布局标准化规模养殖场既可规范畜牧业发展秩序，提高养殖粪污收集处理能力和重大动物疫情防护能力，又可实现畜禽粪污就近就地还田利用，并有效解决因种养分离造成的土地规模不匹配、还田设施不配套、粪肥使用成本高等系列问题。对占用一般耕地的畜禽规模养殖场征税，不利于种养循环模式构建和绿色生态农业发展。

5.不利于乡村振兴计划推进。

实施乡村振兴战略，促进农业稳定发展和农民持续增收，确保国家粮食安全和重要农副产品有效供给是“十四五”农业农村工作的重点目标任务。习近平总书记强调，“乡村振兴，关键是产业要振兴”，广大农村地区的产业振兴是以农业为主，而畜牧业既是壮大农村经济的主力军，又是增加农民收入的支柱产业，属于重点支持和发展对象。畜牧业向“规模化、标准化、生态化”方向发展既是新时期畜牧业发展要求，也是乡村振兴的现实需要。随着现代畜牧业发展推进，畜禽养殖用地已超过养殖环保成为制约现代畜牧业发展最关键的要素，灵活使用和管理农业设施用地对促进现代农业健康发展十分重要。对占用一般耕地的畜禽规模养殖场征税，不符合现代畜牧业发展的利益与要求，可能导致乡村振兴、产业兴旺效果大打折扣。

三、意见和建议

由于畜禽养殖用地的属性不明确，缺乏明确定位与规划，《耕地占用税法》的施行可能对畜牧业发展带来冲击。为进一步澄清疑虑，破解现代畜牧业发展的制约因素，营造良好的畜牧业发展氛围，笔者现提出以下几点建议。

1.明确畜禽养殖用地属性。目前的法律法规规定，畜禽养殖用地按农用地管理，没有明确畜禽养殖用地就是农用地。一是概念上存在模糊，不利用于类似《耕地占用税法》这种跨行业法律对畜牧业农业性质的认定。二是利用上存在限制，虽然当前明确“养殖用地属于农业用地”，但又有“不能破坏种植条件，不能破坏耕地的耕作层”的要求相矛盾，这与现代畜牧业集约化、设施化发展趋势不符。

建议在法律法规中明确畜禽养殖用地为农用地，从单纯对农用地物理状态的认识转变为从终端农产品的生产行为和生产数量来确定农用地性质，在不占用基本农田的前提下，允许使用其他类型农用地建设养殖圈舍（含多层）等生产设施及饲料库房、防疫和无害化处理设施、管理生活用房等辅助设施，切实解决畜牧养殖发展用地难题，稳定和促进现代养殖业的发展。

2.明确减免耕地占用税。尽管以生猪为代表的畜牧业与以水稻、小麦和玉米为代表的种植业对保障国家粮食安全具有同等重要的战略地位，因为都属于国家扶持的对象，但个别地方为弥补财政缺口不管不顾，开始对畜禽养殖企业征收耕地占用税，更有甚者对早已建成的畜禽规模养殖企业（业主）随意征收、超额征收耕地占用税，给以生猪为代表的畜牧生产带来影响，也给我国畜产品供给安全增加了不稳定因素。建议国家农业农村部门会同税务部门对《耕地占用税法》做进一步解读，或利用目前《畜牧法》修订契机，明确畜禽养殖业属于农业生产范围，不属耕地占用税征收对象或纳入免征对象，有力破除耕地占用税征收乱象。

3.稳定支持畜牧发展政策。2019年，国务院及各省先后出台的一系列支持恢复生猪生产的金融保险、信贷融资、养殖用地、环评管理政策，调动了畜牧生产发展的积极性。但部分政策如涉及养殖场贷款贴息和保险提额等优惠政策有效时间仅1年，养殖用地优惠政策文件有效期为2～5年，长期养殖者害怕后期政策有变，前期政府鼓励发展的事业在后期变成后整治对象，想养又不敢养的情绪明显，不利于全面恢复生猪生产和生猪养殖产业长期稳定发展。

2020年，国务院办公厅印发了《关于促进畜牧业高质量发展的意见》，明确促进畜牧业高质量发展、全面提升畜禽产品供应安全保障能力是一项长期而艰巨的任务，建议把生猪养殖用地保障和信贷保险等优惠支持政策长期固定下来，并延伸到畜牧业其他畜种，为现代畜牧业稳步发展提供持续保障和政策支持。

4.完善畜牧发展用地规划。一段时间以来，畜牧养殖用地按农用地管理，而农用地规划大多以种植业为主，没有把畜牧养殖用地纳入专门规划，也没有把畜牧养殖用地同农业种植业用地一起统筹规划，面对当前基本农田不能占、荒山荒坡不规划使用、林草地不能合理使用再加上后非瘟时代严苛的防疫要求, 畜禽养殖面临无地可用的尴尬境地。建议各地结合当地区域环境承载力、畜牧经济发展目标、生态环保、疫病防控等因素，制订畜牧业养殖用地规划和用地指标，尽可能满足畜牧业发展和粪肥还田消纳等用地需求，切实做到畜禽养殖发展有空间，用地有保障。

5.有效降低畜禽养殖用地成本。畜牧养殖用地通常会选择质量等级较差的一般耕地，相较于种植用地其产出和效益更好。同时，因林地或林地周边往往离人户较远，生态环境与防疫条件优良，也是近年来畜禽规模养殖发展的选地方向。尽管当前政策条件下生猪养殖可以使用III 级以下林地，但较高的林地补偿费、林木补偿费等其他收费项目会劝退大多数业主的养殖意愿。允许使用一般耕地和III级以下林地从事标准化畜牧养殖，不仅能有效利用土地资源，拓宽畜牧养殖空间，提升林区土壤肥力，还能加快老残林更新和低质林提升，是一件促进农业经济发展、改善生态环境、提升农林质量的好事。因此，建议对使用一般耕地和林地开展适度规模畜禽养殖活动的，减免土地使用各项行政收费和林地植被占用费等各项费用，切实减轻畜禽养殖的用地成本。