城乡交通一体化发展中的难题与应对举措

孟凡琨、李婵娟、孙佳鑫

（1.威海市交通工程建设事务服务中心，山东威海264200；2.威海市政务服务中心，山东威海264200；3.威海市交通运输事务服务中心，山东威海264200）

0 引言

进入新时代后，专家学者针对城乡二元结构发展过程中产生的弊端进行了深入研究，并且在顶层设计层面提出了城乡一体化发展方案，旨在通过推动总体经济发展，使城市文明、乡村文明获得一体化发展。因此，在经济高速发展阶段，十分有必要对城乡交通一体化发展中存在的难题进行分析研究，并探寻解决之道。

1 城乡交通一体化发展概述

1.1 背景

交通工具的发明与应用解决了地理空间方面的阻隔，缩短了人与物的流动时间，在整体上提高了三大产业的全要素生产效率。以我国为例，自从提出城乡“一元结构”后，根据交通工具的重要功能，提出了城乡交通一体化发展政策。具体而言，在“十二五”到“十三五”期间，我国基本完成了“村村有路，村村通车”的基本目标，为城乡交通一体化发展奠定了必要基础。

进入“十四五”后，我国立足城乡交通一体化发展中的基础设施建设情况，进一步提出了深化城乡交通一体化发展的思路，在交通强国战略下推动综合交通运输体系建设。

另外，近年来各界在交通强国、交通运行高质量发展方面的研究成果相对较多，不仅涉及了建立城乡交通一体化发展的多层次评价指标体系，也提出了以交通基础建设促进农村社区宜居性、促进城市空间与城乡边界的多元融合等新思路。由此，我国为城乡交通一体化发展提供了顶层设计方面的政策支持、学理方面的理论支持。

1.2 现状

城乡交通一体化是城乡一体化发展的重要组成部分，也是推动城乡产业布局、就业、社会保障、社会事业一体化发展的有效动力因素。从实践经验方面看，在交通强国发展方向、综合交通体系建设目标牵引的大背景下，目前在城乡交通一体化发展中，已在管理体制、运营模式、组织方法、效益评估等各个层面，配套实施了多项政策、落地了多种相关项目，也使城乡交通一体化发展成为迈向现代化、实现第二个百年目标的重要实践途径[1]。

但是，从城市交通一体化发展现状看，并没有从根本上打破“交通行政”的壁垒，以“交通网络”为基础，真正实现统筹管理城乡经济、文化、教育、市场、管理的目标。所以，推动城市文明与乡村文明同步发展，让农民借助城乡交通一体化发展共享国家发展红利，共同建设美丽中国等蓝图与梦想，仍需通过实实在在地落实城乡一体化发展加以实现。根据当前普遍认识到的困难看，在实际发展过程中的重点、难点集中体现在城乡交通一体化规划、客运市场一体化、生态环境污染等方面。因此，需要通过对其进行深入研讨、具体分析，梳理清楚其中的因果逻辑，才能进一步制定有效的治理方案。

2 城乡交通一体化发展中的难题

2.1 城乡交通一体化规划难

在城乡交通一体化发展中，进行统筹规划十分关键。具体而言，在城乡一体化交通工程项目中吸收了工业设计思想，明确了从项目研发、采购、施工、试运行、运维管理的基本构成。因此，在城乡交通一体化高质量发展阶段，实施统一规划、统一设计十分关键。

从目前的规划难点看，主要原因是行政管理方面的“二元结构”管理思维仍然没有打破，乡村交通方面主要以县级单位为主进行统筹规划，而省、市级的城市交通规划中，往往倾向于城市群、区域经济发展，在规划理念、规划目标等方面不统一的情况下，即便是统一规划的蓝图，也较难在“一张图”的情况下获得有效实施。从次要原因方面看，城乡交通一体化规划过程中，信息交互通道少、数据共享程度较低，而且规划中牵涉到多个部门，审批流程多、审批时间长，在审批、修改、再审批等方面浪费了大量的时间，各部门为了自己的利益往往会使统一规划方案的客观性受损等。

2.2 客运市场一体化推进难

目前，城乡客运市场一体化发展过程中，传统型客运市场、地域拓展型客运市场，均获得了快速发展，而且出现了传统型客运市场缩小、地域拓展型客运市场扩大的现象。具体而言，在县级以下的城乡客运市场中，受到私家车数量增长、大量农村人口进城务工等因素的影响（农村人口加速迁移方式见图1），公共交通的优势相对减弱，同时，传统型客运市场逐渐缩小，除了位于主要公路沿线的农村外，出现了某些村子出行无公共交通工具的现象。

进一步讲，在县级以下的公共交通市场中，公共交通的发展造成了传统客运市场的萎缩，而公共交通受到私家车与人口流动的影响，其优势又转变成了劣势。与之相比，地域拓展型客运市场却越来越大，随着城市外延式发展，越来越多的城市公交客运、农村客运之间失去了明确的界限，而且在这种发展趋势下，城市公交向乡村延伸的现象也逐渐出现。尤其在各大城市的“新城”与“特区”建设中，城乡交通的一体化发展相对较好。就整体上看，城乡客运市场的一体化推进难度较大，城市交通、乡村交通的二元分割状态并没有得到有效解决[2]。

2.3 生态环境污染治理难

城乡交通一体化发展中，公共交通、营运车辆数量相对增加，在这种情况下必然会因交通工具数量的增长而导致生态环境污染。尤其是在公共交通一体化发展方面，从大城市到中等城市，再到小城市，最后到乡村，更新公共交通工具时存在逐级向下“转移”的现象。不仅没有解决交通工具产生的污染问题，反而将原来污染较大的交通工具，转移到了下一行政区域。简单地讲，城市的新能源交通工具取代了大排量的燃油交通工具，但也存在着部分乡村接收了这种功能多、容量大、价格便宜的交通工具，生态环境的污染问题并没有解决，而是从城市转移到了乡村。

同时，在城乡交通一体化发展过程中，各级行政区划下的公路等级存在差异（城乡道路特征比较见表1），而且，在运维管理方面降低一个行政区划，其运维管理能力与水平也会出现逐级下降的情况。所以，当城市转移到乡村的交通工具上路后，不仅会造成扬尘污染，也会破坏质量相对不高的公路等交通基础设施。因此，需要在城乡交通一体化发展中，从更为宏观的发展水平、要素配置方面对其做进一步研讨，预防城乡交通一体化演变成一种单向发展，而失去了城乡一体化的交互性。

3 城乡交通一体化发展应对举措

3.1 利用信息系统管理，增强统一规划

首先，建议依照“十四五”规划中提出的综合交通体系建设的思路，设置独立的部门专门负责城乡交通一体化发展方面的研发设计工作。这样有利于根据交通规划总体设计理念，结合城乡交通一体化发展中的交通现状调查与交通问题诊断，合理地预测交通需求发展，并结合交通规划设计中的“一张图”进行优化处理，进而在科学规划、评估基础上，调整规划方案，使其满足城乡交通一体化发展需要。尤其在规划设计与有效实践方面，应该严格按照设计施工一体化的基本模式，在确定规划方案后严格按照总项目方案—分部项目方案—子项目方案的分解方式，编制分期实施计划，进而保障城乡交通一体化规划方案得到合理实施[3]。

其次，考虑到城乡交通一体化发展的复杂化程度，为了保障规划设计的客观性。建议将村级、乡级、县级、市级、省级以及部级的信息管理平台关联起来，建立具有统一标准的城乡交通一体化管理平台。尤其是当前农村地区的村委会普遍配置了自动化办公设施，村级公路、乡级公路、县级公路、市级道路等，均可以通过数据共享的方式实施统一采集、存储、抽取、分析，进而将数据分析结果、实际调研结果进行比较，确保对交通现状调查的全面性、精准性，进一步解决交通问题，规划交通方案，科学地预测其需求情况等。规划设计流程与内容见图2。

图2 城乡交通一体化规划的主要内容与执行过程

3.2 结合总体经济理论，优化要素配置

首先，在城乡客观市场一体化推进方面，建议结合我国政府提出的总体经济理论、供求侧与需求侧平衡理论，合理地从宏观调控方面适度干预客运市场的发展。例如，根据城乡道路的实际特征，在整体发展水平上提高乡村公路的建设标准等，打破“二元”标准的限制[4]。

其次，应增强市场机制配置生产要素的功能。建议合理区分城乡交通一体化发展的阶段，按照早期、中期、高质量时期来选择不同的生产要素配置方案。例如，早期主要以土地配置为主导、中期以资本配置为主导，进入到高质量时期后，应该形成技术配置主导生产要素配置的基本方案，进而推动城乡客运市场的一体化发展。

3.3 应用生态文明思想，预防交通污染

首先，建议在生态文明思想牵引下，从以生态文明为主导，城市文化与乡村文明同步发展的新格局出发，大力推动县级以下的新能源汽车推广，包括政策扶持、财税支持等，从而推动城市与乡村整体上的交通工具更新换代。尤其是农村地区配套的充电设施建设容易实现，发展电动汽车更加适宜于公交系统的发展，也能够降低污染[5]。

其次，需要从宏观层面出发，按照城市交通发展经验，与农村交通的后发优势，在绿化、景观、运维管理方面加大投资比例，缩小城乡交通融合、过渡区域的整体建设差距。根据现阶段各地区城乡交通一体化发展的向好趋势，十分有必要将道路、景观、新能源汽车结合起来，建设生态型的交通网络，进而借助交通网络使城乡之间的各种资源获得统筹管理，扩大城乡交通一体化建设效用，使其产出综合效益。

4 结语

总之，我国在新时代提出了城乡一体化发展方案，在总体经济理论牵引下，生态文明、城市文明、乡村文明获得了全面建设。新时期正值经济高质量发展阶段，为了进一步实现高质量建设目标，仍然需要突出交通在城乡一体化发展中的重要作用。结合城乡交通一体化发展中存在的难题，提出了一些针对性措施。通过以上初步分析，建议在当前借助增强统一规划、优化要素配置、预防交通污染的综合治理思路，提高城乡交通一体化发展水平，有效治理发展过程中的难题，为我国总体经济发展提供充足的交通动力。