宅基地执法交叉问题怎么看？——基于辽宁省丹东市宅基地执法工作的思考

李欣阳 潘高峰

2020年起实施的新《土地管理法》明确，宅基地改革和管理有关工作由农业农村部门负责。做好这项工作，需要熟知掌握各个阶段宅基地相关的法律法规、政策文件。辽宁省丹东市农业农村局自开展宅基地违法用地查处工作以来，通过积极与自然资源部门、人民法院、信访部门及有关专家学者沟通、研讨，研究新的政策，特别是对于产生争议最多的耕地上建房执法主体认定的问题，我们提出了切合实际的工作措施，推动新的《土地管理法》在工作中落实落地。丹东市农业农村局自2020年5月份受理相关案件以来，共稳妥处置有关宅基地案件30余（件）次，当事人满意率较高。现就具体工作中，对相关法律规定、执法主体要求以及具体工作办法等，提出的相关意见及建议，以供同行探讨。

宅基地执法中“土地”概念理解存在差异

业务部门对部分法条理解存在不一致。2020年1月1日，新《土地管理法》颁布实施后，农业农村部门承接农村宅基地相关工作。实际工作中，由于各地区各部门对《土地管理法》部分条款，特别是对第78条存在不同理解，导致相关部门在宅基地执法过程中还存在交叉执法、职责不清的现象。笔者认为78条中的“土地”，就是农村宅基地，是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。耕地属于农用地（保耕地红线、保粮食生产），宅基地与耕地地类性质截然不同。因此，对于非法占用耕地建房与非法占用宅基地建房，执法主体不同。是否进行宅基地行政处罚，还应具备以下要素：违法对象是否是农村村民；是否用于自住；宅基地是否符合土地利用总体规划、城乡规划的建设用地；是否符合一户一宅政策；是否取得审批手续。对符合上述要素的宅基地违法用地查处，依据《土地管理法》第78条，由农业农村部门负责查处。其余农村居民土地违法建设行为，因为在形成违法事实前，农民先违反了土地用途管制、土地利用总体规划、城乡规划等法律要求及相关工作，有一些还涉及到农用地转为建设用地的审批。根据《土地管理法》第3条、第5条、第59条、第77条和《城乡规划法》，应由自然资源部门、乡镇政府依法进行处理，这样能够从源头上做到切实保护好耕地，也与《土地管理法》的立法本意相符。但是，在实践中部分地区的自然资源部门、信访部门、个别乡镇政府认为《土地管理法》中第78条中的“土地”指代所有土地，包括农用地、建设用地、未利用地。所以工作中，只要遇到农民在土地上（主要是耕地上）违法建住宅的上访投诉案件，统统移交农业农村部门查处，导致具体工作执行不力。

司法部门对占用耕地建房执法主体及职责交叉问题的认识。丹东市农业综合行政执法队工作人员主动与市中级人民法院行政审判庭的法官对接沟通，针对耕地建房的执法主体及职责交叉问题共同进行交流学习研讨。笔者认为司法部门对相关法条也同样存在不同理解，同为非法占用耕地建住宅的案件，对于执法主体的认定，不同地区认定不同。有的地区司法部门把执法主体认定为自然资源部门，有的地区认定给农业农村部门。

对做好宅基地执法工作的建议

加强学习研究，提高履职尽责能力。宅基地工作是整个农业农村部门新接手的工作，从上到下都是零基础、零经验，农业农村部门一接手就需要面对转移过来的各类案件。相关工作人员应该从头学起，不仅要深入研究《土地管理法》，还要学习研究《城乡规划法》《村民委员会组织法》等一系列法律法规和政策文件。在具体工作中不但要了解自己应该做什么怎么做，还要了解其他相关部门的工作职责。

抓好专项工作契机，妥善解决存量问题。针对宅基地违法用地查处职责交叉的问题，一些地方业务部门之间争议不断，急于移交职责交叉的案件，推诿扯皮，这既不利于推动工作，也会造成不良社会影响。建议相关业务部门在没有明确执法职责边界的情况下，抓住全国乱占耕地建房专项整治工作这个契机，加强部门间的沟通协作，共同研究探索解决问题的办法，稳妥处理存量问题，共同维护农村社会和谐稳定。对于不在乱占耕地建房专项整治工作范围内的宅基地有关问题，应从保和谐、保稳定的大局出发，保持耐心，做好上访人的思想工作，在全国乱占耕地建房处置政策出台，国家制定完善相关法律、法规及司法解释后，根据地方实际参照执行。

强化部门工作协调配合，全力化解宅基地矛盾纠纷。宅基地的审批涉及多个部门，对于涉及多个单位多种因素形成的宅基地纠纷上访案件，依据《中华人民共和国信访条例》规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责、谁主管、谁负责；通过联席会议、建立排查调处机制及时化解矛盾和纠纷。因此，对于宅基地纠纷上访案件，应由信访部门或政府部门组织相关业务部门，以联席会议的形式予以解决，进一步简化工作程序，节省工作时间，全面提高化解矛盾纠纷的工作质量，有力保障广大农村地区和谐稳定。