新冠肺炎疫情下，全球政府航天支出逆势增长

郭筱曦 程艺（北京空间科技信息研究所）

在新冠肺炎疫情影响下全球经济动荡的一年里，全球政府航天预算连续第5年保持增长态势，创造了自2009年以来从未有过的年度增长率。根据欧洲咨询公司（Euroconsult）2020年发布的两份研究报告—《空间探索前景（第二版）》和《2020年政府航天计划》显示，全球政府航天支出在2010－2015年经历了一段低迷时期并在2015年恢复增长之后，在2020年达到了创纪录的高点，预算总计825.9亿美元，较2019年增长10%；而在最为瞩目的空间探索（载人航天和空间科学与探测）领域，全球政府投资总额达200多亿美元。

1 国家差距日益显著

美国强势增长，中国稳步前进

以国家为视角，美国政府航天计划支出仍以无可争议的优势在全世界政府中遥遥领先，军民航天支出总额在2020年达到477亿美元（占世界总额的58%），以6.3%的5年复合年增长率强势增长，而其军事航天预算的5年复合年增长率更高达9.7%。美国前总统特朗普已证明在他带领下的政府是美国航天计划的支持者，特别是在军事航天和空间探索方面有选择性地增加开支。2020年5月，特朗普在2020财年预算修正案中为美国国家航空航天局（NASA）追加了16亿美元的额外拨款，而此前NASA已获210亿美元。至此，NASA预算已连续多年保持虽不显著但十分稳定的涨势。目前，美国军事航天正处于新一轮采购周期中，将持续到21世纪20年代中期。展望未来，军事航天将持续推动美国航天计划支出，而空间探索将在接下来整个10年中推动民用预算的增长。

中国巩固了其作为全球第二大航天国家的地位。据欧洲咨询公司估计，中国航天计划的规模为89亿美元，较21世纪初增长了近3倍。在过去的10年中，中国航天预算以每年14%的平均速度增长。虽然位列全球第二，但与美国航天计划规模有量级差距。

法国目前在全球排名第三，其国家航天支出为40亿美元，位居欧洲国家之首，超过了日本和俄罗斯。日本航天预算在过去的3年中停滞在30亿美元左右；而俄罗斯航天预算继续下滑至36亿美元，不过有望在未来几年内恢复。

新兴航天国家与传统航天强国差距扩大

空间资产带来的社会经济效益及商业航天市场的迅速发展，吸引了越来越多的国家投资于航天。然而，尽管存在这一趋势，新兴航天国家与传统航天强国之间的差距在过去10年中也显著扩大。美、中、法、日、俄这五国的航天预算合计占全球总额的80%以上，而新兴航天国家较为集中的拉丁美洲和中东/非洲地区的份额分别仅为0.3%和2%。这方面的差距未来可能会进一步扩大，尤其是疫情造成的经济后果，可能会迫使新兴航天国家重新评估、取消或推迟各自的航天投资，以保障公共财政。

2 投资重点集中在空间探索与对地观测领域

受美国“阿尔忒弥斯”（Artemis）计划、中国载人空间站等航天任务及欧洲航天局（ESA）、俄罗斯和日本等巨额投资的推动，“载人航天”在2020年超过“对地观测”成为获资金最多的应用项目，达到132亿美元。NASA每年的预算中，有超过50%拨给了载人探索与运行任务部，主要用于先进探索系统开发，保障载人重返月球目标。俄罗斯2020年载人航天的预算估计为209亿卢比(约3300万美元)，占预算总额的17%。尽管国内经济紧张，俄罗斯仍承诺确保“国际空间站”运行到2024年，并在2021年发射尚在地面、已建成多年的两个舱段。至于空间站是否进一步延寿，俄罗斯政府表示与NASA谈判进展缓慢，其将在2021年底前做出是否独立建造近地轨道空间站的重大决定。

2020年，超过40个国家在“对地观测（和气象学）”领域共投资117亿美元，这一领域之所以经久不衰，是因为它经常是新兴航天国家的首选投资领域，而其军民两用性质也会受到航天大国的青睐。过去10年中，全球政府共发射了1000余颗卫星，其中对地观测卫星近300颗。新一代轨道基础设施和空间探测任务（包括2020年发射的3次火星探测任务）的发展助推了“空间科学与探测”领域的投资增长，2020年共投入90亿美元。

3 多重因素共同推动政府预算增长

2020年，全球民用航天预算总计502亿美元，已连续第10年超过军事航天预算，占全球总支出的61%，比2007年高出10个百分点。国防预算在本质上是周期性的，虽然包括俄罗斯、法国、印度在内的其他国家也在增加军事航天预算，但美国支出仍占世界军事航天总支出的75%。欧洲咨询公司首席顾问兼“政府航天计划”研究产品主编西蒙对此评论称：“与周期性的军事航天预算相反，民用开支更容易受到外部冲击，如经济危机、油价下跌和政府优先事项的转变。”

民用航天预算的增长是由政府投资力度加大、新一轮月球探测活动热潮，以及蓬勃发展的商业市场共同推动的。

政府投资保障航天发展

由于航天计划的资本密集性质，政府投资仍是保障航天发展的主要动力。对航天的公共投资催生出规模颇大、充满活力的天基服务和产品市场，而航天能力现在被广泛认为是应对经济、社会和环境多方面挑战的重要手段，政府在扶持航天工业发展方面所起的作用不可取代。为此，各国政府一直在采取各种举措。自2000年以来，投资航天的国家数量不断增加，2020年有85个国家被标记为航天投资国，而10年前还不到这个数字的1/2，这表明各国政府认为对航天事业的投资至关重要，可以支持本国的社会经济、战略和技术发展。

特朗普政府认为，美国在太空中的存在对包括经济、国家安全、科学进步和外交政策在内的各个方面的国家利益均有倍增效应，在当前国际形势下，美国比以往任何时候都更加依赖航天能力。认识到这种依赖，美国在商业伙伴和国际伙伴的支持下，采取了“全政府”参与的方式，使其航天政策、计划和预算与国家利益相一致，实现美国航天的长期可持续发展。

新一轮月球探测活动兴起

全球政府航天计划中，空间探索任务占有非常重要的位置，也是当前国际社会备受瞩目的焦点。不论从科学探索角度还是政治博弈立场，世界航天强国、大国之间的暗潮涌动，激起国内外舆论重重波澜。在新一轮月球探测热潮中，月球作为地球天然卫星的战略价值和地缘政治价值，受到航天大国的关注，继而被认为是未来载人火星任务的核心部分。此外，各航天机构的共同目标是创造可持续的月球市场环境，成本分摊、风险共担和伙伴关系是新一轮月球探测的关键目标。

特朗普上任后不久就启动了载人重返月球的“阿尔忒弥斯”计划，NASA在2020年与8个伙伴国分别签署了《阿尔忒弥斯协定》（Artemis Accords），作为指导载人月球探索计划国际合作的规则框架。NASA还先后于2020年10月和12月与ESA和加拿大航天局（CSA）正式确立了有关月球轨道平台“门户”（Gateway）的合作伙伴关系。澳大利亚早在2019年9月就宣布加入美国的“月球到火星”（Moon to Mars）探索战略，包括其“阿尔忒弥斯”计划，为支撑该计划实施和兑现对NASA的承诺，澳大利亚总理保证澳大利亚航天局（ASA）的预算将至少会增至2019财年的3倍。

与ESA和加拿大同为“国际空间站”传统合作伙伴的俄罗斯并未再次跟随美国的脚步。俄罗斯在2020年10月宣布，不会大规模为月球轨道平台“门户”出资，因为该项目迄今为止似乎过于“以美国为中心”。但俄罗斯并没有放弃月球，计划在5年内先后发射无人登月任务月球－25、26和27（Luna－25、26和27），并计划2030年前发射载人登月任务。2021年3月9日，中俄两国签署《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于合作建设国际月球科研站的谅解备忘录》，将秉持“共商、共建、共享”的原则，推动国际月球科研站广泛合作，面向所有感兴趣的国家和国际伙伴开放，加强科学研究交流，推进全人类和平探索利用太空。

4 疫情对全球航天的影响

随着世界慢慢恢复“正常”运行，预计航天活动也将回到正轨。尽管如此，航天业也不免会受到国际环境的影响，并将经历经济不良后果的连锁反应。NASA总监察长办公室（OIG）审查了NASA首席财务管理办公室收集的重大计划和项目成本数据，并于2021年3月发布报告，估计疫情对NASA计划的财政影响可能达30亿美元，截至2020财年末，这一数字为16亿美元，其余部分是对未来影响的初步估计。预计这次疫情的影响在各国和航天垂直领域将有很大差异，但不太可能破坏政府的长期目标。迄今为止，美国仍是全球航天战略的最大投资者和主要驱动力。以空间探索为核心的美国国家航天战略与美国政治密切相关，由于美国国内疫情造成的经济衰退，2024年载人重返月球的计划以及其他重大航天计划可能会出现进一步延期，对当前发展势头及国际和私人合作伙伴产生不利影响。此外，疫情危机可能会使私营航天初创公司本就脆弱的经济状况雪上加霜，对它们的存亡构成挑战。

5 结语

由于新冠肺炎疫情发生时，当年的政府航天预算基本上已经确定，汹涌而来的疫情并没有对预算产生太大影响，但在当前全球经济背景下，各国政府未来能否维持这一历史性预算水平仍有待观察。西蒙主编评论称，新兴航天国家是否会继续贯彻实施国家航天政策和战略，还是将投资转移到其他领域，这是需要密切关注的问题。尽管全球形势如此，且存在与之相关的诸多挑战，但今后10年对许多政府和私人参与者来说可能也是机会。预计国际合作关系和公私合作关系将继续巩固，成为全球航天计划、尤其是空间探索计划的必要条件。