基于专家德尔菲法的中国《国家公园法》立法困境和制约因素研究

李翠琳

丛 丽*

权威且科学的法律依据是国家公园体系建立的必要条件[1]。制定《国家公园法》是各领域专家学者的普遍共识，也是建立中国特色自然保护地体系的迫切现实需求[2]。2018年十三届全国人大常委会已将《国家公园法》纳入立法计划，我国虽已进入多方筹备阶段，但迄今依旧难以出台。探索国家公园立法进程困境和影响因素，助力达成国家公园立法中的共识，推进《国家公园法》颁布，是一项十分重要且迫切的任务。

1 研究综述

国外对国家公园立法的研究主要集中在国家公园立法与生态保护[3]、国家公园立法与可持续发展的关系[4]、国家公园内的动物保护及国家公园管理方式[5]等领域。就国内研究来看，截至2021年2月，以“国家公园立法”为关键词在中国知网中搜索，得到文献157篇。早期研究主要集中于借鉴国际经验，如对美国[6-7]、新西兰[7]等的国家公园立法和管理体制的借鉴[8]；近年来，研究则多从立法途径[9]、立法框架[10]、法律体系[11]、法律功能[12]、制度设计[13]、立法模式及建议[14-15]，以及与自然保护地法的衔接[16-18]等角度切入。由国内外的研究现状可知，现有研究多为某一领域专家的经验观点，虽然可以反映学科领域内权威专家的观点，但却难以顾全现实中的多方利益诉求。在此背景下，采用专家德尔菲法对《国家公园法》立法的制约因素进行研究，对于综合各利益相关者诉求、明确《国家公园法》立法困境和制约因素、提出切实可行的解决方案具有重要的现实意义。

2 研究方法

2.1 专家德尔菲法

本研究采用专家德尔菲法进行立法困境维度分析。德尔菲法是通过问卷调查和控制反馈来征求专家对复杂问题的意见的方法[19-20]，属于专家集体评价法。第一阶段是参与者的选择，这是德尔菲法最重要和最关键的部分，与研究结果的质量直接相关；第二阶段是对专家意见的2轮收集，第一轮通过开放性问题收集专家小组的观点并进行定性或定量分析，第一轮分析后再进行第二轮专家意见收集，给专家再次考虑和修正其原有意见的机会[21]；第三阶段则根据研究主题，将收集所得的2轮专家小组意见进行最后的总结和分析。

2.2 层次分析法

本研究运用层次分析法来确定各指标权重，该方法常用于不同层级指标或同级指标之间相对重要权值的确定或相对优劣的排序[22]。步骤如下：首先，构建层次分析模型，通过划分互相联系的有序层次，促进目标系统的层次化、条理化，建立起递进的层次结构；其次，构建成对的比较矩阵，进行权向量计算与一致性检验，各行业专家、学者及利益相关者对各变量的重要性进行比较，为各变量打分；最后，对权向量进行计算并进行一致性检验[23]。

3 《国家公园法》立法影响因素指标体系构建

3.1 德尔菲法确定咨询专家

根据本研究的主要目的，遵循权威性和代表性相结合、多学科交叉的原则，根据专家的知识领域、职称，以及对自然保护地体系、国家公园和国家公园立法的熟悉程度等条件确定专家小组。专家的基本情况如表1所示。

表1 专家基本情况

确定咨询专家后，查阅和梳理国内外相关研究，结合本次研究的主题设计了12个开放式访谈问题。

通过访谈发现利益相关者的意见具有共性。首先，各专家都充分肯定了国家公园试点的重要性，认为应当从现有试点中为《国家公园法》立法提供经验和方向；其次，根据访谈，各专家都明确表示了土地权属、经费支持是国家公园体制建立中遇到的重大难题。

专家在访谈过程中也表现出了对于国家公园体制建立与立法的不同倾向。在国家公园的建设方面，国家上层设计代表倾向于关注国家公园体制建立的现实解决方案，强调“国家公园”这一保护地体制建立要处理好中央和地方的关系，注重建立国家公园体制具体方案的可操作性等；立法与保护领域的专家代表认为国家公园应当立足于整体的生态系统保护，注重建立国家公园的完整性。在立法的目标上，保护专家更加重视立法对于生态环境的保护；游憩专家则更重视立法需要具备的自然保护和游憩供给的双重目标，提出可在国家公园内开辟出专门的游憩区域，并适当降低对该区域的生态保护标准，充分保障游客的游憩权，避免因为单纯强调保护而导致国家公园为公民服务的能力不足。

将专家对访谈问题的回答整理成访谈文本，用Excel表格辅助整理分析文本及编码工作，对专家回答进行质性分析。2名研究者分别整理出113个一级编码、66个二级编码，以及1 163个一级编码、70个二级编码，第三位研究者对所有提取出的一、二级编码进行甄别剔除，形成最后的编码文本。编码过程如表2所示。

表2 编码过程示例

由访谈编码最终确定《国家公园法》立法困境和制约因素的评价指标体系包括立法过程、立法主体、立法支撑条件3个二级指标，以及立法理念、立法目标等14个三级指标(表3)。

3.2 运用层次分析法确定评价指标权重

各指标权重的确定主要通过专家打分法。使用yaaph层次分析软件，根据指标体系建立两两比较判断的重要性矩阵。通过“悦评”平台邀请10位与国家公园立法相关的专家学者对两两比较的指标进行重要性打分。

通过专家德尔菲法和质性编码得到“《国家公园法》立法困境和制约因素”评价指标体系，构建“《国家公园法》立法进程的制约因素”模型，邀请专家打分，将衡量尺度划分为9个等级，其中9、7、5、3、1的数值分别对应绝对重要、十分重要、比较重要、稍微重要、同样重要，8、6、4、2表示重要程度介于相邻的2个等级之间，专家打分后对权向量进行计算并进行一致性检验。为保证yaaph软件最终得到的层次分析结果符合要求，对每一层次的判断矩阵都进行一致性检验，若一致性比率CR=0，表示矩阵完全满足一致性的要求；若CR＞0.1，表示矩阵不满足一致性的要求；若CR＜0.1，表示矩阵的一致性比率残缺但可接受，满足一致性的要求。

表3 《国家公园法》立法困境和制约因素的评价指标体系

回收问卷后，通过一致性检验发现各矩阵的一致性比率都满足一致性的要求。通过整合排序结果，得到《国家公园法》立法进程的制约因素指标权重总排序。根据权重排序结果，在立法过程、立法主体、立法支撑条件3个准则层要素中，所占权重最高的要素为立法支撑条件，其次为立法过程和立法主体。指标层权重的总排序具体数值如表4所示。

表4 评价指标权重

专家在影响因素排序方面各有侧重。立法研究代表、游憩专家代表和保护专家代表相较于其他代表而言，更加注重《国家公园法》立法中理念和目标的清晰程度、各方利益相关者的参与程度及研究成果的转化；其余利益相关者代表则更重视如何解决存在的经费和土地权属等实践问题。

4 《国家公园法》立法制约因素分析

根据分析所得的评价指标体系权重可知，立法支撑条件是制约《国家公园法》立法推进的最重要的二级指标，其中，试点经验及利益相关者参与不足是制约立法推进的最重要的2个影响因素。此外，科研成果也对国家公园立法推进起着重要作用。具体分析如下。

4.1 立法支撑条件不充分

立法支撑条件在准则层要素中所占权重最大，是制约《国家公园法》立法进程的最重要因素。

4.1.1 试点经验亟待丰富

试点经验在指标层权重的总排序中位列第一，意味着试点经验不足和总结缺失是《国家公园法》立法推进的重要制约因素，严重影响了我国《国家公园法》的立法进程。由访谈过程可知，国家公园试点工作开展时间尚短，需要深入发掘实践中存在的问题，分析问题并找到解决的路径，才能得到符合我国国情的国家公园试点经验。目前的国家公园试点实质上存在不能覆盖国家公园及自然保护地类型的情况。数量上，我国目前有51项自然及文化遗产，2 750个自然保护区，474处国家级自然保护区，但国家公园体制试点区却只有10处；类型上，目前我国国家公园试点缺少海岛类国家公园试点和具有文化遗产性质的文化资源地试点；在现有试点经验的可适用性上，很多保护地和国家公园的资源特征、土地权属和原住民分布等情况复杂多样，一个国家公园试点的成功，无法保障在其他国家公园试点中同样适用，如三江源国家公园试点取得的宝贵经验在大熊猫国家公园试点中就很难适用；在试点工作的开展上，目前国家公园试点工作整体推进较为缓慢，试点区内按照原有管理体制运行的情况还普遍存在，缺少与“国家公园”名称相符的制度创新，为立法积攒的经验有限。

4.1.2 利益相关者参与机制尚待建立

相关者参与的权重为0.202 6，在准则层“立法支撑条件”中位列第二。国家公园体制建设中涉及国家上层制度设计者、地方政府执行者、科研工作者、非政府组织(志愿者)、经营者、公众、社区居民和访客等广大的利益相关者。科学的《国家公园法》应该反映国家意志，并能对各相关者的利益进行科学关照。因而，建立利益相关者参与立法的渠道和机制至关重要。从访谈过程和实践中可知，各利益相关者实际上都对国家公园立法及体制建设给予了极大关注，也乐于参与到国家公园的建设和保护工作中。就目前的情况而言，虽然参与立法的渠道逐步增多，但存在立法参与仅停留在形式上的问题。公益组织代表在访谈中表示，许多利益相关者如公众、非政府组织等意见和建议反馈的渠道还较少。游憩专家则表示，对“最严格的保护”的强调使目前对国家公园的游憩和科普功能关注度不足，相关领域的专家学者鲜有机会参与到国家公园建设的重大研讨会议中，参与国家公园建设及立法探讨的专家仍以“保护”为主，需要更加完善广大利益相关者的参与机制。

4.1.3 相关科研成果仍待加强

根据专家重要性打分后的排序结果，指标“研究转化”和“研究技术”的权重分别为0.075 5和0.038 1，在“立法支撑条件”准则层中权重较低，但在所有的三级指标中仍具有较高位次。这也反映了《国家公园法》立法的研究基础薄弱，需要加强科学研究、注重研究转化。截至2021年2月，CNKI关于自然保护区的文献总数为58 636篇，其中国家公园相关研究仅有1 641篇，占自然保护区相关研究的8.58%。根据国家公园研究相关综述和访谈中的专家意见，现有研究多集中于规划、管理、政策等方面的分析，缺少解决措施层面的研究[24]。例如，在很多国家公园的资源本底尚未厘清的情况下，如何建立符合可持续发展观的资源保护等级评定系统？我国人地关系复杂且具有区域差异性，如何建立符合中国国情的国家公园管理体制，处理好中央与地方的关系？国家公园功能复合，社会需求多元，如何处理好游憩和自然教育与自然保护之间的矛盾冲突？很多研究没有得到很好的集成，研究技术的局限、对试点地经验成果的总结研究不足，也成为现阶段研究中不可忽视的问题。颁布符合中国特色的《国家公园法》，必须在科学掌握中国国家公园和自然保护地体系特点的前提下进行，对中国国家公园中已经出现和可能出现的问题进行适当管治。

4.2 立法过程中尚有难题待解决

在评价指标体系的准则层要素中，立法过程所占权重位列第二。其对《国家公园法》立法的制约性小于立法支撑条件，但同样是《国家公园法》立法进程中不可忽视的因素。

4.2.1 立法理念及立法目标不明确

在准则层要素“立法过程”中，“立法理念”和“立法目标”在《国家公园法》立法的制约因素中权重占比最高，说明在决策层、管理层和技术领域存在关于《国家公园法》立法理念及目标的误区和盲区，地方立法主导的“国家公园”立法实践还存在严重的局限性[2]。

以国家公园为主的自然保护地涉及不同野生动物、荒漠、森林、湿地、海洋等不同生态系统及多个管理部门和多方利益主体，是一个复杂的社会生态系统。国家公园与自然保护地立法的核心是妥善调整这个复杂的系统工程所涉及的各种利益关系，明确立法的目标和理念，建立人与自然、人与人之间的双重和谐秩序[15，25]。

4.2.2 《国家公园法》出台后可能面临的法律竞合问题

法律竞合不是制约《国家公园法》立法推进的主要原因。根据法的位阶，新法优于旧法，法律高于行政法规，这可以解决《国家公园法》出台后可能出现的大部分法律竞合问题。目前有关《国家公园法》的法律条文的重点问题应是《国家公园法》与自然保护地相关立法的衔接问题。

4.3 立法主体深陷改革现实困境

立法主体在准则层要素中的所占权重较低，但经费支持、土地权属、利益冲突等指标仍是制约《国家公园法》立法推进的重要因素。

4.3.1 国家公园管理发展的经费数额庞大

“立法主体”准则层中，经费支持所占权重最高。许多国家的国家公园建设和管理都以国家财政拨款作为主要来源之一，就我国的情况而言，我国中央的财政对国家公园建设的支持力度至关重要。然而，完全依靠中央拿出大笔财政拨款来支持国家公园建设未必具有现实的可操作性。在“最严格的保护”要求下的国家公园，如果降低门票价格、严格限制商业活动及开发，今后必定需要数额巨大的国家财政维持其管理和发展。例如，根据估算，钱江源国家公园试点2016—2017年建设运营基本经费支出实际需要投入31.67亿元，但原有渠道资金仅3 426.60万元[26]。放眼世界，2016年，美国的59个国家公园共吸引游客3.31亿人次，为美国经济贡献约350亿美元，其中游客在公园所在地消费约为182亿美元[27]；加拿大国家公园通过特许经营等途径实现的收益占其建设管护经费的比重高达52%；新西兰则每年可以从其自然保护地的收费项目中赚取2 400万美元，占其自然保护地总预算的15%[28]。在这种前置条件下，是否需要借鉴国外经验，允许特许经营进入，扩大社区、资本的参与，也是《国家公园法》立法过程中要探讨的问题。

4.3.2 国家公园土地确权复杂

土地权属指标的权重为0.021 7，在“立法主体”准则层中位列第二，说明国家公园土地确权问题对于推进《国家公园法》立法的制约性较强。从专家访谈过程中可以得知，我国人多地少的国情决定了协调人地关系是生态文明体制建设面临的突出问题。无论自然保护区还是国家公园，目前都还存在大量的原住民和集体土地[29]，有着极为复杂的产权问题，尤其南方的国家公园体制试点区主要以集体林地为主，土地权属问题突出[30]，是确权的重点区域，极易产生林地纠纷[31]。中国建立国家公园的前提是要解决土地权属问题，在国有土地或者可以全面化利用的土地上建立国家公园[32]。

4.3.3 中央和地方及部门之间存在利益冲突

利益冲突指标的权重为0.013 1，在“立法主体”准则层中位列第三。根据访谈专家的观点，一些依靠门票经济发展的地区面临经济下行压力，地方政府可能难以满足上级绩效考核。国家大部制调整虽大大提高了国家公园体制建立的效率，但由于空间区域重叠、许多自然保护地同时兼有其他特征，需要纳入其他部门管理，部门冲突可能依旧存在。

4.3.4 财权和事权的划分存在矛盾

国家公园委托给地方管理，试点经费由地方负担，此种财权和事权的划分矛盾导致地方发展国家公园的积极性受到影响。在专家访谈过程中发现，财权和事权的划分、中央和地方在国家公园管理中的关系，以及国家公园的权力移交过程和衔接都亟待解决并在立法中规范。由于《建立国家公园体制试点方案》发布时受缺少经验等条件限制，对关键问题语焉不详、让地方部门探索，导致目前许多试点地在工作中为“权、钱”问题焦头烂额，找不到切实可行的解决方法[33]。

根据对立法制约因素的分析，《国家公园法》立法推进需要进一步处理好试点经验不足、利益相关者参与受限的问题，同时还需加强科学研究，厘清立法目标和立法理念等基本概念，提出解决经费不足和土地权属不清的可实施的具体方案。

5 推进《国家公园法》立法的建议和思考

根据对立法制约因素的分析，《国家公园法》立法的核心问题是试点经验亟待丰富、利益相关者参与受限，以及立法目标和立法理念不够明确。结合专家访谈观点与目前对我国国家公园立法的研究，提出如下建议和思考。

5.1 立足国情和区域特点，深入总结国家公园试点经验

国家公园试点的目标是为建立国家公园管理体制提供经验支持，应当在现有的10个试点单位深入总结试点经验，分析国家公园建设和管理的方法、存在的问题和解决的策略，通过将实地试点经验上升为法律条文和管理体制的理论指导，增强《国家公园法》立法的针对性和科学性，构建法治化的国家公园治理体系，形成可复制、可推广的经验与模式，助力2020年基本完成试点任务[34]。

5.2 拓展利益相关者参与渠道，建立多方参与国家公园建设和立法的有效机制

在国家公园保护与发展的互动中涉及复杂的人与自然的关系[27]，《国家公园法》立法应当听取各利益相关者的意见[35]，积极邀请有关非政府组织、科研单位、企业、志愿者、基层工作者等利益相关者参与到立法过程中，完善决策参与、过程参与和监督参与制度[36]，使立法更具科学性、可持续性和指导性。《国家公园法》的起草应由《中华人民共和国立法法》主导，联合多领域的专家共同起草，平衡各方面的利益关系，做到立法科学、切实可行。

5.3 明确立法的目标和理念，达成立法的共识和合力

国家公园立法中的理念和目标是国家公园立法推进的重要基础。在本研究中，各利益相关者代表都明确了国家公园尚未厘清的定位较大程度制约了立法的推进。因此，在《国家公园法》立法中需要对国家公园进行权威的法律定义，确立立法目标和理念，明确哪些制度是统一适用于整个自然保护地的、哪些是只适用于国家公园的。

5.4 加强国家公园相关科学研究，助力《国家公园法》立法推进

在《国家公园法》出台之前，应组织各领域专家学者，就国家公园试点中已出现及可能出现的问题进行全面、深入和系统地探讨，合理规划，并评估国家公园体制建成后可能出现的环境、社会和公众影响[37]。同时，学术研究领域需要多学科专家学者的共同参与，加强相关研究的集成性和系统性，重视科学研究领域的交叉和结合，融合风景园林、生态、社会、经济等学科，甚至开展跨国合作[38]，多角度深入剖析，充分论证，为《国家公园法》立法提供研究支撑。

5.5 探索中国特色国家公园管理体制，妥善处理保护与游憩利用关系

我国《国家公园法》立法的管理体制要立足我国国情，平衡中央与地方、发展与保护之间的关系，更要坚持立法的本土性，妥善解决权力与利益的关系[14]。在保护地立法理念上，与IUCN保护地理念相一致的同时，吸取国际经验，既不能过度开发，陷入类似“风景名胜区”的被动保护资源局面，也不能过分强调保护，复制“自然保护区模式”。适当的游憩利用有益于当地社区居民参与和满足民众的游憩需求，也有利于国家公园的可持续发展。未来我国立法工作应当抓住“差异化管理”这一核心，在《国家公园法》这一综合性基本法出台后，再由各省级人大及国家公园根据需要补充细则[15]。

5.6 《国家公园法》要为《自然保护地法》预留空间

国家公园立法既需要借鉴自然保护地的相关立法经验，也需要在《自然保护地法》出台前做好统筹规划，构建一套互联互通、相辅相成的自然保护地法律体系[39]。目前，在《国家公园法》需要尽快出台的前置背景下，应当对尚未达成共识的部分留有空间，对有争议、尚未研究清楚的部分采取“宜粗不宜细”的做法，通过今后出台的《自然保护地法》予以细化完善。同时还要做好与《自然保护地法》的衔接，为自然保护地立法体系预留制度空间。

《国家公园法》作为国家公园体制的制度设计，对于今后国家公园的管理和发展具有至关重要的作用。目前我国《国家公园法》在立法阶段需要从试点实践中探索和总结经验，拓宽利益相关者参与渠道，明确《国家公园法》立法的目标和理念，增加研究成果的集成性和针对性，提出解决利益冲突和土地确权的具体解决方案，使其更好地支持国家公园体制建立的实践需要，才能突破《国家公园法》目前的立法桎梏。另外，《国家公园法》立法还需做好与《自然保护地法》的衔接，在尚未达成共识的部分留有空间，通过《自然保护地法》细化完善。在立法势在必行的趋势下，重视《国家公园法》出台的速度和质量，方可真正实现“良法善治”。