政府与社会资本合作项目风险因素识别及防范研究

张 恒，朱雨红，唐根丽

（1.安徽财经大学 管理科学与工程学院，安徽 蚌埠 233030；2.河海大学 商学院，江苏 南京 210024）

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）模式即政府与社会资本合作模式，社会资本参与到政府部门提供的公共服务及基础设施中，利用社会资本合作方在技术、管理和资金等方面的经验优势，高效优质地为社会提供公共物品和服务，同时满足社会资本的利润需求，是一种合作共赢的新型融资管理模式。自2014年政府大力推广PPP模式以来，PPP项目数量和投资资金急剧增长，由于PPP项目建设及运营时间长、利益相关方多、相关法律法规不完善，PPP过热现象使得PPP项目出现同化、不规范、高风险、难落地等问题。因此，充分识别和划分PPP项目中存在的风险，合理分担风险，针对性风险防范显得尤为重要。层次分析法是定性与定量分析相结合的一种决策使用方法，为决策提供科学的理论指导，在PPP项目风险管理研究中广泛应用，但传统层次分析法评价结果过度依赖于专家打分，因素判断矩阵受专家经验水平限制导致评价结果主观性较强，通过利用PPP项目风险识别具有较多文献研究这一特点及优势，建立三级风险清单，基于文献分析法统计清单中各风险因素的出现频数，用两两风险因素频数的相对系数代替传统专家打分法得到的重要性系数，以此确定各个风险因素权重[1]，在一定程度上能够准确反映出风险因素的重要性，从而改进传统层次分析法对风险的量化分析，并根据得出的风险因素识别结果，提出具有针对性的风险防范对策。

二、基于文献分析的PPP项目风险因素识别

Li Bing等[2]最早将PPP项目面临的风险分为与项目外部环境有关的宏观风险、与项目本身有关的内生性的中观风险、与项目利益主体相关内生性的微观风险这三类，国内学者运用此分类方法展开了大量风险评价与风险分担研究工作。王雪青等[3]运用此分类方法，通过博弈论对PPP项目风险分担进行了讨论。赵国富[4]通过案例分析和专家调查法，结合此分类方法构建PPP高速公路风险评价指标体系，识别并改进了PPP高速公路的社会认识和可接受性。张玮[5]等和汪国懋[6]分别采用网络层次分析法（ANP）和层次分析法（AHP）构建了宏观、中观、微观层面的风险评价指标体系，对PPP项目进行风险评价研究，并提出加强风险管控的建议。苏海红[7]等运用此分类方法和属性测度相关理论建立了PPP项目关键风险评价模型并在昆明轨道交通X号线进行验证。因此，本文在此广泛认同并应用的分类原则基础上结合风险来源建立PPP项目三级风险清单。

（一）建立PPP项目风险清单

参照上述文献建立初级风险清单，通过知网检索，检索条件为精确检索关键词“PPP”并且模糊检索关键词“风险识别”，筛选到262篇文献，删除文献综述类、书评、外文文献等无效文献，得到2014年至2019年共131篇相关研究文献，将每一篇有效文献识别的风险因素补充并归类至初级风险清单中，得到最终风险清单，统计出风险因素的识别频数，构建的最终风险清单如表1所示。

（二）统计风险因素识别频数

将2014年至2019年间的131篇有效文献以年为单位，分别将每一篇文献中的风险识别因素归类至上述风险清单中，并用Excel统计汇总得到历年风险因素识别频数，最终结果如表2所示。

表2 PPP项目风险因素识别频数统计表

三、基于改进层次分析法的PPP项目风险因素权重确定

传统层次分析法的主要步骤是：（1）将复杂问题按从属关系分解得到层次结构；（2）邀请专家打分评估每一层次诸因素的相对重要性，并建立判断矩阵；（3）计算各指标层的权重系数，并进行一致性检验，得到层次单排序；（4）层次总排序，将最终权重系数作为决策的依据。本文采用基于文献分析的PPP项目风险因素统计频数代替专家打分的判断矩阵，利用客观文献统计数据来代替主观打分，由此来确定风险因素权重，具体流程如下。

（一）构建风险因素判断矩阵

以指标层为例，将统计频数记为宏观、中观、微观风险赋值得到B1=1022、B2=811、B3=158，再将其进行两两比较得到一级风险因素判断矩阵A。

（二）单层次权重系数计算

对判断矩阵列向量归一化处理得到：

其次进行行求和，再次归一化处理得到：

则一级风险因素权向量ω=（0.513 31，0.407 333,0.079 357）T，即PPP项目宏观风险B1权重为0.513 31，中观风险B2权重为0.407 333，微观风险B3权重为0.079 357。

（三）一致性检验

为避免判断矩阵过度不协调，ω还应通过一致性检验，步骤如下。

将判断矩阵乘以权向量得到加权值向量

λmax=（1.539 93/0.513 31+1.221 999/0.407 333+0.238 071/0.079 357）/3=3

4.因其他目标计算步骤与指标层一致，在此不一一赘述。最终得到每一目标的CR都等于0，判断矩阵具有绝对一致性，反向说明风险清单构建及文献统计归类较为科学合理。

（四）层次总排序

根据单层次权重系数，将上一级风险因素和下一级与之对应的风险因素权向量相乘，最终得到三级风险因素对于PPP项目整体风险的层次总排序权重，如表3所示。由表3可知，按照风险因素权重排序可得，排序前十位的三级风险因素有政府信用风险(D1)、政策变更、决策与审批风险(D2)、法律不健全或变更(E1)、利率风险(F1)、市场环境风险(G1)、规划、设计与技术风险(H2)、施工风险(H3)、运营维护风险(M1)、收益风险(M2)、项目环境风险(M3)；排序靠后的三级风险因素有项目被征收、国有化(D3)、政府财政风险(D4)、税收调整(D5)、监管体系不完善(E2)、汇率风险(F2)、招投标风险(M5)、管理组织协调风险(N2)、移交风险(N3)。利用此排序得到的风险层次总排序有利于后期PPP项目风险因素识别及风险防范。

表3 基于文献分析的PPP项目风险因素权重与排序

四、PPP项目风险因素重要性分析

从上述风险因素权重确定的统计结果中，能够直接得出关于PPP项目风险因素识别变化的结果，因为每一篇文献的风险因素都是作者对此因素的认可，所以权重在一定程度上能够反映出风险因素的重要性，从而间接得出各风险因素重要性排序。

（一）近几年相关风险因素研究的频次与进展

从近几年PPP项目风险识别研究文献中，可以发现，在三级风险因素中，第二层级风险因素最能够体现风险因素的范畴与风险特性，最适合制作成历年研究曲线来发现与总结PPP项目风险因素管理的相关研究进展与趋势，如图1所示。

图1 基于文献识别的二级风险因素出现频数图

2014年开始，PPP项目被政府大力推广，而对PPP项目风险识别的文献从2016年开始数量明显增加，丰景春等[8]在研究中也曾提到此现象，反映出2016年进入PPP研究热潮。而由图可以看出，2014年、2015年的曲线变化平缓，说明早期风险识别文献虽然不多，但将风险因素识别较为全面，且文献质量高，被引次数较多，随着PPP项目的不断发展，风险发生概率较高的项目建设等风险逐渐被重视起来。

2016年至2019年期间，2018年风险识别文献最多。此时，PPP项目进入“从严筛选、从严审查”的数量拐点阶段，国家政策调整要求PPP项目要注重高质量发展，部分PPP项目因不符合标准被强制退库，由此引起众多学者的研究重视。在2019年频次曲线中，明显看出环境、金融、法律、组织风险点有异动，原因不排除由于风险清单是在文献风险因素不断归类的过程中逐渐完善，最初风险清单建立的不完整影响了2019年的风险因素统计数字，随着PPP项目进入高质量发展时期，相关PPP项目风险因素来源识别、分类与防范措施也趋于完备。

（二）各级风险因素的重要性分析

一级风险因素中，宏观风险权重为51.331%、中观风险权重为40.733%、微观风险权重为7.936%。其中，微观风险的权重很低，说明这一风险并没有得到足够的重视。历年的风险因素大小排序基本遵循：项目建设风险>政治风险>（项目有关的）其他风险>环境风险>金融风险>法律风险>组织风险。表3的三级风险因素对PPP项目整体风险的重要性排序，为PPP项目风险评价研究工作提供借鉴经验。其中，政府财政风险最低，说明利用社会资本和企业融资能力参与基础设施建设，有效缓解了地方政府部门的财政负担，有助于快速提升政府部门的基础服务水平。政府信用风险度最高，说明政府的合作意识、契约精神及服务能力有待大力提高。尽管近年来各参与方都对融资方式和融资结构等进行了创新，但由于国内PPP模式起步晚，目前融资风险在PPP项目风险中排名仍较高，对于融资风险的管理仍需在探索中改善。另外，政策与法律风险、项目建设运营期存在的风险排序均靠前，与项目利益主体相关内生性的微观风险靠后，这与一级二级风险因素的结论是相符合的。值得注意的是，PPP项目风险因素的作用机制十分复杂，本文虽对层次分析法进行了改进，却仍是以假设各风险独立存在为前提，因此得到的风险因素权重排序不能反映出不同风险类别之间的相互关联和作用，这一点需从风险因素的产生原因、参与方和影响结果等方面作进一步论述。

五、PPP项目风险防范对策

（一）注重各相关方沟通机制建设，预防微观风险发生

微观风险主要来源于政府和私营合作方的利益诉求不同。政府需要低成本地提供公共设施服务，而私营合作方追求利润最大化，在合作中极易出现意见分歧，若双方没有有效的沟通机制，就会出现因沟通无效、信息不对称、管理不善等问题造成建设运营效率低下甚至项目的失败，因此更要加强重视。建立有效的信息传递、沟通交流和问题处理机制，避免因信息不对称带来的问题和矛盾。项目公司要制定运行高效、沟通顺畅的组织管理体系，做好各类信息的收集、传递和处理工作，有效完成风险的识别、评价和应对。

（二）加强项目融资、运营及运作模式监管，避免中观风险

项目建设成功与否、运营水平和盈利能力直接决定了项目目标是否可以实现。因此，要加强项目融资、运营及运作模式风险监管。着力培育专业项目公司，加强第三方机构的能力建设。选取具有相应资格、信用良好、管理经验丰富的项目公司，促使项目能够通过各种渠道获得稳健融资来源，同时要注重第三方专业能力及专业机构的培训，提高各参与方管理人员的专业能力。建立预警机制，对收费标准、运营效率、维护成本、收费内容等项目设定预警指标，当触及预警值时应启动相应预案，利用大数据和云技术升级信息平台，有效地发挥监督作用，实现信息对称，促进公平交易，同时更好地识别、评估和应对风险，推动PPP项目顺利落地实施。健全PPP项目回报机制，为PPP项目提供一个合理的回报基准和区间，加强改革定价机制与调价机制，政府可结合实际项目运作情况与绩效水平进行一定的政策支持与资金补助。

（三）降低政府信用风险、金融风险及法律风险，防范宏观风险因素

1.加强政府合作意识与契约精神，强化政府公信力、政府管理和服务能力。政府在项目识别阶段就要对项目的可行性严格把关，通过参照项目性质、评估资金来源和企业融资能力等条件科学使用PPP模式建设，控制PPP项目的数量，同时考虑财政承受能力。

2.完善资金统筹工作。政府要在科学预估未来财政收入的基础上，结合项目建设成本、工期、企业利润和回购时间，确定合理的购买服务价格或其他的利益实现机制；提前制定项目实施计划和备选方案，做好资金准备等工作，尤其是在政府换届时确保能够妥善处理债务和权益，使合作顺利完成；完善PPP项目资金监管机制，确保资金专款专用、支付及时，对违规操作的个人或单位严格追责。

3.建立健全PPP项目保护机制，完善相关法律制度体系。各级政府在制定管理试行办法时，应考虑投资人的合理利益和积极性，适度增加一些保障措施，营造平稳的PPP项目投资环境[9]。加快推进PPP条例和立法工作，提升法治水平；修订现有的制度，包括操作指南、财承论证指引等；建立新的政策指南，比如绩效评价工作指引或者办法，风险控制办法等[10]。