农村社会救助中的服务救助不足及改进对策

黄 婷

广西师范大学政治与公共管理学院，广西 桂林 541004

1 社会救助的含义

社会救助是指国家和社会对无劳动能力的人或因自然灾害以及其他经济、社会原因导致无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的一项社会保障制度。社会救助作为社会保障体系的组成部分，是社会成员应享有的基本权利，是国家和社会应尽的责任和义务，是政府解决社会问题的重要手段，也是稳定社会秩序的一种重要机制[1]。中国农村社会救助主要包括五保供养制度、特困户救济制度、农村居民最低生活保障制度和农村医疗救助制度等。五保供养制度是对农村无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的孤寡老人在吃、穿、住、医、葬五个方面给予照顾和物质帮助的制度规定。20世纪50年代，政府开始建立独具中国特色的农村五保供养制度。1994年国务院颁发《农村五保供养工作条例》。

2 农村社会救助的三种形式及现状

2.1 现金救助

现金救助是指国家直接给受助者发放现金，帮助社会成员解决生活困难的一种救助形式，发放的现金由被救助者根据自己的实际需要安排使用。此种救助手段起源于古代的赈灾救荒，在当代社会则是生活社会救助的主要形式，它可以使受助者有较大的自我选择空间。

目前，我国社会救助主要采用现金的形式。从2019年1月1日起，农村最低生活保障对象平均补助水平每人每月提高20元。对农村最低生活保障资金补助标准由2018年的平均每人每月190元提高到平均每人每月210元。有条件的地方，还可以根据实际情况，在此标准基础上适当提高补助水平。截至2019年，广西壮族自治区247.1万人享受农村居民最低生活保障，24.6万人享受特困人员救助供养。由表1可知：从2007年到2018年我国对于农村贫困人口的现金救助的投入大致呈逐年增长的趋势，十多年的时间增长了30多倍。现在提倡精准扶贫和现代化扶贫，被帮扶对象都能按期拿到固定的现金救助，由于现金救助最普遍，发展长久，所以现金救助的形式的发展已经相对较完善。广西壮族自治区某村庄每年年末被救助人群每户还可以获得一个200元的新年慰问红包。由于我国地区发展的差异较大，所以每个地方的现金救助水平有所差异。

表1 广西壮族自治区2007—2018年农村最低生活保障支出

2.2 实物救助

实物救助是指国家以发放实物的形式，帮助社会成员摆脱生存困境的一种救助手段。它不直接给被救助者发放现金，而是根据其实际生活状况和需要，无偿发放一些必需的生活资料和部分的生产资料，主要包括粮食、衣被、食物和农作工具等[2]。

目前在对农村贫困人群进行救助时，在逢年过节赠予一些实物，表2陈列了广西壮族自治区桂林市恭城瑶族自治县X村2014—2019年新年发放的实物。由表2可知，随着时间的推移，实物发放的种类越来越多并且数量也有所上升。原来X村主要农作物是沙田柚和椪柑，但是由于近几年黄龙病盛行，90%的果树都死亡了，所以针对这一现象给果农们发放茶树苗，尤其是对贫困户有明显的倾向性。对于贫困户，因为农业发展或者从业需要购买工具都针对性的有优惠的折扣，不用全额购买。

表2 广西壮族自治区桂林市恭城瑶族自治县X村2014—2019年新年发放实物表

2.3 服务救助

服务救助是对救助对象的特殊需要提供的生活照顾和护理等服务，主要指对高龄老人的护理服务、对失去依靠儿童的关爱和照顾等。

我国农村服务救助的发展是相当缓慢的，对农村贫困人群的养老、医疗、教育、就业的服务救助寥寥无几。以贫困老年人的护理救助为例。我国的社会救助制度中还没有单独设置护理救助项目。目前，约有11个省市在老年人居家养老服务项目中设有针对贫困老年人的护理服务，该服务通常以养老服务补贴的方式提供。在上海，针对贫困老年人的护理服务是上海市老年人护理服务体系的一个组成部分，而大连则针对老年贫困人群出台了单独的护理服务救助政策。2005年，大连市民政局出台了《大连市特困老年人货币化养老服务补贴实施意见》，这是一项专门面向贫困老年人的护理救助措施，在具体实施方式上有较多的创新，例如，以提供护理券的方式提供护理补贴，通过抵押房产或者用出租房屋的租金抵冲在机构接受护理时的费用。2008年，上海市出台了《关于全面落实2008年市政府养老服务实施项目，进一步推进本市养老服务工作意见的通知》，开始了实施老年护理救助补贴的有益尝试，并制定了各项补贴标准。目前这些经济相对发达的地区都还是以补贴为手段来提供护理救助，农村社会救助服务的发展程度则更低。广大农村的贫困老人基本上都没有享受过服务救助，他们要么自行过着艰苦的生活，要么依靠亲戚邻里的帮助。医疗救助中的服务救助的重要体现就是家庭医生制度，但是家庭医生制度的执行流于形式，与贫困人群联系甚少，只有在签约的时候才会见面，平时几乎零沟通，也无定期上门服务，本质就是形式化敷衍了事。农村很多贫困老人根本就不会用手机，家里的年轻人外出务工，留守在家的贫困老人生病还要步行几公里去诊所拿药，就医陪护闻所未闻。农村地区社会救助中的服务救助相当缺乏，因此，完善农村的社会救助体系，提高服务救助的数量和质量是相当必要的[3]。

3 改进对策

3.1 政策的明确化

在现行的社会救助条例中，很多都是规定了城市社会救助的一些具体实施办法，如2019年修订的《社会救助暂行办法》第四十四条规定：申请就业救助的，应当向住所地街道、社区公共就业服务机构提出，公共就业服务机构核实后予以登记，并免费提供就业岗位信息、职业介绍、职业指导等就业服务。农民也是劳动力，也有劳动就业权利，所以其必然也会有失业问题。就业救助在农村不管是现金、实物还是服务都形同虚设，没有相应的职业介绍信息，也没有职业指导这些服务。精准扶贫的政策规定要对有能力的贫困群体鼓励其创业，现行政策针对贫困户有五年的贴息贷款鼓励其创业[4]。但是，据贫困户反映，这其中手续繁杂，很多贫困户不愿意申请。因此应首先在政策层面进行完善，简化形式，让基层的行为有法可依，有章可循。

3.2 供给主体的确认

提高农村的服务救助水平，需要大量的人力物力，国家是社会救助的主要责任主体，但是完全由国家来承担这一部分责任会导致国家的负担过重，因此要创新供给形式，如将在家带小孩、照看老人的青壮年及还具有劳动能力的中老年人等劳动力充分利用起来。可以采用共建共享共治的理念，由政府牵头提供必要的资金支持，配备适当比例的专业人员进行组织，由专业人员组织农村社会救助服务提供互助组，鼓励当地的剩余劳动力资源参与进来[5]。相应的组织建立起来，就可以与外界社会的公益组织进行对接，就可以将多种多样的服务引入农村地区。

3.3 服务对象的多元化

服务对象不仅仅限于特殊群体，2019年修订的《社会救助暂行办法》规定，国家对在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，给予教育救助。对在高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，以及不能入学接受义务教育的残疾儿童，根据实际情况给予适当教育救助。这仅仅对特殊群体从资金支持方面做出了明确规定。在教育救助服务对象方面具有一定的局限性，应扩展到一些特殊的边缘群体以及确实需要帮助的人群。例如，农村高考生的志愿填报问题，城市的高考生，由于父母的文化水平较高，可以给予很多中肯的意见，有的父母甚至包揽整件事。但是，对于农村的高考生来说，填志愿只能靠自己，信息不全，往往只能根据听说某学科热门、某学科赚钱或者是家里希望学医、家里希望从教等来填报志愿。此外，由于班级人数较多，教师只关心考得好的那部分学生的志愿，成绩中下水平的学生只能凭着学校发的《高考填报志愿指南》，最后草草定了志愿。可以通过高校的志愿服务或者社会实践环节来解决农村高考生志愿填报问题，高校对于学生都有志愿时数和社会实践的要求，可以把帮助农村高考生填报志愿列入项目范围中。高校可以组织不同专业成绩优异的学生组成若干支队伍分别到不同乡村开展志愿服务，每个专业的学生最了解本专业的相关情况，可以给这些农村的高考生普及一些相关信息。

3.4 人才队伍的建设

随着社会的发展，各行各业都朝着专业化发展，农村社会救助服务当然也需要专业的人才来执行，正因为农村互助服务理念匮乏，不像城市有多种多样的志愿者组织，所以需要打造一支专业的人才队伍去宣传这种理念和营造氛围，需要培养的是具有长期服务意识的人才，现在很多专业都有定向就业的招录指标，即若下乡服务几年就可以具备其他上升资格的条件，但是服务几年就面临人才的流失，所以也需要建立专业人才的长效激励机制[6]。这个长效机制需要保障服务人员老有所养、幼有所教、病有所医。因为农村条件艰苦，如果不能保障服务人员的生活质量，人才流失是必然的。除此之外，也要加大农村社会工作人才的培养，鼓励专业人员下乡进村，在农村建立专业化的社工组织，定期为村民提供服务。