财政透明度视角下地方政府债务管理

李丽娜

新常态下，我国财政透明度的逐步提升促进了政府财政使用效率的提升。地方发展资金需求无法和地方财力相匹配，地方政府为了促进经济的发展，通过举债的方式完成资金的筹集，这就导致地方政府的债务逐渐增加，因此，高效的地方政府债务管理是十分必要的。本文阐述了财政透明视角下地方政府债务管理中存在的一系列问题，分析后提出了可行的解决策略，对于地方政府今后财务管理工作的开展具有积极的参考意义。

一、财政透明的意义

财政透明在欧洲被首次提出，部分欧盟国家为了避免财政状况恶化而导致国家的负担加重，将财政透明作为财务管理中的一个关键性指标。我国政府也积极致力于实现财政透明，对于财政透明目标的实现极为关注。

（一）提高财政资金的使用效率

在现阶段很多研究人员都致力于财政透明和财政资金使用率关系的研究，但是并没有得到统一的定论。梁诚诚（2017）曾经结合面板数据随机效应模型进行了分析，证明了财政透明对教育资金的使用效率、医疗资金的使用效率和社会保障与就业资金的使用效率都存在确定的关系，这种关系表现为首先抑制，然后促进，呈现U型曲线;财政透明对教育资金的使用效率的抑制作用最高为24.78%，对医疗财政资金的使用效率的抑制作用最高为27.45%，对于社会保障和财政资金使用率的抑制作用最高为29.02%，此后会对资金的使用效率产生积极的影响。在达到这一数值以后，提高财政透明度，会实现财政资金使用效率的提升。因此从我国现阶段的实际情况出发，要积极提高财政透明度，进而推动资金的使用效率逐步提升。

（二）提高政府的公信力

现阶段全球化发展趋势日益显著，当国家政府具有极强的公信力时，这种金融市场会处于稳定、持续的发展状态。只有提高财政透明度，公民才能了解财政的使用状况和结果，投资者才能对金融市场的发展充满信息，进而提高金融市场的稳定性，实现政府公信力的提升。

（三）促进国家的法律建设

我国明确了财政信息公开披露的一系列方针和规范，各个事业单位要将自身的财政情况公开，进而保证财政透明度的提升;同时，提高财政透明度以后，会促进财政资金的合理使用，使财政资金在使用中接受社会的广泛监督，推进政府和事业单位依照法律规范开展工作、行使权力、使用资金;公开财政以后，在公众的监督下，可能会出现一系列执法者和立法者没有发现的问题，对于促进制度改革和完善、加快国家法制建设具有积极的意义。

二、地方政府债务管理中存在的问题

（一）债务规模大

研究财政部门的统计数据，发现地方政府债务指标基本都处于合理的范围中，地方政府债务规模的风险仍然处于可接受的水平。但是，由于政府的边界清晰度不足，统计口径并不一致，所以部分财政债务资金没有被列入到统计范畴当中，处于监管体系以往。对于没有纳入到政府债务管理当中的债务其偿债风险较高。及时消化隐形债务必须要借助于平台公司转型、实际归还以及债务期重组等方式来实现，但是这三种方式在执行中的难度都比较大。

（二）债务来源单一

政府融资资金来源有限，一般仅仅是通过银行借贷、地方政府债券来融资。国有资本注入的占比较高，社会资本注入的占比较低。一些项目的投资时间长，回报率并不明确，在项目初始阶段所投入的资金总量多，因此社会资本往往认为风险性较高，所以放弃参与。现阶段不允许违规举债，不允许借助于融资平台公司来举借政府债务。监管的重点内容是融资平台为新项目举借债务。满足国家规定的融资方式包括PPP、政府债券和现金流涵盖本息的市场化融资。但是由于发行分配额度有限，政府债券的资金总量并不高。

（三）偿债机制欠缺

扩展地方政府的债务规模会对地方经济发挥促进作用，但是并不利于社会生产的开展。政府项目中公益性项目居多，这类项目并不会产生收益，没有来自经济方面的回报，因此债务资金的本息偿还难度大，最终的结果是地方政府负责承担这部分资金。在政绩考核制度的作用下，地方政府为了达到考核标准，不考虑自身的财政情况，没有经过认真的评估就新建一些大的项目，导致资金的负债量较大，政府不能稳定的偿还债款，同时由于政府融资平台自身的能力限制，债务结构缺乏合理性，资产质量低，偿债水平低，原有债务的偿还只能通过再次举债来实现。基于财政收入无法满足实际需要，地方政府必须要通过土地出让来取得非预算资金收入。但是在国家房地产市场的调控作用下，土地资金收入也受到限制，导致政府债务风险增加。

（四）借规范性差

地方政府有多种举债形式，但是由于财政透明的推行力度有限，所以举债的透明度并不高。不包括地方政府债务，很多举债方式都没有相关的法规做支撑。地方政府融资主体具有较强的单一性，基本上是借助于以政府为支持的企业来实现融资，债务管理欠缺。2015年出台的预算法再次对政府举债提出了细致的要求，限制了举债方式，仅允许通过债务的发行来举债，不允许选择其他方式，在不满足法律条款的前提下，不允许为个人或者企业进行债务担保。受到现阶段政府投资项目预算资金的限制，新增加的债务额度并不足以满足实际需要，如果项目的发展急需资金周转，很多地方政府为了保证项目的资金链不发生断裂，违规举债，例如PPP的融资模式以及违规担保等。

三、加强地方政府债务管理的措施建议

（一）控制债务规模

第一，规定地方政府债务额度，在预算管理中融入地方政府债务分类。使一般公共预算管理中融入一般债务，债务的偿还主要依靠一般公共预算来实现;使政府型基金預算管理中涵盖专项债务，债务的偿还主要依靠政府性基金或者专项收入来实现，同时促进债务的置换，做好债务偿还资金落实情况的逐笔落实。结合债务类型，抵押物的情况，做好分类处理，通过和债权人的相互协调来获取支持，使债务压力通过债务 置换或者重组的形式得到缓解。推进融资平台的转型，保证债务被资产所覆盖，利息被收益所覆盖，实现现有融资平台的合理转换，使其在满足确定条件的前提下，转变为独立核算、自负盈亏、风险自行承担的企业。国有企业一旦满足条件，及时转型，如果财政资金相对紧张，则可以借助于融资平台的转型来解决部分隐性债务所引发的财政问题。

（二）优化债务结构

积极促进我国国有融资平台作用的发挥，使其在政府融资工作中发挥积极的推动作用。借助于资产的整合和注入，使经营性项目的潜力得以充分发掘，保证经营现金流的充足，积极和金融机构合作与对接，实现融资产品的更新。在发行地方政府债务时，充分利用对于自身具有优势的政策，对于期限短、利息高的债务要首先偿还，进而促进政府债务结构的优化，实现融资成本的有效控制。对国有融资平台进行拓展，使其以市场化的模式来促进项目的开发，在保证融资方式合规的前提下，积极争取经营性融资。使存量债务项目得以盘活，促进政府和社会资本合作，减少债务总量，控制债务规模，将政府债务危机得以缓解。通过政府和社会资本合作的方式，吸引大量的社会公共资本投入到基础设施建设中，使政府的举债压力得以有效缓解。同时， 刺激市场的活力，使政府的作用得以充分发挥，使公共服务逐步优化，推进政府、企业和公众三方共赢。避免政府对资源配置进行干预，使市场的调节作用充分发挥。政府则作为合作者，同时发挥监管作用，强化服务和 监管。

（三）建全偿债机制

在政府举借债务的过程中，要明确规定偿债责任、资金以及偿还方式，对于债务主体来说，借债方负责债务的使用和偿还，政府性债务的还款期，要按照计划执行，保证债务可以到期偿还。债务主体要将债务资金涵盖在财务计划中，做好账目的核算，将所申请的贷款用于计划所列项目中，不私自挪用。政府要设置准备金用于债务偿还，对这部分资金进行单独控制和管理，如果出现意外情况无法及时偿还债务，则准备金用于债务的偿还。调动各类可用的资源来偿还债务，例如，将闲置的行政资产和土地资产进行处理，收回现金投入到准备金当中。

积极开展风险预警，推进债务风险的评估。对于被列入风险预警级别较高的单位，积极深入的对其进行债务偿还管理，以实现风险的逐步控制。做好个人的风险防范，将监管节点提前，由事后进行监控更改为事前开展监控，使债务风险控制所持续的时间延长。确定应急处理方案，明确责任的追究方式。地方政府的债务管理中，要关注资金的来源，同时对资金的去向进行追踪，关注债务资金的支出情况。财务部门要与项目负责部门一同对债务的去向进行追踪，是不是依照债务资金用途流向政府的公益性事业的建设，避免出现资金的挪用。规定债务资金使用绩效管理制度，对于资金使用的合理性进行监督、评价和考核，尽可能使其完整、客观的体现资金在应用中的情况，及时发现冗长资金、低效资金和长期沉淀资金。保证监管力度，提高政府资金利用效率。

（四）完善债务考核机制

限制并約束地方政府的融资行为，避免没有经过科学的评估就随意举债。强化地方政府的债务审计，对债务增长率、偿债比例以及担保率、财政收入增长率进行考核，避免地方债务增长过快。约束预算，做好现有债务的分类，责任落实到人，借债一方负责债务的偿还，并承担相应的风险，避免出现前任举债、下一任偿还的情况。明确责任，对于政府违规担保和融资的现象要坚决追究责任。对举债行为进行进一步规范，地方政府要依照国家的限额来发放地方政府债券，不允许采用其他的举债形式、

四、结语

地方政府的债务管理问题和社会经济的安全性与稳定性息息相关，在国家的管理中要尤为关注。地方政府要严格债务管理，在财政透明的背景下，完善政府债务机制，对于存在的问题及时纠正，并采取科学的风险规避方式，是地方政府债务管理稳步开展，促进地方经济建设的发展。

（作者单位：河南省安阳市北关区财政局）