美国土地管理制度及其对我国的借鉴与启示

孙利

美国的土地管理制度参考了欧洲诸国的成功经验，又进行了开拓创新，形成了比较先进的土地管理制度模式。分析美国土地管理制度模式的优势所在，对提升我国的土地管理水平有一定的借鉴意义。

美国土地管理的优势和特点

土地管理机制。美国的土地管理机制包括土地管理立法机构、咨询机构、仲裁机构和执行机构。县（或称郡）、市政府拥有对土地管理的直接控制权，不仅管理公有土地，而且还直接管理辖区内各种土地的规划和使用;县、市政府具体负责土地管理法律的实施;各级议会是土地管理的立法机构;规划委员会是土地管理的咨询机构;仲裁委员会是土地管理的仲裁机构，规划和发展局（美国各个县、市土地管理主管部门机构名称有差异，此处以芝加哥为例）是土地管理的执行机构，具有执法权，负责土地利用的设计审定、开工许可、发照、监督和执法，具体实施《区划法》《土地细分规定》等有关土地法律;税务局地产办公室负责全市地籍管理和不动产税的征收;警察局负责土地法律和土地管理工作的强制执行。

土地管理法律体系。美国土地管理法律主要有《区划法》《土地细分规定》《农地保护政策法》《联邦土地政策和管理法》等。《区划法》是土地管理的基本法，其包括功能性区划和条件性区划两种类型。功能性区划是指把土地划分不同的功能区域，各个区域可规定各自允许的土地使用类型，如农业用地、工业用地、居住用地、商业用地、公共用地等。条件性区划规定地块的面积、建筑高度、退缩红线距离、建筑密度等。美国从联邦政府到州、县、市都有配套健全的土地管理法律法规，且下级法律不得与上级法律冲突。

土地管理方式。美国土地以私有化为主，多元所有制并存。私有土地占 58%，联邦政府土地占 31%，州政府土地占 10%，城市政府土地约占1%。美国土地管理的重点在于控制。分区制是美国土地管理最基本最重要的控制手段和管理方式。分区制不涉及土地的所有权性质，主要规范土地用途，其核心是既要合理利用土地资源进行经济开发和建设，也要保护土地的自然属性，避免过度开发破坏环境。地方政府通常依据《区划法》将辖区内的土地分为四类：居住用地、商业用地、工业用地、农业用地。每类土地又被分成不同的级别，再通过《土地细分规定》加强土地利用的细部管控。

土地信息管理技术。美国利用先进的 3S 技术（遥感系统、全球定位系统和地理信息系统）建立起全球最完整的由地理空间、影像和信息数据库组成的全数字化地理信息系统，开发出完善的土地信息管理体系。将数据的采集、生产、存储、地图、查询、统计、分析和管理作为一个整体进行构建，形成独特的集地图视觉化效果和地理分析功能、常用数据库操作和全面的实时管理于一体的国土管理信息系统。

不动产交易市场。美国有比较完善的不动产交易市场，土地资产主要通过市场来实现优化和配置。联邦、州、县、市政府必须严格依法出售自己的土地，法律限制包括用途管制、位置差别、管理方便程度、转让规模等。如：转让规模超过2500 英亩，必须经州参众两院同意才能出售。即使联邦政府为了国家和社会公益事业建设需要占用私人土地，也必须交换或购买。美国不动产交易市场完全按照法律和市场的规律运作。井然有序的不动产交易，极大地提高了城市和农村土地利用效率，减少了土地闲置和浪费。

不动产价格评估与管理体系。税务局的三人地价评估委员会负责全域不动产价格的评估与管理。评估价格作为征收不动产税的计税依据和不动产交易基础。不动产每隔两年评估一次，并且予以公示，有疑惑的居民可以向市政厅申诉或到法院起诉，并可以要求重新评估。

严格管控开发区数量和质量。20 世纪五六十年代，美国开始出现“技术开发区（研究园、技术园）热”，但真正建成较大规模的高新技术开发区只有四五个。如：兴建于20世纪50年代的马萨诸塞州沿128号公路地区的开发区、兴建于60年代的加利福尼亚州的硅谷、兴建于70年代的北卡莱罗纳州的三角地区、兴建于70年代的得克萨斯州的奥斯丁等。在美国，研究性大学、风险投资、高素质的科技人员、创业文化等是高科技园区发展的前提条件和基础资源。美国地方政府顺应市场趋势，大力支持有明显优势的硅谷、三角地区、奥斯丁、里士满等，使美国高新技术开发区数量有限但质量很高。

土地综合调控机制。各个县、市政府应当首先科学制定符合联邦、州综合规划要求的本县或本城市的综合发展规划，作为土地管理活动的依据。地方政府制定的土地利用规划和城市规划还应符合地方中长期经济社会综合发展计划。规划的目标不仅仅是考虑土地利用，而更多的是利用土地调控作用来实现政府的社会、经济、文化和其他发展政策和目标。主要包括提供更有效的公共设施系统，改善环境质量，建立舒适的住宅社区，实施旧区改造，增强中心城区的凝聚力，控制城市蔓延等。还要考虑维持多样化的经济政策、促进不同种族之间的和谐、调节本地不同区域的发展平衡、保护弱势群体、减少贫困、缩小收入差距等其他目标。

对我国的借鉴与启示

建立健全的土地管理机制体系。在美国，土地管理立法机构—咨询机构—仲裁机构—执行机构是一套逻辑严密的机制体系，符合现代化土地管理趋势。相对而言，我国的自然资源管理虽然也有门类齐全的机构体系，但整个管理主要还是靠上下级之间的文件传递来实现政策目标，部门间职能重复交叉和运作使整个体系效率不高。因此，注重机制体系各环节的逻辑性、减少职能重复交叉、简化运作程序、提高管理效率是未来机制体系建设的必要途径。

建立完善的土地管理法律体系。美国县、市议会都有立法权，能够把土地管理的办法、制度做得很详细具体，便于地方执行部门直接操作。在我国，关于土地管理的法律主要在国家层面，各个地方的有关土地管理法律法规不完整、不全面，但上层的法律法规大都是概括性、原则性的，各个地方与上层法律法规衔接的、可操作性具体办法措施较缺乏，而土地管理的具体执行恰恰就在市、县两级，因此，建立完善的地方土地管理法律体系迫在眉睫。

转变土地管理方式。分区制主要是对土地使用权进行规范和限定，其核心不仅在于合理利用土地资源进行经济开发和建设，而且还应保护土地的自然属性，以避免过度开发和破坏环境。分区制是目前国际上较为先进的土地管理和控制方式。我国的土地管理重在“管理”，美国的土地管理重在“控制”。转变土地管理方式，对提升我国土地管理水平具有意义。

建设全面有序的不动产交易市场。目前，我国土地一级市场比较发达，二级市场有待开发和完善。要建立公开、公平、公正的不动产市场，重要的一点就是减少政府对土地交易的直接干预，而主要通过市场来实现土地资产的优化与配置。政府要做的就是通过法律限定土地利用的功能和条件，把土地划分不同的功能区域，对区域内按规定允许的土地使用类型、建筑高度、退缩红线距离、建筑密度等，运用法律法规来监督和引导土地的交易和使用。

逐步建立并形成完善的不动产价格评估与管理体系。美国的不动产价格评估制度与方法具有先进性和实用性，其评估管理体系也较为科学有效。借鉴美国的不动产价格评估与管理经验，重点在于借鉴其先进、公正的不动产价格评估方法和完善的不动产价格评估与管理体系，既有利于不动产交易市场的公正、有序运行，也有利于土地管理综合调控的参考与实施。

严格控制开发区数量，提高开发区质量。据统计，截至2020年10月30日，我国各级政府批准设立的各类开发区共2699家。其中，219个国家级经济开发区和169个国家高新区。按现有城市668个（其中包括375个县级市）计算，平均每座城市有4个开发区。开发区过多会导致开发区之间的恶性竞争，为争抢客商竞相压价，导致大量建设用地闲置浪费，使用效率极低，同时也加速了城市原有工业区的衰落。因此，应借鉴美国的经验，严控开发区数量，提高开发区质量。如：一个成功的高科技开发区首先需要有几所国际上一流的研究型大学提供支撑，能够提供源源不断富有创意的新思想、新发明、新科技、新产品，并提供充足的高科技人才和高素质的勞动力;其次，要有高效的资本市场，提供充足的风险投资和可靠的资金保证;再次，要拥有创业文化。检视我国开发区发展情况，有许多开发区并不具备高科技开发区发展的基本资源和条件。因此，严格控制开发区数量、提高开发区质量和土地利用效率至关重要。（摘编自《中国土地》2021年第3期）