“转变政府职能”：基于党和政府重要文献的概念史考察*

颜德如 李 过

改革开放四十多年来，我国社会主义现代化建设事业取得了令世界瞩目的成就，并逐步形成了具有中国特色、能够充分发挥社会主义制度优越性的国家治理体系。在此过程中，“转变政府职能”扮演着关键角色。改革开放以来，我国长期实行行政优先的机构改革模式与国家治理模式，行政体制改革不断获得优先位置，甚至从政治体制改革中抽离出来，承担起整个政治体制改革的重任。(1)颜德如、李过：《重塑政行关系：第八次机构改革与国家治理现代化》，《理论学刊》2019年第6期。自1988年机构改革以来，“转变政府职能”一直是历次行政体制改革的导向和核心。就此而言，“转变政府职能”在很大程度上承担起了改革开放以来我国现代国家建设的重任，是推动国家治理体系与治理能力现代化、将我国的制度优势转化为治理效能的重要机制(见图1)。2018年机构改革明确强调，“转变政府职能，是深化党和国家机构改革的重要任务”。(2)《十九大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2019年版，第260页。可见，理解“转变政府职能”是理解“中国之治”的关键密码。

图1 “转变政府职能”在改革开放和社会主义现代化建设中的核心地位

自1984年我国第一篇讨论政府职能的文章发表之后，(3)田穗生：《国家的两种职能及其关系》，《社会科学》1984年第4期。学界的相关研究不断升温，从“转变政府职能”的内容、历程、途径等各个角度进行了持续的探讨。到目前为止，“转变政府职能”依然是学界的重要研究议题。“转变政府职能”的表面意思是政府职责和功能的转移和变化，但作为一个极其重要的、具有中国特色的政治概念，它有特定的内涵。既有研究缺乏对这一概念的准确把握，其界说比较混乱。比如，把有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责等都解释为政府职能，(4)朱光磊：《政府职能转变研究论纲》，中国社会科学出版社2018年版，第3页。将政府行为方式、操作流程等方面的改变也归结为政府职能转变，(5)吕同舟：《国内近年来关于政府职能转变的研究：论域聚焦、逻辑转向与研究展望》，《社会主义研究》2015年第4期。或者将之作为一个给定的概念不假思索地进行使用，鲜有清晰、一致的定义。从概念史的角度对“转变政府职能”的研究尚付之阙如，这直接影响了相关研究的深度，也容易对实务界造成误导。

本文基于对党和政府若干重要文献的文本考察，系统梳理“转变政府职能”这一概念的形成及历史演变，深入探究在党和政府的话语中，“转变政府职能”这一概念独特而深刻的内涵。本文参考的文本资料包括以下几个方面：一是十一届三中全会以来党和政府系列重要文献选编，二是历次国务院机构改革方案的说明，三是习近平系列重要讲话读本，四是十九大以来党和政府系列重要文件汇编。这四个方面的文本有部分内容是重合的。其中，1982年以来陆续出版的《三中全会以来重要文献选编》《十二大以来重要文献选编》等系列文献选编，辑录了从1978年11月至2019年3月40多年里党和政府的若干重要文献，包括历次党的全国代表大会报告、历年国务院政府工作报告、党和政府发布的重要文件以及江泽民、胡锦涛、习近平等党和国家主要领导人的重要报告、讲话和文稿等，合计24册、1600多篇、近1400万字。本文以此24册文献作为研究的主体文本资料(见表1)。

需要说明的是，在党和政府的文献中，“转变政府职能”(或“政府职能转变”)在很多时候也可以简洁地表述为“转变职能”(或“职能转变”)，因此在后文的分析中，笔者将它们作为同一概念进行处理。

表1 改革开放以来党和政府系列重要文献选编的基本情况

一、“转变政府职能”概念的提出

“转变政府职能”是改革开放后随着社会经济形势的发展党和政府提出的一个全新的政治概念，它的提出是一个渐进的过程。1980年，邓小平发表了题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。在这篇讲话中，邓小平指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。”(6)《三中全会以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第449页。邓小平对当时政府职能越位、错位的现象进行了批评，虽然没有直接提出“转变政府职能”的概念，但他的讲话已经包含着下放权力，合理划分政府与企业、事业、社会单位以及中央与地方职能边界的意思，之后的“转变政府职能”是这一总的改革思路的延伸和拓展。

(一)从“国家职能”到“政府职能”

在改革开放之初，党和政府依然延续了改革开放之前的认识，将“国家”和“政府”、“国家职能”和“政府职能”混为一谈。梳理这一时期的文献可以发现，“职能”一词往往与“专政”二字连在一起，强调国家的专政职能与保障人民民主权利的密不可分。在《三中全会以来重要文献选编》(上、下)、《十二大以来重要文献选编》(上)三册文献中，“职能”一词出现了21次。其中，“专政职能”一词就出现了8次，“经济职能”仅出现2次，而且其对象都是“生产队”。1982年党的十二大报告指出：“我们必须作好长期斗争的精神准备，坚持人民民主专政国家的专政职能，坚持用马克思主义的阶级观点处理当前我国带有阶级斗争性质的社会矛盾和社会现象。”(7)《十二大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第31页。这一时期虽然确定了“以经济建设为中心”的改革方针，但党和政府对政府的经济管理职能还没有明确的认识，对“国家职能”的认识也主要是从政治的角度而不是经济的角度出发的，现代意义上的“政府职能”概念此时尚未形成。

1984年，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，该决定指出，“国家机构特别是政府部门究竟怎样才能更好地领导和组织经济建设，以适应国民经济和社会发展的要求，还是一个需要认真加以解决的问题。过去由于长期政企职责不分，企业实际上成了行政机构的附属物，中央和地方政府包揽了许多本来不应由它们管的事，而许多必须由它们管的事又未能管好”。(8)《十二大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2011年版，第59-60页。因此，“按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的迫切需要”。(9)《十二大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2011年版，第60页。自此，“政府职能”(“政府机构管理经济的职能”)从“国家职能”中抽离出来，被作为一个明确的、普遍性的概念确立起来，“政府机构管理经济的职能”(或“政府管理经济的职能”)就成为后面一段时期党和政府文献中一个经常性的提法。

(二)从“转变管理职能”到“转变政府职能”

1986年国务院政府工作报告指出要“充分认识政府机构转变管理职能和改进工作作风的重要性”，提出“转变管理职能”，主张“为了适应国家对企业的管理由直接控制为主转向间接控制为主的要求，政府机构管理经济的职能也要相应地转变……这是整个经济体制改革的重要组成部分，是促进和巩固其他各项经济改革的重要条件，也是社会主义上层建筑的一次大变革”，“随着管理职能的变化，综合性经济管理部门和经济检查监督机构要充实和加强，专业性管理部门要适当合并和精简”。(10)《十二大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2011年版，第394-395页。简言之，经济体制改革要求政府的经济管理职能进行相应转变，进一步则要求政府的机构设置作出相应调整，此处已经蕴含着以政府职能转变来引导机构改革之意。

在1987年党的十三大报告中，“转变职能”作为一个明确的政治概念被正式提出来。“为了避免重走过去‘精简-膨胀-再精简-再膨胀’的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。要按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。”(11)《十三大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第34页。与1986年国务院政府工作报告相比，十三大报告明确提出政府管理经济(企业)的职能要由对企业的直接管理为主转变到间接管理为主，以“政企分开”为根本途径，并以政府职能转变引导机构改革。

此后，随着我国改革开放和社会主义现代化建设的推进，党和政府对“转变政府职能”的认识不断深化，这一概念的内涵亦不断丰富和完善。下文将从职能重心、转变方向、基本内容、根本途径、具体方式、职能范围等方面系统梳理“转变政府职能”的历史演变，它与改革开放以来我国政治发展的总体性特征和阶段性特征紧密相关。

二、建设发展型政府背景下的“转变政府职能”

从十一届三中全会拉开改革开放和社会主义现代化建设的大幕开始，直至21世纪初，我国的国家治理主要是在市场化运动的推动下进行的，“经济问题是压倒一切的政治问题”。(12)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第194页。尤其是在1992年邓小平南方谈话强调“发展才是硬道理”以及党的十四大确立社会主义市场经济体制之后，我国开始加快经济发展，步入发展型政府的高速建设时期。从1987年到2002年，在建设发展型政府的背景下，“转变政府职能”的内涵经历了以下几个阶段的变化：

(一)1987-1992年的“转变政府职能”：以“间接管理”为核心

如前所述，1987年党的十三大报告正式提出“转变职能”的概念。次年进行的改革开放后的第二次机构改革遵循十三大提出的改革方针，要求“这次机构改革不是搞简单的撤减、合并，而是转变职能，按政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主”。(13)宋平：《关于国务院机构改革方案的说明(1988年)——1988年3月28日在第七届全国人民代表大会第一次会议上》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5002068.htm，2021-03-20。此时“转变政府职能”仅指政府管理经济职能的转变，且由于经济体制改革的方向还不明确，关于政府管理经济职能亦只有一个粗略的、方向性的规定，即推行“政企分开”，强调政府对企业的间接管理。1988年机构改革后，由于国际局势的动荡和国内“治理整顿”的展开，此次机构改革没有很好地贯彻下去。在此后的数年里，“转变政府职能”一词几乎消失在党和政府的文献中。

邓小平南方谈话后，党和政府重提“转变政府职能”，依然是强调政府对企业的间接管理。李鹏在1992年《积极推进县级机构改革》的讲话中指出：“政府的管理职能不仅现在需要，将来也不可缺少。问题是哪些事由政府管，哪些事政府不要管。政府对企业、对农业的直接管理要缩小……工商贸等专业管理部门要坚持政企分开的原则，减少对企业不必要的行政干预，弱化微观管理职能，强化行政监督职能。”(14)《十三大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2011年版，第523-524页。“转变政府职能”反映到机构设置上则是推动某些机构以“政企分开”的途径向服务实体和经济实体转变，“办服务实体和经济实体，方向是政企完全分开，与财政脱钩，使之真正成为独立的自收自支和企业化管理的实体”。(15)《十三大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2011年版，第524页。

(二)1993-1997年的“转变政府职能”：以“宏观调控”为焦点

1993年机构改革指出，“这次机构改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开。要按照建立社会主义市场经济体制的要求,加强宏观调控和监督部门,强化社会管理职能部门”。(16)罗干：《关于国务院机构改革方案的说明——1993年3月16日在第八届全国人民代表大会第一次会议上》，《中华人民共和国国务院公报》1993年第10期。与前一阶段相比，这一阶段的改革有两点值得注意：一是突出政府的宏观调控和监督职能，二是在政府的经济管理职能之外首次强调政府的社会管理职能。“转变政府职能”的职能结构由单一维度的经济管理发展为经济管理和社会管理的“两位一体”。1993年通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》及相关文件均强调“加强政府的社会管理职能”。但值得注意的是，加强政府的社会管理职能依然是服务于政府的经济管理职能，旨在保证国民经济的正常运行，而“宏观调控”则成为这一时期“转变政府职能”的强势话语。

1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标，为“转变政府职能”指明了方向。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次明确政府经济管理职能的转变方向，突出政府的宏观调控职能，即“制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境”。(17)《十四大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第461页。“政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。”(18)《十四大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2011年版，第483-484页。同时，明确政府履行经济管理职能的具体方式，“中央政府主要运用经济手段和法律手段，并辅之以必要的行政手段，对国民经济实行宏观调控”。(19)《十四大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2011年版，第719页。

(三)1998-2001年的“转变政府职能”：以“公共服务”为关切

1998年机构改革提出，“按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业”。(20)罗干：《关于国务院机构改革方案的说明——1998年3月6日在第九届全国人民代表大会第一次会议上》，《中华人民共和国国务院公报》1998年第9期。“公共服务”首次成为“转变政府职能”的基本内容。“转变政府职能”的职能结构由经济管理和社会管理的“两位一体”发展为经济管理(宏观调控)、社会管理和公共服务的“三位一体”。此后，公共服务逐渐成为自中央到地方各级政府职能转变的新的关注点。关于地方政府职能转变，1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》指出，“按照社会主义市场经济和社会发展的要求，转变政府职能，实现政企分开。把政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务等方面上来，把企业生产经营和投资决策权真正交给企业，把社会可以自我调节与管理的职能交给社会中介组织”。(21)《十五大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第624页。关于乡镇政府职能转变，2001年温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上指出，“乡镇政府要适应这个变化，重新规范职能，从过去直接抓生产经营、催种催收，转到落实政策、行政执法、提供公共服务上来，强化为农业、农村和农民服务的功能”。(22)《十五大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2011年版，第727页。

1998年之后，虽然公共服务开始受到关注，但政府的经济管理职能依然是“转变政府职能”的重心。2000年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出，以经济性事务的行政审批改革促进政企分开，推动职能转变，“按照发展社会主义市场经济的要求，进一步转变政府职能，实现政企分开。政府要集中精力搞好宏观经济调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业经营活动，减少对经济事务的行政性审批”。(23)《十五大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2011年版，第504页。

总体而言，这一时期“转变政府职能”的重心一直是政府的经济管理职能，且转变方向不断明确，其根本途径是“政企分开”，主要处理的是政府与市场的关系，虽然形成了经济管理、社会管理和公共服务“三位一体”的职能结构，但社会管理职能和公共服务职能还不突出，政府职能的范围也尚未得到明确(见表2)。

表2 建设发展型政府背景下的“转变政府职能”

三、建设服务型政府背景下的“转变政府职能”

20世纪90年代，我国陷入卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)所谓的“市场社会”。从90年代中后期开始，全面市场化改革导致的各种负面影响不断显现，一系列“社会自我保护运动”随之产生，对国家治理形成巨大压力，推动了改革政策的调整。十六大以来，党和政府先后提出“建设服务型政府”“构建社会主义和谐社会”“全面建成小康社会”等重大战略，我国开始由建设发展型政府向建设服务型政府转变。在此背景下，“转变政府职能”的内涵有了新的发展变化。

(一)2002-2006年的“转变政府职能”：形成“四位一体”的职能结构

一般认为，2002年党的十六大报告首次将转变后的政府职能归结为四项，“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。(24)《十六大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第21页。事实上，同年早些时候的政府工作报告就已经提出，“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。(25)《十五大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2011年版，第483页。“转变政府职能”的基本内容由经济管理、社会管理、公共服务的“三位一体”转变为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的“四位一体”。此后十年，政府职能一直保持着“四位一体”的职能结构。

对于政府的经济管理职能，2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“转变政府经济管理职能。深化行政审批制度改革,切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。(26)《十六大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第471页。与之前对政府经济管理职能的界定，即“制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境”相比，该文件更加突出了政府的市场服务意识，政府与市场处于一个更加平等的地位。2004年温家宝对政府的经济管理职能进行了总结性论述：“过去我们在经济调节方面积累了许多经验，近些年来市场监管方面也在逐步加强，今后还必须适应新形势，进一步改进经济调节和市场监管的方式方法，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”(27)《十六大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第774页。

这一阶段，政府职能虽然保持了“四位一体”的结构，但其内涵逐渐丰富，社会管理职能和公共服务职能更加突出。2004年温家宝在讲话中首次提出要“全面、正确地履行政府职能”，强调“更加注重履行社会管理和公共服务职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上。要继续推进政府职能转变，加快政企分开，政府该管的事一定要管好，不该由政府管的事坚决交给企业、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，(28)《十六大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第774页。政府职能的承接主体加入了“社会组织”。此后，“全面正确履行政府职能”成为党和政府在论述“转变政府职能”时的固定表述，而“全面正确”的关键则在于“更加注重社会管理和公共服务”。2006年政府工作报告指出，“坚决把不该由政府管理的事交给市场、企业、社会组织和中介机构。切实转变政府管理经济方式，加强社会管理和公共服务职能”。(29)《十六大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2011年版，第349页。政府职能的重心全面转移到社会管理职能和公共服务职能上。与此同时，政府的文化服务职能也被提出来，“各级政府要认真履行公共文化服务职责，转变职能、强化服务、改进管理、明确责任、提高效能”。(30)《十六大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2011年版，第1140页。

这一阶段，“政事分开”“政资分开”“政府与市场中介组织分开”被相继提出，最终转变政府职能的实现途径包括“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。(31)2004年《全面推进依法行政实施纲要》指出，“推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开”，“转变政府职能”由“政企分开”拓展为“政企分开、政事分开”；2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“党委要支持政府依法充分履行职责，推动政府依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革,真正实现政企分开、政资分开、政事分开”，“转变政府职能”由“政企分开、政事分开”拓展为“政企分开、政资分开、政事分开”；2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，“推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，“转变政府职能”最终拓展为“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。政府职能的范围首次得到明确，“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决”。(32)《十六大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2011年版，第7页。

(二)2007-2011年的“转变政府职能”：重视“有机统一”的职责体系

党的十七大报告提出，“健全政府职责体系，完善公共服务体系,推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”。(33)《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第25页。除了继续强调社会管理和公共服务，坚持“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”之外，“政府职责体系”这一新的概念首次进入党的纲领性文件，成为“转变政府职能”的关键词。同时，党的十七大报告还提出通过探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门之间的协调配合机制以促进政府职能转变。“政府职责体系”和大部制改革的提出表明，这一时期“转变政府职能”的突出特点是更加关注职能的协同配置和体系的有效运行，强调改革的系统思维。如果说在党的十七大之前，“转变政府职能”是平面的，那么，党的十七大之后，“转变政府职能”就变得更加立体了。

2008年党的十七届二中全会印发《关于深化行政管理体制改革的意见》，从政府职能统一协调的角度对中央政府职能和地方政府职能进行了明确的划分，要求各级政府结合实际，突出管理和服务重点，并首次提出政府职能转变的总方向，强调政府职能的公共服务属性，“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。(34)《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第269页。同年开展的改革开放后的第六次机构改革秉持十七大和十七届二中全会的改革理念，突出“转变政府职能”的体系化特征，“按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系”，(35)华建敏：《关于国务院机构改革方案的说明——2008年3月11日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2008年第3期。要求“健全政府职责体系，全面正确履行政府职能，努力建设服务型政府。在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化”。(36)《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第325页。

(三)2012年以来的“转变政府职能”：构建聚焦“放管服”的职能体系

2013年机构改革要求，“加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系”。(37)《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第228页。此后，“职能体系”成为党和政府在论述“转变政府职能”时的高频词。在2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中，“职能体系”一词就出现了7次，“转变政府职能”的体系化色彩进一步凸显。同时，2018年机构改革强调，“加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，调整优化政府机构职能，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府”。(38)《十九大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2019年版，第260页。生态环境保护成为政府的一项基本职能，“转变政府职能”的基本内容由“四位一体”拓展为“五位一体”：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护。

在这一阶段，“转变政府职能”最突出的特点是聚焦“放管服”改革。一是简政放权。十八大以来，党和政府强调在“转变政府职能”的过程中，要逐步地、最大限度地将权力下放给市场和社会。李克强在2013年国务院第一次全体会议上明确指出，“首先要把我们不该管的放出去，放给市场、交给社会，还有一小部分可以放给地方”。(39)《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第252页。二是加强监管。在以前所未有的力度推进简政放权的同时必须加强市场监管，“做到既能让社会创造力特别是市场活力充分发挥出来，又不至于搞恶性竞争、搞假冒伪劣”，(40)《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第253页。尤其要用好宏观调控这一“撒手锏”。总而言之，“政府要坚决转变职能，该放的要坚决地放，该管的要真正管住，切实承担起责任，并且要使责任强化、硬化”。(41)《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第253页。三是优化服务。公共服务依然是“转变政府职能”的重点内容，并由对量的关注转向对质的重视，由“更加注重”到突出“优化”。至于政府职能转变的方向，则延续了十七届二中全会的提法，即“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”。2015年，李克强在讲话中正式提出“放管服”的概念，系统阐释了其对“转变政府职能”的强大促进作用。(42)李克强：《简政放权 放管结合 优化服务 深化行政体制改革 切实转变政府职能——在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话》，中国政府网，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-05/15/content_2862198.htm，2021-03-20。2017年，李克强在国务院政府工作报告中进一步提出以清单管理制度深化“放管服”改革。

这一时期，“转变政府职能”的重心发生重大转移，总体趋势是持续地向社会管理和公共服务倾斜，职能结构拓展为“五位一体”，实现途径拓展为“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，职能范围进一步收缩，承接主体进一步拓展，转变方向进一步明确(见表3)。

表3 建设服务型政府背景下的“转变政府职能”

四、中国政治话语中的“转变政府职能”

十八大以来，习近平对“转变政府职能”进行了集中、系统的论述。对于什么是“转变政府职能”，他指出，“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担”。(43)习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第11页。对于政府与市场的关系，习近平指出，“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题”。(44)《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第499页。对于政府服务职能与管理职能的关系，习近平强调，“政府要切实履行好服务职能，这是毫无疑义的，但同时也不要忘了政府管理职能也很重要，也要履行好，只讲服务不讲管理也不行，寓管理于服务之中是讲管理的，管理和服务不能偏废，政府该管的不仅要管，而且要切实管好”。(45)习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第14页。根据上文对“转变政府职能”的概念史考察和习近平的重要论述，可以厘清中国政治话语中“转变政府职能”的独特内涵。

第一，“转变政府职能”的“政府”主要指国家行政机关。根据政治学的基本原理，“政府”可以划分为狭义和广义的政府，或者说“小政府”和“大政府”，前者仅指国家行政机关，后者包括立法机关、司法机关和行政机关等所有国家公共机构。在党和政府的文献中，“转变政府职能”的“政府”主要指狭义上的政府或者说“小政府”，即国家行政机关。上文已述，习近平明确指出，“转变政府职能是深化行政体制改革的核心”。党和政府在论述“转变政府职能”时会有意识地强调“政府”的行政属性，如在论述科技管理体制改革时，要求“使科技行政管理部门转变职能”；(46)《十四大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第236页。在论述卫生管理体制改革时，要求“各级卫生行政部门要转变职能”；(47)《十四大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2011年版，第266页。在论述粮食管理体制改革时，要求“各级粮食行政管理部门必须转变职能”；(48)《十五大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2011年版，第202页。在论述文化管理体制改革时，要求“推进文化行政管理部门转变职能”；(49)《十六大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2011年版，第489页。等等。虽然党和政府一直认为从中央到地方的各级政府都应转变职能，但主要针对的是中央政府，因为“政府机构改革，国务院是龙头”，(50)《十三大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2011年版，第622页。“国务院机构改革和职能转变在行政体制改革中具有至关重要的作用，必须首先抓好”，(51)习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第14-15页。其次是县级政府和乡镇政府，省级政府和市级政府的职能转变很少被提到。

第二，“转变政府职能”的“职能”主要是指政府在经济社会领域的职能。“政府职能”是政府实施公共管理和提供公共服务时所应承担的职责和发挥的功能，具有比较宽泛的外延，包括政治、经济、社会和文化四个基本方面。通过上文对“转变政府职能”的概念史考察，可以看出，在中国政治话语中，“转变政府职能”中的“职能”主要是指政府在经济社会领域的职能，不涉及政府的政治职能，较少涉及政府的文化职能。在党的十六大之前，“转变政府职能”虽然形成了经济管理、社会管理和公共服务“三位一体”的职能结构，但其重心一直是经济管理职能。党的十六大之后，“转变政府职能”在继续强调政府经济管理职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能，并在十八大后形成经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护“五位一体”的职能结构。经济调节、市场监管属于政府的经济职能范畴，社会管理、公共服务、生态环境保护主要属于政府的社会职能范畴，其中，公共服务和社会管理职能中也包含着政府的文化服务和文化管理职能。如果说，在党的十六大之前，“转变政府职能”主要处理的是政府与市场的关系，那么，党的十六大以后，“转变政府职能”就是同时处理政府与市场、政府与社会的关系。

第三，“转变政府职能”的“转变”是一种“累积性创新”。“转变政府职能”涉及政府职能重心、转变方向、基本内容、根本途径、具体方式、职能范围等方面渐进的、累积的转移和变化。就“转变”的方式而言，它并非是党和政府一蹴而就的理性建构，而是一个不断调适、不断完善，逐渐丰富、逐步演进的过程。从“国家职能”到“政府职能”，从“转变管理职能”到“转变政府职能”，从建设发展型政府背景下的“转变政府职能”到建设服务型政府背景下的“转变政府职能”，党和政府对“转变政府职能”的认识是一步步深化的。同时，这一渐进的“转变”并不是一个否定与替代的过程，而是一个继承与累积的过程。也就是说，党和政府对“转变政府职能”的认识是在上一阶段认识的基础上进行的拓展、细化和深化，只不过不同阶段的主要关注点有所不同。比如，1993年到1997年的“转变政府职能”突出“宏观调控”，但并不否定政府对企业的“间接管理”，实际上“宏观调控”是建立在政府对企业的间接管理之上的，是“间接管理”的升级。党的十四大之后，政府经济管理职能的转变方向不断明确和具体，在此基础上，“转变政府职能”的总方向进一步明确。“转变政府职能”的根本途径由“政企分开”到“政企分开、政事分开”再到“政企分开、政资分开和政事分开”，最后到“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。“转变政府职能”渐进的、累积的演进过程类似一个倒三角形，呈现出强烈的发展递进的特征，可以说是一种“累积性创新”(见图2)。就“转变”的内容而言，它涉及政府职能重心、转变方向、基本内容、根本途径、具体方式、职能范围等方面的转移和变化。

图2 “累积性创新”的“转变政府职能”

第四，“转变政府职能”的重点是理顺政府与市场、政府与社会的关系。在党和政府的文献中，“转变政府职能”与“理顺关系”是具有密切联系的两个概念。二者往往一前一后或一后一前地被放在一起表述，如“切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”，(52)《十四大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第26页。“着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”。(53)《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第438页。事实上，“转变政府职能”的过程就是一个理顺关系的过程。但通过对党和政府文献的梳理，可以发现，“理顺关系”的范畴要比“转变政府职能”大得多，“理顺关系”包括理顺经济关系、分配关系、经济与社会关系、条块关系、央地关系等。从上文的考察还可以看出，在党和政府的话语中，“转变政府职能”的重点是理顺政府与市场、政府与社会的关系。其中，政府与市场的关系是贯穿始终的、最核心的关系。层级政府之间关系较少涉及，因为它既属于行政体制改革的内容，又属于政治体制改革的内容；党政关系、横向府际关系和政府内部门之间关系没有涉及，因为党政关系、横向府际关系主要属于政治体制改革的内容，政府内部门之间关系主要属于政府机构改革的内容。

综上，中国政治话语中“转变政府职能”的内涵可以简单概括为：在一定时期内根据国家和社会发展的需要，各级国家行政机关经济社会领域职能的重心、方向、内容、途径、方式、范围等方面发生的渐进的、累积的转移和变化。重点是理顺政府与市场、政府与社会的关系，也包括理顺层级政府间关系，但不涉及党政关系、横向府际关系和政府内部门之间关系。根本途径是“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，其实质是要解决政府应该做什么、不应该做什么的根本性问题。

结 语

综上来看，“转变政府职能”概念的形成及历史演进与改革开放以来我国政治发展的阶段性特征和总体性特征密切相关。党的十四大确立了社会主义市场经济体制，这为转变政府职能尤其是政府的经济管理职能及时指明了方向。同时，市场经济的本质要求政府职能突出“宏观调控”。由于市场存在“失灵”风险，20世纪90年代市场化运动的狂飙猛进导致一系列社会弊病不断显现，政府职能进入调适转变阶段，2001年的“入世”和2002年SARS事件适时成为政府职能重心转移的催化剂，而改革开放以来的发展型政府建设则为政府职能重心转移积累了强大的物质基础，使政府职能向公共服务和社会管理转移成为可能。党的十六大之后，社会主义市场经济体制进入完善阶段，市场体系进一步成熟，社会结构进一步分化，这使得政府职能范围得以进一步明确，政府职能的承接主体得以进一步拓展。十八大以来，社会主义市场经济向纵深发展，市场在资源配置中的地位由起基础性作用转变为起决定性作用，市场力量和市场逻辑在国家治理中的作用持续加强，这要求政府进一步收缩职能范围，强化简政放权，并加强市场监管。同时，我国社会的主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，政府的公共服务职能进一步凸显。改革开放以来，我国的经济发展与西方先发国家的发展历程相似，走的也是一条先污染、后治理的路径，因此，生态环境保护职能的最终提出是必然的。

党和政府对“转变政府职能”的认识是随着改革开放和社会主义现代化建设的实践而不断深化的。整体而言，“转变政府职能”的内涵经历了从宏观到微观、从经济到社会、从抽象到具体、从模糊到明确、从平面到立体、从单一到多维的演变。“转变政府职能”内涵不断拓展、丰富的过程就是我国的国家治理方针政策不断调整，国家治理体系进一步完善，社会主义制度更加成熟、定型的过程，是我国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程，也是我国政治发展渐进转型的过程。从概念史的角度对“转变政府职能”进行考察，不仅能够厘清这一概念的独特内涵，也能够更加深刻地理解“中国之治”的特征和逻辑，即党和政府以“累积性创新”的方式推进国家治理体系与治理能力现代化，积累国家治理的“中国经验”和构建国家治理的知识体系。改革开放以来，“转变政府职能”取得了重大成就，积累了宝贵的经验，有力推动了党和国家各项事业的发展。但党和政府对“转变政府职能”的判断依然是“不到位”，而“改革的推进，经济基础的发展，自然而然会对上层建筑提出新的要求”，(54)习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第12页。就此而言，“转变政府职能”一直在路上。“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责”，(55)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2019年版，第34页。只有准确理解中国政治话语中“转变政府职能”的深刻内涵，才能充分发挥其在我国改革开放和社会主义现代化建设中的重要理论指导意义，推动“中国之治”不断迈向新台阶。未来对“转变政府职能”的研究，一是要避免对这一概念的滥用，不要将之作为一个“筐”，什么都往里面装。当“转变政府职能”被虚化成一个“改革符号”甚至“改革口号”时，其本身承担的改革意义和改革价值也会被弱化。二是适当扩大“转变政府职能”的外延，即不仅各级国家行政机关需要转变职能，党和其他国家机构也需要转变职能。从大政府的视角适当扩展“转变政府职能”的理论体系有助于行政体制改革与政治体制改革的协同推进，也有利于增进改革的综合效益和充分发挥改革的联动作用。