生产方式、就业形态与社会保险制度创新

鲁 全

近些年来，随着互联网与移动支付等新技术的广泛应用，以外卖小哥、滴滴车司机、网络平台主播等为代表的新业态从业者规模不断扩大。(1)参见国家信息中心分享经济研究中心团队编写的历年《中国共享经济发展报告》，国家信息中心网站，http://www.sic.gov.cn/Column/557/0.htm。一方面，新技术与新业态催生了新就业方式，拓展了劳动者的就业选择空间，充分体现了我国劳动力市场的灵活性，并且随着互联网的普及和劳动者自主意识的提升，新业态与新就业方式呈现出常态化的趋势。另一方面，与西方国家的灵活就业群体主要集中在教育、艺术、文化创新等领域，从而总体收入水平较高不同，我国目前的新业态从业者主要集中在中低端服务业，因而面临着较大的社会风险。更为重要的是，新业态从业者与传统的、与单一雇主建立了长期和稳定劳动合同的就业方式有显著区别，而我国现行社会保障体系的主体社会保险制度则是建立在传统劳动关系基础之上的。那么，新就业形态与传统的社会保险制度之间应当如何协调?如何通过制度创新更好地维护新业态从业者的社会保障权利?本文将从生产方式、就业形态与社会保险制度的理论关系出发，对上述问题进行解析与回应。

一、理论框架

社会生产是社会发展进步的基本动力，社会生产的表现形式是多样的，而其本质是生产要素的组合方式。在不同的社会生产方式下，生产要素的组合方式不同，各种生产要素的表现形式也存在差别。在各种类型的生产要素中，劳动是最为重要的要素之一。马克思主义劳动价值论认为，劳动是价值的源泉。然而，劳动产生价值的过程，也需要与其他的生产要素相结合。(2)王全兴、王茜：《我国“网约工”的劳动关系认定及权益保护》，《法学》2018 年第4期。在资本主义生产方式下，劳动与资本相结合，劳动参与生产过程最常见的表现形式是就业，即受雇劳动。现代社会保障制度是工业化的产物，但广义的社会保障却是源远流长，(3)郑功成：《中国社会保障演进的历史逻辑》，《中国人民大学学报》2014年第1期。它内嵌于整个社会经济生产方式中，是应对劳动者风险的重要制度安排。从历史发展的角度看，只要有一种社会生产方式，就会有一种社会保障模式与之相适应。按照上述逻辑，社会生产方式、劳动参与社会生产的表现形式(就业形态)和社会保障模式之间存在紧密的联系。

在农业生产方式下，生产过程是劳动力资源与土地资源的结合，劳动者的收入风险或者来源于自然和气候环境，或者来源于劳动者自身劳动能力的下降。例如，在中国古代，水灾、旱灾和蝗灾是导致农业歉收和农民收入下降的三大自然灾害；此外，劳动者罹患疾病或年老，进而无法从事农业劳动也会影响收入。在漫长的农业社会，并没有现代意义上的社会保障，家庭和土地往往承担着保障的功能。

在从农业社会向工业社会整体转型的早期，农民群体或主动(如中国的农民工)或被迫地(如英国的“圈地运动”)离开土地，农业社会中由自然灾害导致的个体风险转变成劳动与土地分离而导致的群体风险。针对这种社会风险，产生了主要面向贫困群体、以收入调查为基础、由政府承担直接责任的社会救助制度。进入工业化社会以后，生产方式发生了本质的变化，劳动与土地的结合转变为劳动与资本的结合，生产方式的变化导致劳动者收入来源转变为受雇劳动收入。在这种收入来源方式下，收入稳定性取决于受雇劳动关系的稳定性。劳动者一旦因为年老、疾病、工伤等因素失去了工作机会，就会面临极大的收入风险。然而，工业化在带来新风险诱因的同时，也孕育了解决风险的新机制。在工业化的生产方式下，在工人运动的积极推动下，德国最先出现了以劳资缴费为基础，用以应对劳动者收入下降风险的社会保险制度，并且风靡整个欧洲，从而成为与工业化生产方式相匹配的社会保障模式。

上述简要回顾充分说明，生产方式不同，劳动力资源参与社会生产的方式(就业形态)、获得劳动收入的途径就不同，而应对劳动者收入下降风险的社会保障模式也会随之发生变化。因此，社会保障制度是内嵌在经济社会体系之中，并且主要是由社会生产方式所决定的，两者之间是经济基础与上层建筑的关系。图1展示了社会生产方式、就业形态与社会保障模式之间的关系，并形成了本文的分析框架。简言之，社会生产方式决定了社会保障的模式；同时，就业形态作为劳动者参与社会生产的表现形式，也会影响社会保障制度中的相关机制；社会保障模式选择的本质是对不同类型社会生产方式下劳动者权益保护的制度设计。

图1 社会生产方式、就业形态与社会保障模式的分析框架

二、对新业态劳动者社会保险问题的理论反思

伴随着新业态从业人员数量规模的不断扩大，对该群体劳动保护与社会保障问题的理论审视与政策关注也日益增多。(4)何文炯：《数字化、非正规就业与社会保障制度改革》，《社会保障评论》2020年第3期。中共中央在“十四五”规划和2035年远景目标的建议中就提出，要健全灵活就业人员社保制度，而新业态从业者就是其中的重要组成部分。那么，所谓的“新业态”是否真的超越了工业化的全新生产方式？基于传统稳定劳动关系的社会保险是否已经无法适应所谓的“新就业形态”？本节将针对这两个问题，在前文构建的理论框架下进行分析。

(一)劳动者社会保险权：基于劳动还是基于受雇劳动？

按照社会保障模式与就业方式相适应的逻辑，当前大量有关新业态从业者社会保障问题的研究成果聚焦于分析判断这部分劳动者与平台、分包商、众包商等信息化时代社会生产过程中的新兴主体之间是否具有劳动关系：如果判定二者具有实质上的劳动关系，则从业者顺理成章地应当参加社会保险；如果不具有劳动关系，则或者建议按照现行灵活就业人员的参保政策将其归属为自由参保者，或者建议其参加主要针对非受雇劳动者的居民社会保险，或者建议专门为这部分群体建立一个新的制度。而判断是否具有劳动关系，主要是从人格从属性、经济从属性以及劳动过程控制等角度展开。(5)娄宇：《平台经济从业者社会保险法律制度的构建》，《法学研究》2020年第2期。

然而，按照这种从劳动关系认定到社会保险权利确认的逻辑关系来进行的分析必然会面临两个理论困境：其一，即使认定了劳动者与平台具有事实上的劳动关系，这种新型劳动关系与传统的劳动关系也有重要的差别。例如，在工业化时期泰罗制的生产分工下，无论是雇佣者出于提高劳动生产率的需要而偏好熟练工人，还是劳动者出于获得稳定收入的需要而期望稳定劳动关系，以劳动合同为主要表现形式的劳动关系都呈现出较强的稳定性和单一指向性。即劳动者在同一时点上只和单一雇主形成劳动关系，甚至在整个职业生涯中的雇主数量亦相对有限。相比而言，新业态从业者在同一时点上可以同时利用多个平台承揽业务，且工作的流动性亦大大增强，即劳动关系呈现出多重性、间断性与短期性的特点。在雇主代为扣缴社会保险费的运行机制下，劳动关系的上述新特征显然无法确保劳动者社会保险关系及其缴费的连续性与稳定性。

其二，从全球社会保险制度发展的历程来看，多数国家都经历了从基于劳动权基础上的社会保险权拓展到公民基本权利的过程。(6)李志明：《社会保险权的历史发展：从工业公民资格到社会公民资格》，《社会学研究》2012年第4期。即早期的社会保险权是劳动权，甚至是受雇劳动的衍生权利，只有签订了稳定劳动合同的劳动者才是社会保险的法定参保人，而非受雇劳动者则往往是自愿参保人。伴随着公民社会保障权利意识的觉醒、社会保障制度“大数法则”内在规律驱动下覆盖面的拓宽，社会保险制度呈现出“去劳动关系化”的趋势，不再是受雇劳动者的专利，而向自雇佣者(self-employee)，甚至是非劳动者(non-employee)扩展，即所谓的全民皆保险。按照上述逻辑，以书面劳动合同为主要表现形式的受雇劳动就不再是参加社会保险的前置条件，就新业态从业者与平台等新兴主体之间是否有劳动关系而产生的纠结与争辩，对于明确劳动者的社会保险权而言，也就变得毫无意义。

有鉴于此，我们需要澄清劳动者社会保险的权利基础，即劳动者获得社会保险是基于劳动还是基于受雇劳动？作为工业化背景下工人阶级斗争的产物，根据马克思的经典分析，社会保险是劳动的必要扣除，是对劳动者报酬的延期支付。对应到本文所构建的理论框架中，即可被诠释为，在资本主义生产方式下，劳动者面临收入下降的风险，而社会保险则是对该风险的有效应对与化解机制。也就是说，劳动者是因为参与了社会生产过程，所以有权利参与社会分配，并得到包括社会保险待遇在内的各种劳动保护措施。受雇劳动只是在工业化时期劳动者参与劳动过程的一种表现形式，当社会生产方式发生变化后，劳动者参与社会生产的方式(即就业形态)也会发生变化，但其社会保险权却依然应当得到充分的保护。相应地，用人单位缴纳社会保险费也并非是因为其雇佣了劳动者，而是因为其参与了社会生产和分配，即所有参与社会生产与分配的生产要素都有责任为劳动者的风险分担责任。

(二)平台就业：就业新形式还是资本新形式？

如上文所述，按照从认定劳动关系到确认社会保险权利的逻辑，持否定意见的观点认为，平台与劳动者之间是合作而非雇佣关系，(7)高超民：《分享经济模式下半契约型人力资源管理模式研究——基于6家企业的多案例研究》，《中国人力资源开发》2015年第23期。劳动者可以自由选择上线接单时间等在传统劳动关系下并不具有灵活性和自主性的要素，从而否认平台有为劳动者承担社会保险缴费的义务。笔者认为，这种说法看似在理，实则似是而非，未见社会保险制度之本质。

在工业化与资本主义的生产方式下，社会保险制度的基本特点是劳资分责，具体表现为筹资机制上的劳资平分缴费责任和管理体制上的劳资协同参与，劳动者与资本方(用人单位)是社会保险制度的责任主体。然而，在不同的社会生产方式下，生产要素的表现形式是有差别的。例如劳动既可以体现为体力劳动，也可以体现为脑力劳动；土地在农业时代与劳动和其他农业生产要素相结合，形成粮食作物的产出，在资本主义机器大生产时代则往往以厂房用地的形式参与生产过程，在消费资本主义时代则又表现为商业用地或住宅用地的形态等等，但其本质都是作为一种生产要素参与了社会生产与分配。

相比而言，资本的表现形式更为多样。在工业资本主义时代，它以厂房、机器的形式出现，与劳动密切结合，进行社会生产和分配；在金融资本主义时代，它以货币、金融产品等形式出现，参与社会生产和分配。那么，当前以互联网技术为支撑的各种平台，其本质到底是新的生产要素还是资本的新表现形态？笔者认为是后者，并将之称为平台资本主义或者信息资本主义的时代。(8)崔学东等：《“共享经济“还是”零工经济”？——后工业与金融资本主义下的积累与雇佣劳动关系》，《政治经济学评论》2019年第1期。

与传统机器资本主义时代相比，平台资本主义在资本与劳动的结合方式上的确存在较大的差异，包括：第一，劳动与资本的结合不再具有单一指向性，即劳动者在一定的时间段内，甚至在同一时间点上，可以同时通过多个平台参与多个主体的生产过程，即同时受雇于多个雇主。第二，劳动者起始劳动时间的自主性与劳动过程控制的严密性同时存在。相比于传统机器资本主义时代机械地准点上班打卡，在平台资本主义时代，劳动者可以相对自由地选择开始劳动的时间；(9)吴清军、李贞：《分享经济下的劳动控制与工作自主性——关于网约车司机工作的混合研究》，《社会学研究》2018 年第4 期。但一旦开始劳动进程，平台基于卫星定位及相关海量数据的劳动过程控制却又是极其严格的。(10)陈龙：《“数字控制”下的劳动秩序——外卖骑手的劳动控制研究》，《社会学研究》2020年第6期。因此，在平台(信息)资本主义的时代，信息既是生产要素，又是管理劳动者的手段。第三，生产过程的多主体参与使得劳资关系呈现出多层委托代理的嵌套结构。以当前最具代表性的平台就业群体外卖行业为例，在传统的供应链结构中，生产商、经销商和运输商基于社会分工而相对分离，每一个主体都有自己相对稳定的雇佣劳动者。在平台经济的条件下，互联网的技术创新使得供应链结构发生变化，基于流程的纵向一体化有了新的技术支撑，生产商与作为个体运输者的外卖小哥通过平台得以联结，而平台基于成本控制等需要，以合作商加盟、劳务派遣、劳务外包等方式，在原先直接产生劳动关系的链条上引入了多个委托代理主体，将劳动关系模糊化。上述传统资本主义与平台资本主义用工方式的差别见图2。在传统资本主义生产方式下，用人单位与劳动者之间建立的是具有排他性的、以劳动合同为主要表现形式的稳定劳动关系。在平台资本主义生产方式下，平台信息技术的发展既联结了生产与消费，也联结了不同的生产主体与个体劳动者，劳动与资本的结合不再具有单一指向性，且生产商通过劳务外包等方式将劳动关系虚化。

更为重要的是，在平台资本主义的生产方式下，资本的表现形式更加丰富多样，既表现为传统生产商中的机器、厂房等生产要素，也表现为“平台”等虚拟的生产要素。因此，信息和平台的确已经成为现代社会的一种新型生产要素，生产要素的组合方式正在从工业化社会“劳动+土地+机器”转变为信息化社会“劳动+土地+机器+信息”。然而，透过现象看本质，无论是机器还是平台(信息)，其背后都是资本，机器和平台只是资本的表现形式，而生产过程的本质仍然是劳动与资本的结合，(11)常凯等：《雇佣关系还是合作关系？——互联网经济中用工关系性质辨析》，《中国人民大学学报》2019年第2期。劳动者要想获得收入，仍然对资本具有依赖性，(12)International Labour Office,“Non-standard Employment around the World:Understanding Challenges,Shaping Prospects”,Geneva:ILO,http://www.ilo.org/global/publications/books/WCMS_534497/lang——en/index.htm,2016-11-14.无论其表现形式如何。分析至此，笔者认为，所谓的平台经济和与之相应的新就业形态，其本质并非是一种全新的生产方式，而其实质仍然是劳动与资本的结合，只是资本的表现形式发生了变化而已。

图2 传统用工方式和信息时代用工方式的差别

三、对当下中国新业态劳动者社会保险政策的审视

(一)社会保险的基本逻辑与政策内涵

互助共济、风险共担是社会保险制度的基本逻辑，(13)何文炯：《论社会保障的互助共济性》，《社会保障评论》2017年第1期。其表现形式至少有三种：其一是劳资之间的互助，即劳资双方共同缴费而劳动者单方收益，这也是与工业资本主义时代稳定的劳动关系和就业方式相匹配的。其二是参保劳动者之间的互助，社会保险缘起于工人之间的互助组织。对于某些以风险发生为给付前提条件的社会保险制度(如医疗保险、失业保险等)而言，即存在风险发生者与未发生者之间的互助。(14)高山宪之等：《日本公共医疗保险制度的互助共济机制》，《社会保障评论》2020年第1期。其三是不同地区之间的互助。伴随着统筹层次的不断提高，社会保险亦可以发挥地区之间的风险分散功能。

结合中国社会保障制度的发展进程，社会保险互助共济的逻辑直观地体现为从计划经济时期的单位保险向社会主义市场经济时期的社会保险转型。在计划经济体制下，员工的保险福利待遇是基于其与用人单位劳动关系所形成的总体薪酬的组成部分，即用人单位只负责本单位雇员的各项保险待遇；而在市场经济体制下，风险由全社会分担，用人单位的社会保险缴费并非仅用于其雇员，而是构成了社会保险总体基金的组成部分，从而体现了全社会范围内所有参与生产者的“大团结”。

根据上述社会保险的基本逻辑，用人单位承担缴费义务并不是因为其雇佣了劳动者，而是因为其参与了社会生产和分配过程；用人单位缴费形成的资金也不仅仅用于自己的雇员，而是形成了用于支付给所有面临风险劳动者的全部社会保险资金的一部分。这就是社会保险“社会化”的核心要义。有了上述对社会保险基本逻辑与核心要义的理解，在社会保险政策设计的核心要素方面，就应当形成以下两点基本结论。

其一，就参保对象而言，应当以其参与了社会劳动为标准，无论是受雇劳动还是其他的劳动方式。明确了这一点，我们就可以超越“认定劳动关系-确认社会保险”的既有研究路径，以劳动者是否参与了社会劳动作为评价其是否应当得到劳动保护和社会保险待遇的标准。按照这个标准，各种新业态从业人员无疑都应当参加社会保险制度。

其二，就缴费义务而言，用人单位缴纳社会保险费并不以其是否雇佣了劳动者为前提，而是以其是否参与了社会生产和分配为标准。在社会生产方式的转型过程中，无论有什么新的要素参与了社会生产和分配过程，劳动者的收入风险始终是存在的，而其他生产要素就应当承担为其分散风险的功能。在社会保险模式下体现为社会保险缴费，在狭义福利国家模式下体现为各种形式的税收。可以假想的是，在一个高度机械化和智能化的生产形态下，一个雇佣劳动者数量极少的生产商依然需要为全社会劳动者的收入风险承担缴费责任。这就意味着在缴费方式上需要从以劳动工资为基数转变为以生产经营收入或价值增值(利润)为缴费基数。(15)笔者参加一次有关数字经济与社会保障的国际研讨会时，有一位来自德国的教授介绍说，德国的社会保障学界曾经就“机器人是否需要缴纳社会保险费”进行过讨论，而一个基本共识是，机器人不存在收入的风险，但由于机器人的广泛使用，使得劳动者失去了工作的机会，收入风险相应增大。这个问题的本质就是在资本有机构成不断提高的背景下，传统社会保险制度的应对问题。

(二)我国现行社会保险制度设计不利于新业态从业者参保

我国当前的社会保险制度由五项基本社会保险(养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险)以及一项正在试点中的长期护理保险共同构成。其中，除了工伤保险和生育保险完全由雇主承担缴费责任外，其他均由劳资双方分担缴费责任。在社会保险的政策语境下，主要使用灵活就业人员的概念，(16)灵活就业和新业态就业是彼此交叉的概念。在灵活就业人群中，有传统行业中的自雇者，其劳动过程与互联网、平台等新型生产要素并无关系；在新业态从业人员中，也有建立了明确而稳定劳动关系的劳动者，从而也不属于灵活就业的范畴。两者重叠的部分，即在新业态中不具有传统劳动关系特征的从业人员则是本文关注的重点。并没有专门针对新业态从业者的社会保险制度，而现行的社会保险制度设计并不利于新业态从业者参保，主要表现在以下三个方面。

其一，现有的缴费方式不利于该群体参保。社会保险是劳动者、用人单位和政府三方缴费，劳动者单方受益。这是劳动者参加社会保险的福利性来源。而灵活就业人员由于往往没有雇主，或者是没有稳定的雇主，因此只能由其自己承担劳资双方的缴费责任。例如，职工基本养老保险用人单位缴费率为16%，个人缴费率为8%，而灵活就业人员则需要自行承担20%的费率，从而客观上加重了其负担，降低了其收益。此外，目前，部分地区在登记参保时采取“五险合一”的方式，即一旦参保就要同时参加五项基本社会保险，这从法理上看并无不妥。但由于当前各项社会保险制度都还存在较大的完善空间，以及总体名义费率较高的现实，灵活就业人员一旦同时参保缴纳各项社会保险，则必然较大程度影响当期收入水平，因此他们常常望而却步。

其二，各项居民保险以户籍为单位不利于其参保。根据现行社会保险法的规定，灵活就业人员是各项职工社会保险的自愿参保人，因此很多灵活就业人员倾向于参加缴费水平较低的居民社会保险(包括城乡居民养老保险和城乡居民医疗保险)。但是，目前绝大多数地方的居民社会保险仍以户籍人口为参保对象，而灵活就业人员往往没有本地户籍而无法在工作地参保，只能在户籍地参保。灵活就业人员工作地与参保地的分离，不仅导致其无法及时享受医疗保险等属地化待遇，而且无法参保工伤保险、失业保险等对这部分群体而言也极为重要的险种，社会保险权益因此受到损害。

其三，现行缴费基数确定方式不利于其参保。灵活就业人员的收入具有不稳定性且总体水平较低，因此参保缴费的基数往往按照社会平均工资或社会平均工资的一定比例来确定。由于此前的社会平均工资计算口径是非私营单位，导致社会平均工资总体水平较高，加重了灵活就业人员的缴费负担。目前，全国层面的社会平均工资统计已将私营单位纳入，但大部分地方仍然是原有口径。除此之外，随着各项社会保险统筹层次的提升，社会平均工资的计算口径也随之提升。例如，在省级统筹的条件下，省内经济欠发达地市的灵活就业人员需要以省社会平均工资作为缴费基数，这无疑进一步加大了其缴费负担。

四、新业态从业人员社会保险问题的分类解决思路

(一)新业态从业者的多样性特征

新业态从业者既有相似性，也有差别性，因此需要对该群体的基本特征做出结构性的分析和比较。其多样性的特征至少表现在以下四个方面。

其一，在年龄上呈现出多样性。与早期的灵活就业人员主要是20世纪90年代国有企业改革背景下的“4050”人员，总体年龄较大、就业能力较弱不同，目前的新业态从业者广泛分布在各年龄段，既有年龄较大者，也有大量从事互联网行业的年轻劳动者。不同年龄劳动者对社会保险的需求不同，中老年劳动者对医疗、养老等需求较大，而从事外卖等服务性行业的年轻劳动者则面临较大的工伤和失业风险。

其二，在行业分布上呈现多样性。早期的灵活就业主要分布在餐饮、家政服务等中低端行业；而目前的新业态就业群体中，既有外卖小哥、滴滴司机等劳动密集型行业从业者，他们总体收入水平不高，也有自主创业、具有高知识技能的中高收入者。他们对社会保障的需求和缴费能力自然也有很大差别。

其三，在就业状态上呈现多样性。部分新业态从业者长期处于“灵活就业”的状态，几乎不再参与受雇劳动，属于主动选择型。有些新业态从业者则是在受雇劳动被迫中断时(如企业破产、失业等)，采取灵活就业的方式，从而具有阶段性和被动性。一旦找到稳定的工作，他们又会成为正规就业人员。还有一些新业态从业人员在有较为稳定本职工作的同时，将新业态工作作为兼职和扩大收入来源的方式，从而具有补充性的特征。

其四，在表现形式上呈现多样性。与早期的灵活就业主要表现为自我雇佣不同，当前的新就业形态则呈现出平台用工、自主创业、劳动关系与劳务关系分离、多重劳动关系、非全日制用工、任务工作制等多种复杂的表现形式。

(二)新业态从业者的三种类型及其社会保险问题的相应策略

针对我国新业态从业人员类型多样的客观事实，笔者认为不宜出台简单一刀切的新业态从业人员或平台就业人员社会保险制度，那样不仅会破坏现有已经成体系的社会保险制度，而且无法适用于各种类型的新业态从业者，还会对传统就业方式造成冲击。相应地，笔者建议按照分类施策的原则，在优化社会保险制度的前提下，将新业态从业者按类型纳入到现行社会保险制度中。

1.形式上新业态、实质上属于受雇劳动的，应按照稳定劳动关系的劳动者纳入职工社会保险。正如上文所指出的，目前，以网络平台用工为主要表现形式的一部分所谓新型就业方式，以形式上的灵活就业掩盖了受雇劳动的本质。比如以外卖小哥、滴滴司机为典型代表的“网约工”，虽然他们与平台之间的关系与传统的劳动关系有所差别，但其本质都是劳动生产过程中的要素结合，从而共同参与了劳动生产和分配过程。因此，应当按照参与劳动而非受雇劳动的参保标准，将这部分劳动者纳入法定参保范围；按照分配所得而非工资总额为标准，明确所有参与社会生产和分配的市场主体(当然也包括平台)，无论其是否雇佣劳动者，均应按照经营收入或利润的一定比例缴纳社会保险费，(17)郑文睿也提出了类似的建议，但其主张是社会保险费改税，而笔者则是主张对社会保险缴费的基数认定方式进行调整。参见郑文睿《“互联网+”时代劳动关系变革的法理分析和立法回应》，《社会科学》2021年第1期。从而真正实现劳动者社会风险的分担。

2.确无受雇劳动关系的新业态从业者中，收入较高者按照现行政策参保职工社会保险。部分新业态从业者参与生产过程的主要生产要素均由劳动者本人提供，例如个体工商户、淘宝店主及其他自由职业者，其本质是自我雇佣，而与其他生产主体之间并无劳动关系。对于这部分群体中的收入水平较高者，可以按照现行各项社会保险制度的规定，由其个人承担全部的缴费责任，参保职工或居民社会保险。需要强调的一点是，应将自雇佣者纳入社会保险降费的对象范围内。目前的社会保险降费政策主要针对用人单位，如职工养老保险用人单位缴费率从20%下降到16%，但自雇佣人员缴费率仍然是20%，而未能享受到改革的红利。

3.确无受雇劳动关系新业态从业者中，收入较低者应有新的缴费责任分担方式。确无劳动关系且收入又较低者，是新业态从业者中的弱势群体，其社会保险权益实现情况值得特别关注。解决思路和基本策略主要有以下三种：其一，根据其收入情况，自行选择参加职工保险或居民保险。即由劳动者根据不同时期的收入状况自行选择参加，其关键在于建立更加灵活和周密的社会保险关系转移接续办法，使得劳动者的权益不受损失。其二，对于收入低于一定标准者，实施社会保险参保补贴。例如，对于收入在社会平均工资50%以下者，可由地方财政分担其社会保险缴费，收入水平越低者，政府分担的比例越高。其三，以工会形式集体参保，工会分担部分缴费责任。在部分城市，已经出现针对灵活就业群体或劳动关系不明确的同行业劳动者，由行业或者地区工会出面组织集体参保并分担社会保险缴费责任的试点。例如上海市于2018年推出的“灵活就业群体工会会员专享基本保障计划”。这种参保缴费方式实现了劳动者内部的互助共济，充分体现了工会的职能。

(三)其他需要注意的政策要点

在解决新业态从业者社会保险问题时，还需要特别注意以下四点。其一，准确定位商业保险的功能。总体而言，不宜将该问题的解决过分寄希望于商业保险，更不宜通过行政指令的方式要求商业保险机构承保，从而有违商业保险的市场化原则。当前，商业保险可以考虑在以下两个领域发挥作用：(1)无明确劳动关系灵活就业者的工伤保险；(2)以团体或行业为单位，为未参保基本社会保险的灵活就业人员建立年度性的综合保险，主要赔付医疗和工伤。

其二，合理确定缴费基数，真正实现就地参保。在提高统筹层次的同时，仍然沿用地市级社会平均工资的一定比例作为自雇人员参保缴费上下线的计算标准，从而降低其参保门槛和缴费负担；针对其收入不稳定的特征，允许其以年度为单位缴费；实现各项社会保险参保的去户籍化，新业态从业者可以自行选择参加工作地的职工或居民社会保险，真正实现就地参保。

其三，允许分险种参保。考虑到新业态从业者的总体收入水平较低，如果同时参保各项社会保险，则缴费负担过重，因此可以允许其优先参加工伤保险和医疗保险，暂缓参加其他社会保险。(18)娄宇：《平台经济从业者社会保险法律制度的构建》，《法学研究》2020年第2期。

其四，进一步完善社会保险关系衔接机制。新业态从业者跨地区、跨行业流动更为频繁，亦会在正规就业与灵活就业形态之间转换。当前的职工与居民养老保险虽然有衔接机制，但都会对参保人产生福利损失。(19)郑功成：《中国养老金：制度变革、问题清单与高质量发展》，《社会保障评论》2020年第1期。建议建立分段计算、合并计发的养老保险待遇衔接机制，最大程度地保障参保人权益。