气候变化背景下的海洋生物多样性保护法治体系建设

文 陈惠珍 白续辉

气候变化对海洋生物多样性产生了深远影响。当前，气候变化法、生物多样性法、海洋保护法“各管一块、彼此割裂”的格局，削弱了国际社会在气候变化背景下应对海洋生物多样性挑战的制度性能力与效率。以人类命运共同体理念为指引，推动建设综合性的海洋生物多样性保护法律框架，成了中国与世界的重大战略选择。

2021年4月召开的第三十次“基础四国”气候变化部长级会议，向国际社会发出了进一步积极应对气候变化的号召；同月，联合国教科文组织政府间海洋学委员会对外发布的《海洋碳综合研究：海洋碳知识摘要及未来十年海洋碳研究和观测协调展望》报告，则迫切呼吁各国高度重视海洋与气候相互作用带来的影响，凸显了气候变化背景下海洋生物多样性面临的挑战。可喜的是，定于2021年10月在昆明召开的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会，将制定《2020后全球生物多样性框架》，这无疑是各国推动气候变化背景下海洋生物多样性保护法治体系建设的一次重大战略契机。海洋与气候相互作用机制研究的深入，为近年来人类完善相关蓝色挑战应对方案与制度框架提供了重要基础。

气候变化对海洋生物多样性的影响

海洋生物多样性包括海洋遗传多样性、海洋物种多样性、海洋生态系统多样性、海洋景观多样性四个层次。第二次世界大战结束以来，现代工业驱动下的全球气候变化，不仅向海洋物质循环和能量流动施加了巨大作用，更对海洋生物多样性产生了日益显著的影响，引发了生态系统功能与社会经济领域的一系列连锁反应，导致人类与海洋的关系空前复杂。

物种分布空间变化

温度被认为是影响海洋生物地理分布的重大环境因素之一。近几十年来，全球变暖引发了持续的海洋化学与物理过程变化，在这一背景下，许多海洋生物因无法适应升高的温度或其食物链因海水升温而遭到破坏，被迫迁往水温较为凉爽和食物较为丰富的海域。例如，美国《气候变化指标》第四版透露，美国龙虾、黑鲈、红鳕鱼和其他100多种海洋物种的栖息位置已经发生明显北移。即便是在低温季节，澳大利亚海域的鲸鲨等也会向南或向东进行更远的迁移，以便寻找更冷的水域。海洋物种分布空间的变化，既导致了原海域生物多样性的退化，也在高纬度地区引发了外来生物入侵，进而改变该地的生物多样性结构与整体面貌。

物种局部灭绝

国际科学界预测，在气候变化机制下，由温度、盐度变化和海水酸化驱动的局部物种灭绝概率可能会比较高，热带地区大规模丧失物种的可能性最高。无法向适宜海域迁移的海洋生物，面临一系列的生存不确定性，最终极可能走向消亡（如白化珊瑚）。底栖生物向适宜海域迁移的速度远远落后于游泳生物，所以也面临日益严酷的生存挑战。而且，受海水酸化的影响，相关贝类的外壳变得不再像过去那么坚固，更易于被其他生物大规模捕食，因而种群前景堪忧。北极地区海冰的消融和水温的上升，则可能对当地整个生态系统和生物群落的生物多样性产生重大威胁，特别是导致极地原有相关海洋生物的灭绝。极地冰山融化导致的全球海平面升高，还给沿海地区的红树林等海洋生物和滨海湿地带来了被淹没的巨大风险。与此同时，随着海洋酸化等问题的加重，海洋中的含氧量可能进一步降低，当前海洋中的贫氧区和“海洋死区”的范围有扩大趋势，许多生物因为面临“呼吸障碍”而无法生存。而那些受到气候变化严重影响但并没有立即灭绝的物种，种群规模则可能会被不断压缩，从而面临遗传多样性等方面的挑战。

海洋生态功能丧失

海水升温导致的浅水层浮游生物特别是浮游动植物的死亡，将破坏海洋食物链的基础与用于制氧的光合作用机制，并进而动摇海洋生物多样性的整个框架。海水酸化导致的珊瑚大灭绝，将导致鱼类丧失重要的产卵栖息地，并可能使数千种海洋物种无法获得相应的生存支持。浮游植物、海草床、海岸带红树林、滨海沼泽等的丧失，将极大地削弱海岸带的储碳能力，破坏人类的蓝色碳汇进程。从更宏观的视角来看，海洋变暖会增加蒸发到空气中的水量，增加气候的不确定性和极端天气出现的频次、强度，这不仅可能催生破坏力惊人的暴雨和洪水，给人类经济社会造成巨大的损失，更可能引发局部火灾、气旋、干旱、极寒等异常现象，威胁整个地球的生态安全。不过，当前令科学界更为担心的是，未来吸收了过量碳的海洋，不仅可能会停止吸收碳，丧失调节气候的能力，而且可能会变成新的排放源，转而向大气排放二氧化碳，从而导致温室效应加剧，此即发生海洋生态功能的大逆转。

国际法响应的不足

面对气候变化带来的海洋生物多样性挑战，近几十年来国际社会试图利用法律工具进行必要的应对，取得了一定成效，但也面临着一系列深层次的问题。

国际法碎片化

一般来讲，民事合同仅对合同当事人产生拘束力，即“合同相对性”。与此类似，国际条约一般仅对缔约方具有拘束力，这被称为“条约相对性”。条约相对性从根本上决定了相关国际法的适用范围和效力，也引发了“国际法碎片化”问题。例如，原则上《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》《联合国海洋法公约》都仅适用于签署了该公约的缔约国，这三大国际条约之间不存在“谁是谁的上位法”“谁比谁大”或“谁能管谁”的法律关系。实际上，当前气候变化法、生物多样性法、海洋保护法三大体系互不统属，不同国际法体系下的项目重复建设、综合资源浪费问题和法律原则、规则之间的不协调问题也逐渐显现。坦率地说，国际“海气相互作用”法律领域的制度碎片化虽然还没有达到危害国际法体系稳定性的程度，但已经在一定程度上消耗了国际法体系内的资源分配效率，削弱了整体的规制效果，制约了人类对“海气相互作用”机制下生物多样性危机进行综合制度性反应的速度和能力。

权威性与有效性不足

首先，国际法自身的权威性不足。一般来讲，国内法是由一国的最高主权者所制定，对该国自然人、法人和其他组织均具有法律约束力，部分国内法甚至还具有一定的域外效力。与此不同，由于当前国际上并不存在统一的世界政府，各国之间没有一个超主权者“话事”，国际法只能在各国认可的情况下有效运行，其本质上是国家间共同意志的载体和国家利益妥协的产物。对违反国际法的行为，除少数经济制裁、技术禁运、公开谴责等措施外，国际社会也往往难以对其进行有效的惩罚。因此，国际法在规制气候变化背景下的海洋生物多样性问题时，往往会受到很多挑战。例如，美国特朗普政府宣布退出《巴黎协定》、大力发展高碳产业，即是对国际法权威的严重挑衅与侵蚀。

其次，国际气候变化法、生物多样性法领域存在着大量的国际软法和部分不易被承认的国际习惯法规则，导致相应国际机制的国际法权威不足。1982年的《世界自然宪章》、1986年的《环境保护和可持续发展公约草案》、1992年的《里约环境与发展宣言》、2017年的《世界环境公约（草案）》等均是一些纲领性或指导性文件，以倡议为主，权威性、强制性不足，相关制度框架的稳定性较差；而部分在理论上可能被认为具有适用性的国际习惯法则面临识别和证立方面的难题，甚至和国际软法难以区分。

最后，相关国际法对综合性生态环境挑战的制度干预能力有限。例如，1911年的《保护海豹条约》、1946年的《国际捕鲸管制公约》等诞生于“前危机时代”，面向新形势、新问题的针对性不强。与此同时，国际法不同分支的实施机制所依赖的动力源不同，这也导致了治理方向的分散和相关指向性的弱化。其中，从利益激励视角来看，气候变化法的实施主要由关注工业危害的国际可持续发展进步力量和清洁能源势力驱动，其核心目标是通过减少碳排放来稳定地球气候系统和促进可持续发展；生物多样性法的实施主要由关注地球生物圈安全的国际生态保护与科学力量驱动，其核心目标是通过确保生物多样性来实现人类与自然的永续发展；海洋保护法则主要由面临生态环境威胁的沿海国驱动，其核心目标是通过确保海洋生态环境质量来维护与增进国家海洋权益。这种“分门别类”的制度运行格局导致气候变化法应对海洋生物多样性挑战、生物多样性法和海洋保护法应对气候变化挑战的有效性均有所不足。

科学基础的缺陷

西方一些学者和官员认为，碳排放和全球气候变化的关系在科学上尚未得到彻底证实，因而持续质疑相关国际法律制度的科学性与正当性。与此同时，蓝碳捕获技术、海洋生物多样性监测技术、海洋生态修复技术等均尚未完全成熟，甚至部分技术仍处于研究和开发阶段，极大地限制了国际法律制度的赋权、赋能和规制、保护范围。例如，北半球已经有越来越多的海洋生物空间分布变化案例被发现和确认，而对南半球的类似变化则缺少必要的系统化关注和研究。部分学者认为，海洋生物栖息地北移现象较为突出，可能是因为南半球的海水变暖程度没有北半球的高。另一些学者则指出，南半球国家、人口相对较少，人类对南半球海洋物种的情况了解不足，是导致“北移”研究较多而“南迁”案例较少的重要原因，南半球生物的南迁规模与趋势亟须国际社会的进一步关注。从科学与制度的复合型视角来看，地球生物圈是一个整体，南北半球的海洋生物多样性演进态势、规律共性与差异，是人类应对气候变化背景下海洋生物多样性挑战时需要的“重要情报”，关系到相关法律制度框架的准确性和有效性，因此“不可不察也”。

国家间的利益博弈

首先，国家间的制度需求紧迫性不同。气候变化对不同国家的影响不同，因而许多国家对气候变化背景下的海洋生物多样性问题呈现出了不同的立场与态度。其中，随着北半球温度带的北移，高纬度国家阶段性地成了气候变化的“受益国”，其海洋生物多样性水平非但没有下降，反而大为上升，并进而推动了其经济社会的发展。马尔代夫等岛屿国家因面临迫近的生存危机，对气候变化与海洋保护问题反应剧烈。这种“影响差异”不仅导致了国家间对呼唤国际法干预的迫切程度不同，还导致了国家间对具体国际法制度内容诉求与取舍的差异。

其次，主要国家履行相关国际义务的动力不足。过去几年里，美国政府在应对气候变化领域出现了严重倒退。拜登政府虽然摆出了“碳减排”姿态，但其首要目标是重塑美国的绿色形象、重建美国的生态道义优势和重获国际社会的信任，从而提升美国的软实力和国际地位，在具体政策实施上则存在不少动作虚化现象，影响了国际社会在气候变化框架下应对海洋生物多样性危机的能力。

最后，国家间对海洋生物多样性领域的经济利益诉求不同。近年来，国家管辖范围外海域生物多样性养护和可持续利用问题（BBNJ）国际协定谈判成为国家间海洋利益博弈的前沿战场。例如，发达国家反对将海洋遗传资源认定为人类共同继承财产，反对在国家间分享海洋遗传资源机密信息，反对在海洋遗传资源知识产权领域适用强制来源披露制度，从而利用其海洋科技优势获取较大的经济与技术收益。发展中国家则与之持相反立场。这类国家间利益博弈严重影响了气候变化背景下的海洋生物多样性保护法治体系建设进程。

中国的相关选项

中国应当积极应对气候变化、生物多样性威胁、海洋保护领域的新挑战，通过提供气候变化背景下海洋生物多样性保护法治体系建设的中国方案，引领国际生态环境保护潮流，进一步获取国际话语权和制度性权利，为维护人类福祉与地球安全做出更大贡献。

明确目标与工具

■ 全球变暖引发了持续的海洋化学与物理过程变化

海洋生物多样性保护在本质上是生态安全与资源安全问题，需要纳入总体安全观框架下进行综合性的制度建构。其目标底线应当是避免海洋生态系统崩溃，并建立有效的气候变化适应框架，最终诉求则应是保护海洋生物多样性免受根本性和不可逆转的破坏，实现人类与自然的和谐共处与可持续发展。为此，至少需要两类规制工具。一是旨在管控和消除威胁的目标管理性工具。其主要应针对气候变化挑战，加强碳排放管理。2020年中国向世界宣告了碳达峰、碳中和目标，这类承诺作为气候变化管理工具，有利于世界减少和消除气候变化威胁，从而保护海洋生物多样性。二是推动世界适应气候变化现实的制度性工具。生产模式和生活习惯的制度性诱导变迁是重要的战略选择，以经济有效的方式修复受损的生态环境则更加需要制度和政策的支持与推动。考虑到海洋对气候与生物多样性的巨大影响，对气候变化事务的管理和对生物多样性的管理在海洋领域进行制度性交叉融合，将可能会极大地提升人类对气候变化的适应能力。

推动国际造法

从气候变化影响的角度来看，单靠《生物多样性公约》等已无法有效应对海洋生物多样性锐减问题，避免污染、控制捕捞、养护种群等不能从根本上解决海洋生物面临的海水物理与化学环境剧变危机，《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》等对海洋生物多样性保护的意义正在日益凸显。可以看到，海洋保护、气候变化、生物多样性法律正在国际规制领域发生融合。中国可以利用自身的有利条件，主动加速这一制度融合进程，提升“气候变化法蓝色化”水平。例如，在《2020后全球生物多样性框架》里，中国可以建议设立专门的气候变化与海洋生物多样性管理制度，特别是建立海洋保护法、气候变化法、生物多样性法的协调机制，明确《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》《联合国海洋法公约》等在《2020后全球生物多样性框架》下的法律地位与功能设定，为世界打造“海气生”三合一国际法文本奠定软法基础。同时，中国可以联合部分缔约国，在《2020后全球生物多样性框架》之下发布专门的《气候变化背景下的海洋生物多样性保护倡议》，进一步明确相关理念、主张、原则和制度、政策建议等。

强化国家实践

中国应加快制定和发布《中华人民共和国气候变化应对法》，加强生物多样性保护领域法治体系和体制机制建设。一方面，推动气候变化领域的国际法向国内法转化，同时还可借鉴移植外国一些良好的气候变化应对法律制度，强化国内规制“海气生”威胁的制度能力。另一方面，尽快将气候变化背景下海洋生物多样性保护法治体系建设的中国方案法律化、制度化、权威化，向世界提供“海气生”威胁应对领域的“示范法”和样板工程。其制度核心，应当至少包括三大内容：一是改进生产生活模式，推动社会经济全面绿色化低碳化转型，通过联动解决社会和生态问题来应对气候变化问题，实现经济与环境“双赢”。二是推动建立国家级的全球性海洋立体观测监测网络，基于全球气候变化背景下的海气互动机制建立海洋生物多样性损害评估、预警和应对体系。三是建立国际化的海洋保护区网络，依托国家海洋公园等网格化管理单元，利用保护规划和修复技术防止生物多样性丧失，并有效维持和提升海洋生态系统碳汇能力。

现代人类文明是以规模庞大的物质生产与人类再生产为基础的，客观地讲，这确实对地球大气系统和海洋生态系统造成了巨大压力，海洋生物和人类本身当前均难逃其害。从战略上看，人与自然和谐相处，是人类进步与海洋可持续发展的唯一出路，也是建设现代生态文明的题中之义。在气候变化时代，人类的发展应当“优雅”，更应当“科学”。海洋生物多样性保护在气候变化背景下的突围，不仅需要多重技术的进步，更需要人类理念的更新。在自然面前，谦逊与保护既是一种人类美德，更是可持续发展的战略保证。