海洋命运共同体视域下ABNJ海洋遗传资源的国际治理与中国实践

张士洋

(1.中国海洋大学海洋与大气学院 青岛 266100;2.中国海洋发展研究中心 青岛 266100)

0 引言

海洋遗传资源(Marine Genetic Resources,MGRs)是指具有实际或潜在价值的、来自海洋动物、植物、微生物或其他来源的遗传材料及其衍生品[1-2]。随着基因技术的飞速发展,MGRs被广泛应用于生物医药、能源、日化等行业。作为新兴海洋战略资源,MGRs越来越受到世界各国的重视。约占地球海洋面积2/3的国家管辖范围以外区域(Areas Beyond National Jurisdiction,ABNJ)包括公海和国际海底区域,正在成为当前国际社会竞相争夺的战略新区域。特别是在深海热泉等特殊区域,存在大量的特殊MGRs,因其DNA序列中特有的抗高压、耐饥饿、耐高温和毒性等特殊基因表达,其科研价值和经济价值极为重要[3]。另一方面,随着人类海洋活动的不断增加,对海洋环境的影响也越来越大,尤其是极为脆弱的特殊生态环境一旦被破坏将难以恢复,严重影响包括MGRs在内的海洋生物多样性养护与可持续利用。此外,因为科技发展水平的不均衡,造成MGRs序列专利高度集中在少数发达国家的少数企业[4],无法惠及全人类,特别是大多数发展中国家。因此,如何科学治理ABNJ、公平分享MGRs惠益、实现国家管辖范围以外区域生物多样性(BBNJ)的养护和可持续利用,已成为世界各国争议的焦点。

2019年4月23日,习近平主席在青岛集体会见了应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长,首次向世界提出“构建海洋命运共同体”的重要倡议。核心内容包括“海洋孕育了生命、联通了世界、促进了发展”[5]。“我们人类居住的这个蓝色星球,不是被海洋分割成了各个孤岛,而是被海洋连结成了命运共同体,各国人民安危与共”[6]。海洋命运共同体这一全新理念,以其丰富的内涵,为世界各国公平合理分享海洋资源、保持生态系统可持续发展、解决海洋争端、实现全球海洋治理贡献了新的中国方案。

1 国际社会规范MGRs治理的谈判进程

为应对日益严重的海洋生态环境和生物多样性养护问题,同时保证合理开发、公平分享利用MGRs产生的惠益,国际社会加快了制定新管理制度的步伐,由一个新的国际协定对ABNJ的MGRs实施国际治理,成为国际社会的普遍共识。从2004年,新国际协定谈判进程正式开始,先后经历了特设工作组、筹备委员会和政府间会议3个阶段。

1.1 特设工作组

2004年联合国大会通过第59/24号决议,决定成立“研究关于国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题的不限成员名额非正式特设工作组”。该工作组先后召开了九次会议讨论BBNJ养护和可持续利用问题并最终达成共识(表1),即在《联合国海洋法公约》框架下制定具有法律约束力的国际协定,一揽子解决包括MGRs及其惠益分享在内的4项议题。

表1 特设工作组历次会议详情[7]

续表

1.2 筹备委员会

2015年联合国大会通过第69/292号决议设立谈判筹备委员会,着手拟定一份具有法律约束力的国际协定,为此,筹备委员会召开了4次会议,并最终向联大提交了一份供其审议的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用国际协定草案要素(表2)。

表2 筹备委员会历次会议详情[8]

1.3 政府间会议

2017年联合国大会通过第72/249号决议,决定召开政府间会议就BBNJ问题拟订一份具有法律约束力的国际文书。目前,BBNJ国际协定谈判政府间会议已经召开了3次正式会议,原定2020年上半年召开的第四次也是最后一次会议,因新冠肺炎疫情延后(表3)。当前,案文草案修改稿已经形成,新国际协定已初见端倪。

表3 政府间会议阶段历次会议详情[9]

2 海洋遗传资源治理争议与博弈

BBNJ国际协定先后经过16年的筹备、磋商和谈判,最终出台和实施将会对国家管辖范围以外区域的海洋利益进行再分配,涉及世界各国在公海及国际海底区域的根本利益和战略布局,所以各方分歧严重,争议激烈[10]。

2.1 关于MGRs的争议焦点

谈判各方关于MGRs的争议焦点主要集中在两个方面:一是MGRs的法律地位;二是MGRs的获取和惠益分享制度。

2.1.1 MGRs的法律地位

MGRs的法律地位决定了采取何种法律制度进行治理,所以在国际协定谈判过程中,关于MGRs法律地位的争议一直非常激烈,难以达成一致。争议焦点集中在采取“公海自由原则”或者“人类共同继承财产原则”,还是两者共同采取。有些国家建议将MGRs视为“先到先得”的公海无主资源,谁获取谁受益;有些国家主张MGRs属于人类共同继承财产,全人类共同、公平地享有MGRs的收益;还有的国家认为,公海区域的MGRs适用公海自由原则,国际海底区域的MGRs适用人类共同继承财产原则。各方各持己见,难以形成统一的意见,最后大家建议采取更加务实的方案,暂时搁置MGRs法律地位的争论[11]。

2.1.2 MGRs的获取和惠益分享制度

MGRs的获取和惠益分享涉及各国切身海洋利益,成为BBNJ谈判进程中最重要的议题之一,同时也存在着巨大争议。具体来说,发达国家主张海洋科研自由,坚持自由获取MGRs,并以知识产权为理由拒绝分享利用MGRs所产生的货币化惠益和有限范围内分享非货币化惠益。以77国集团为代表的发展中国家则坚持严格控制MGRs的获取,并对以海洋科研为目的的获取采取全过程监管,强制分享利用MGRs所产生的惠益,包括货币化和非货币化惠益[12]。

2.2 各方立场与大国博弈

随着BBNJ谈判进程的发展,各方立场逐渐发生变化,尽管各方分歧和立场的划分逐渐模糊,但大体来说还是有所区分。

2.2.1 “公海自由”派主张

以美国、俄罗斯、日本等发达国家为代表的国家主张参照公海自由原则,坚持自由获取MGRs而不受任何限制;建议分享包括遗传资源的基本信息等非货币化收益,有条件分享遗传材料,反对分享机密信息,而货币化惠益则采取自愿原则进行分享;继续强化针对MGRs的知识产权保护等。笔者认为,这种主张有利的一面是促进MGRs的科学研究与应用技术的发展;其不利的一面是针对MGRs无序无度的商业获取导致“区域”极端脆弱生态环境的不可逆破坏;垄断性技术优势和专利保护形成技术壁垒。

2.2.2 “人类共同继承财产”派主张

以77国集团以及非洲集团、拉美国家集团、小岛屿发展中国家联盟、最不发达内陆国等发展中国家为代表,主张参照人类共同继承财产原则,MGRs的获取要实行全过程监管,严格事前审批许可制度,获取行为和过程要负责任,确保MGRs利用透明;强制分享非货币惠益以及货币惠益,对与MGRs相关的知识产权进行限制。这种主张有利的一面是保障全人类共同利益的均等共享,避免“公地悲剧”的发生和发达国家的技术垄断;其不利的一面是在一定程度上阻碍了全人类科技发展,破坏现有的创新机制。

2.2.3 “科研环保折中”派主张

欧盟等国主张淡化“公海自由”和“人类共同继承财产”之争,提出在《联合国海洋法公约》关于海洋科学研究以及海洋环境保护的规定框架下,保持原生境获取MGRs的自由,公正公平的惠益分享、培养发展中国家获取和利用MGRs的能力、保障科技发展和创新、促进海洋技术的开发和转让等。这种观点有利的一面是淡化争议焦点,兼顾各方利益,有利于国际协定谈判的顺利进行;其不利的一面是削弱了国际协定强制性规定原生境获取、惠益分享等实质性事项,可能引起发展中国家的强烈反弹[13]。

3 海洋命运共同体理念下的中国方案建议

MGRs治理超越了国家管辖范围,面对各个国家不同的诉求,需要全人类共同努力,以海洋生物多样性的养护和可持续利用作为全人类的共同使命,利用海洋造福全人类,而这正是构建海洋命运共同体的现实意义所在[14]。作为负责任的海洋大国,我们应在充分尊重各方诉求的基础上,深入考虑自身深海科技发展现状,基于海洋命运共同体理念提出适用我国的立场方案,努力发出中国声音,深度参与全球海洋治理。

3.1 深度参与BBNJ第四次政府间大会

BBNJ第四次政府间会议召开时间待定。目前大会主席团已启动闭会期间的网络会议准备工作,相关工作以非正式方式推进。我们应在坚持以下原则的前提下,积极参与第四次政府间大会。

3.1.1 坚持“原生境自由获取”原则

原生境获取是指从ABNJ的自然环境中获取或采集MGRs,其本质是为了海洋科学研究,应当适用自由获取制度,并适当简化对获取行为的管控,由缔约国自行制定管控细则规制获取行为,同时建议各缔约国应以适当的方式通报相关获取信息,建立获取信息交换机制。这样不但能进一步鼓励MGRs的科学研究和技术利用,为全人类造福,同时最大限度地保护ABNJ生物多样性,减轻脆弱海洋生态系统的不可逆损害。

3.1.2 坚持“公平合理惠益分享”原则

关于MGRs的惠益分享,应以鼓励海洋科学研究和技术创新为出发点,努力维护国际社会的共同利益和可持续利用,促进全人类共同福祉和全世界对MGRs公平合理的惠益分享,在充分考虑发展中国家基本诉求的基础上,优先考虑生物样本的便利获取、信息交流、技术转让和能力建设等非货币惠益分享;并以开放的态度参与货币化惠益分享的机制建设,如设立自愿信托基金。关于惠益分享的模式,考虑借鉴《名古屋议定书》的相关条款,创造性地构建双多边方式相结合的惠益分享制度。

3.2 做好“后BBNJ时代”海洋治理准备

第四次政府间会议即将召开,但国际协定谈判短期内难以出台。新国际协定是各方妥协与折中的产物,但我们必须为之做好充分的科学研判,为即将到来的“后BBNJ时代”海洋治理做好准备。

3.2.1 加强MGRs获取能力和技术研发能力建设

MGRs的获取与研发需要高科技作为技术支撑,深海勘探技术和深海基因技术将是MGRs利用的核心技术。当前,我国在深海勘探方面已经处于国际领先地位,“蛟龙”号深潜器的作业能力可以覆盖7 000 m以浅全球海洋面积99.8%的海域[15],我国海洋微生物多样性调查也取得了重要进展,中国大洋深海生物资源库目前库藏海洋微生物2.2万株[16],获得了大量的新物种和新基因。今后,我国应制定相应政策,鼓励科研资金与科研力量的投入,做好知识产权保护,进一步加强能力建设,充分挖掘发现MGRs特殊基因,为生物医药、能源、食品等相关行业提供新的动能,推动传统行业的飞速发展。

3.2.2 加强MGRs治理的国际合作

海洋的物理属性和自然属性决定了包括MGRs治理在内的国际海洋治理必定是全球性的,这早已是国际共识[17]。凭借单一国家或者组织的努力是很难实现的,必须加强国际间的合作,这一点在BBNJ谈判进程中体现得尤为明显,各个国家诉求不同,只有求同存异,相互合作,寻求共识,才能最大限度地保护自身利益。

3.2.3 加强海洋涉外谈判人才队伍建设

从BBNJ谈判进程可见,涉外谈判内容多涉及海洋法、国际法、海洋学、国际关系等多学科门类,工作语言以英语为主,这就要求谈判参与者具备多学科门类的知识积累,还要具备外语交流的基本素质,更要兼备超强思辨的能力。建议国家层面制定海洋涉外谈判人才培养计划,分层次、有缓急地开展人才队伍建设,在有关高校有针对性地设置多学科交叉型专业,文理兼容,从根本上做好人才教育储备工作。