老年数字包容型社会的整体性治理研究

潘君豪， 杨一帆

(西南交通大学 a.公共管理与政法学院； b.国际老龄科学研究院， 四川 成都 610031)

一、引言

世界正在快速迈入“万物互联”的数字化智能新时代，抢抓“数字机遇”正在成为各国占据未来发展优势的战略性选择〔1〕；这也为全球积极应对人口老龄化挑战，创造性地解决老龄化治理难题提供了新的机遇。2014年3月，中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划(2014-2020)》，正式提出了“推进智慧城市建设”的指导意见，将加快建设“智慧城市”上升成为国家战略〔2〕。2017年10月18日，习总书记在党的十九大报告上提出建设“数字中国”和“智慧社会”的目标，进一步推动了数字科技在民生改善、社会保障、优质就业、精准脱贫和社会治理等领域的深度融合发展。

2020年新春伊始，面对突如其来的新冠肺炎疫情，大数据、云计算和AI等数字科技有力地支撑了疫情的防控和居民生活所需，表现出了数字科技改造世界的巨大潜力。然而数字化带来的不仅仅是发展的红利，还可能产生出新的不平等。由于数字认知能力有限、受教育水平大相径庭、精准为老服务程度低、社区环境和管理缺乏年龄意识等现实原因，即便有一部智能手机，老年群体也面临着出行不易、就医不便、交往不畅等“数字融入”障碍。相当比例和高度显示的老年群体数字融入困境，已经成为疫情防控常态下社会各界关注的痛点和焦点问题。

对此，我国政府做出了强力回应。2020年11月15日，国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》(下文简称《方案》)，明确强调要推动兼顾老年人的智慧社会建设，切实解决老年人在智慧技术运用过程中的问题，并就重点任务和保障措施提出了具体的要求。结合联合国千年首脑会议中提出的“不让一个人掉队”(Leave no one behind)倡议，我们要加快落实《方案》和可持续发展目标(SDGs)的相关要求，构建数字包容的政策和制度设计，以老年人需求为导向，探索新的服务场景，提供适老化的技术手段，促成智慧化养老服务体系转型，带动为老服务相关行业和产业的数字化升级，从而为我国积极应对人口老龄化奠定坚实基础。

二、老年数字包容面临的挑战和目标

1.数字包容的内涵

根据国际电信联盟(ITU)的定义，“数字包容”(digital inclusion)是指确保所有人都享有包容、平等的信息通信技术使用权。“数字包容”最早出现在美国国家远程通信和信息管理局(NTIA)发布的《网络的落伍者：走向数字包容》报告中，其是作为与“数字排斥(digital exclusion)”相对的概念引申而出的〔3〕。21世纪以来，随着计算机技术的快速发展和互联网络的广泛应用，国外学者对数字包容的研究普遍具有了实践特征，尤其关注信息与通信技术(ICT)的获取与使用〔4～5〕。目前，“数字包容”已被广泛运用于描述弥合数字鸿沟的动态过程，以及为了缩减数字鸿沟所付出的努力〔6〕。“数字包容”这一概念上升为政策议程的标志性事件是2000年7月在日本冲绳召开的八国首脑会议，会上发表的《全球信息社会冲绳宪章》指出：在信息化进程中，世界各国共同面临着消弭数字鸿沟和实现数字包容的紧迫需要〔7〕。自此，世界主要国家在信息化建设中日益重视数字鸿沟的治理工作，并将“数字包容”作为数字化进程中的重要政策与社会议题。

2.老年群体数字融入困境

美国国家远程通信和信息管理局(NTIA)在《在网络中落伍：一项关于美国城乡信息贫困者的调查报告》中最早提出了关于“数字鸿沟”的定义：拥有信息通讯工具的人和那些未曾拥有的人之间的差距〔8〕。随着互联网在全球的快速普及，“数字鸿沟”现象也逐渐引起了学界的关注。Friemel将获取和使用互联网的连续程度差距界定为一级“数字鸿沟”，互联网相关的技术使用、技能和文化素养差异称为二级“数字鸿沟”〔9〕。何铨、Friemel、Gilly、Dewan研究认为不同代际之间在信息的获取与使用以及借助数字资源在公共活动参与的程度上存在显著差距〔10～13〕。以往的研究通常将老年数字鸿沟归因于信息通信基础设施的缺乏和老年人自身生理缺陷〔14～15〕，而杨一帆将“老年数字鸿沟”界定为在数字化进程中，随着物质文化和科学技术的快速进步，由于社会制度与观念上的迟滞导致的代际间数字化应用能力的差距，强调治理“老年数字鸿沟”关键要有数字包容的政策和制度设计〔16〕。

闫慧通过构建“社群数字不平等模型”，以信息通讯技术为核心的系列数字化维度来代替传统的经济、社会、文化维度将数字化时代社群及其成员划分为了五个层次：数字精英、数字富裕、数字中产、数字贫困和数字赤贫〔17〕。2021年2月最新发布的第47次《中国互联网发展状况统计报告》显示，截至2020年12月，我国网民规模达到9.89亿。其中，60岁及以上网民群体占比由2020年3月的6.7%快速提升至11.2%，规模达到1.1亿。而2017年6月到2019年6月两年时间里，60岁及以上网民群体占比仅从4.8%波动性地缓慢上升至6.9%。从规模上看，我国老年群体的互联网渗透率在疫情的加速催化下实现了重大突破。这既为老年群体的生存、生活和发展带来了新的红利，也提出了新的挑战。报告还指出使用技能缺乏(不懂电脑/网络，51.5%)、文化程度限制(不懂拼音等，21.9%)、年龄限制(太大/太小，15.1%)、没有上网设备(电脑/手机，13.3%)成为非网民不上网的主要原因〔18〕。此外，中国社科院社会研究所和腾讯社会研究中心共同发布的《中老年互联网生活研究报告》，指出应用程序使用和功能操作、手机系统设置与维护、不知如何下载APP三大基础性操作是老年人使用手机的最大障碍。与此同时，调查却显示老年人对于数字化参与的热情很高〔19〕。显然，老年人拥有参与数字化的意识，却缺乏接入和使用信息通讯技术，获取、利用、创造信息内容的相关能力，以及数字化的信息素质和数字凝聚力。因此，从现有的数据分析上来看，老年人这一社群属于典型的数字贫困群体。

3.老年数字包容的可持续发展目标

联合国数字合作高级别小组发布的《数字相互依存的时代》报告认为，“数字不平等”现象的加剧将引发民众焦虑情绪、侵蚀公众信任、破坏社会和谐，成为破坏公民人权的重要影响要素，而“数字平等”和“数字包容”的社会治理能够为国内生产总值、国家稳定和公私部门的效率带来根本性的变革〔20〕。因此，联合国2030年可持续发展目标(SDGs)将数字包容、赋权、平等原则以及“不让任何一个人掉队”的理念置于核心位置。其中直接涉及老年数字包容的可持续发展目标有：在世界各地消除一切形式的老年贫困，无论是能力贫困、权利贫困〔21〕，还是数字贫困(SDG1)；推广智能穿戴设备确保健康的生活方式、使用数字医疗手段和智慧照护科技促进老年人的福祉(SDG3)；为所有老年人提供包容、公平的数字素质教育，形成全民终身学习型社会(SDG4)；确保数字弱势群体能够平等地利用可用技术，尤其要关注城乡、年龄和性别鸿沟，以提高数字包容性(SDG5、SDG10)；提升数字经济的包容和可持续性，支持生活困难的老年人拥有体面工作的机会(SDG8)；建设环境友好、网络普惠和信息安全的智慧城市及养老社区(SDG11)；保护老年人免受电信、金融诈骗的侵害，为老年人提供便利的司法救济途径，并在各级政府建立完善的问责体制(SDG16)；在全球各国政府、科技企业、社会和家庭之间建立更牢固的合作伙伴关系，促进全球共建、全民共享的老年数字包容型社会治理格局的形成(SDG17)。

三、老年数字包容的整体性治理路径

整体性治理是在反思新公共管理运动导致的过度分权化、碎片化的基础上形成的带有信息化时代特色的一种全新治理理论。该理论将公共利益和责任作为最高治理目标，主张加强政府与社会组织之间的合作，重视社会的整合与协同运作，以此达到高度透明化和整合化的无缝隙治理行动〔22〕。唐皇凤、吴瑞在研究优化新冠肺炎疫情应对路径时提出了要实现以国家—市场—社会之间伙伴关系和有机协同为主要特征的整体性治理〔23〕。董石桃在大数据反腐的整体性治理中提出了整合目标、整合内容、整合信息和整合主体的基本分析框架〔24〕。本文借鉴希克斯在《整体政府》中对“整体性治理”的定义，认为老年数字包容型社会的整体性治理要充分利用数字科技的颠覆性作用，对社会治理层级、功能、公私部门关系进行有机协调，使未来超级老龄化社会的治理不断从消极走向积极、从单一群体走向社会整体、从部分人群走向社会的深度整合，为包括老年人在内的所有群体提供包容、平等而又异质性的公共服务。

在第四次科技革命的背景下，广大弱势群体正在被日益智慧的社会排斥，其中最为突出的是老年数字鸿沟以及由此引发的数字贫困问题。为了应对人口老龄化与数字化同频共振带来的时代机遇与挑战，世界各国和各大国际组织纷纷将数字包容治理纳入了政策议程中，但是，现有的治理理念和研究范式仍然是工业经济的范畴，缺乏数字经济范式下的理论和政策创新。本文在联合国“不让一个人掉队”(Leave no one behind)的倡议和可持续发展目标(SDGs)的牵引下，立足于数字科技深度渗透、影响广泛、变革迅速的基本特征，构建了以动态、包容、协同和开放为特点的整体性治理机制，通过联结国际组织、各国政府、数字平台企业、非营利组织和社会以及公民等治理主体，分别从培养老年人终身学习的数字素养、以数字人权观为老年人增权赋能、打造数字包容命运共同体、构建创新为老服务的全球伙伴关系四个维度展开具体治理路径，从而确保老年人在数字社会中平等地享有美好生活的权利(见图1)。

图1 老年数字包容型社会整体性治理机制

1.动态治理：培养老人终身学习的数字素养

动态治理的先决条件在于实现决策内外部环境的匹配。对此首先应当准确识别技术变革带来的环境变化，洞察技术未来发展的趋势和规律〔25〕，支持个体的终身学习来保持社会整体的持续进步。万物互联即将克服人类社会简单重复的操作流程和体力劳动，在老龄社会因技术产生的持续变革中，学习转化能力将是所有人获益的关键所在。为了应对动态的技术更迭，老年人继续受教育和培训的权利需要确保实现。除传统形式的老年大学和电大外，老年教育应更加注重信息化手段的延伸和技术扩散，以信息流带动代际间的知识经验、文化传统、技能的互补〔26〕。

公私部门要在多层面培养老年人数字技能，发展并完善新的学习平台，使知识和技能的获取民主化。政府可以将数字技能作为义务教育的重要组成部分，为整个社会的数字化能力提供坚实的基础。社区机构可以就近帮助本地成员，引导老人了解和学习数字技能，并提供必要的帮助。企业和产业部门应建立完善新经济业态下多元化的劳资雇佣关系，利用弹性工作时间和共享经济平台的新业态提高老年劳动力参与率，让老年人积极融入数字经济的价值创造当中，借助数字化平台的集成优势最大限度地利用老年人有限的时间和资源进行职业技能的深度学习，通过优化就业结构，支持老年人参与“银发经济”的生产性活动。

更为重要的是，动态治理不能以限制数字经济高速发展的方式来协调老年群体相对弱势的数字化学习能力。相反，政府应全力推动“互联网+”国家战略行动深入发展、加快5G时代万物互联的变革性创新，促进数字经济加快成长、减少权力寻租、改善市场投资环境、利用数字技术优化公共服务，以此增强数字经济范式下社会应对数字排斥问题的韧性，为构建老年数字包容型社会奠定物质基础。

2.包容治理：以数字人权观为老人增权赋能

要认识到每个社会成员都有使用和不使用互联网的权利，政策和制度设计应该提供公平选择的机会，而不是代替老年人做出选择。因此，在全新“数字人权”的视角下〔27〕，包容性治理应当重新确立以下基本原则：

一是平等保护和倾斜保护并举的原则。此处的平等是指不能给予老年人过度的特权性质的保护，避免造成逆向歧视。与此同时，由于政府和科技企业在社会集群中对数据和资源的绝对集中形成了绝对的优势地位，因此作为数字弱势群体的老年人拥有的权利和义务始终处于失衡的状态，需要通过法律赋能给予倾斜保护措施，通过不对称的权利义务关系弥补老年人在资源禀赋和社会建构上的弱势。

二是以人为中心的原则，由于数字弱势群体所具有的相对性和虚拟性，因此权利的构建需要以“人”作为客体，将抽象的数字权利聚焦到“人”的基本权利，如参与权、知情权、隐私权、数据权和发展权等。

三是遵循共建共治共享原则。“共建”要求整合社会各方力量在制度框架下发挥创造力，共同参与社会发展，将原本被动式的社会救济转换为主动的参与，才能从根本上扭转老年人权利受损的不利地位。“共治”意味着城市的规则和秩序的确立由所有平等主体共同协商参与，强调主体的多元性和过程的民主化，通过对老年人的增权赋能和对政府、企业和老年人个体之间的权利、义务和责任进行再分配，缩减原本日益增大的差距。而“共享”不仅是红利的共享，也是责任和损失的共享，处于数字强势地位的群体应尽到自身义务支持弱势群体克服障碍〔28〕。共建共治共享的原则形成了“更具亲和力”的社会新秩序，充分体现了对以老年人为代表的弱势群体的保护。

此外，数字包容性人权与社会的经济发展状况无关，无论在沿海发达城市还是中西部偏远地区，地方政府应及时通过立法扫除普遍存在的针对老年人等边缘群体的数字偏见和算法歧视，在数字司法和社会数字包容性构建方面做出全面努力。在硬件设备上，要加快基本可及的数字成果嵌入社区等基层单元，加快老旧社区的智能化改造，将技术融入生活场景的设计框架中，以满足老年人起居等生活需求为导向，而非技术的滥用和简单堆叠，将“全龄友好”作为城市新基建建设的重要指标，突破单一的“适老化”思维，综合考虑儿童、老人、残障人士等群体的需求。

3.协同治理：打造数字包容命运共同体

城市政府作为最具权威的治理机构，应发挥主导性作用，营造公平、透明、有序的市场竞争环境，促进居民收入均衡增长，享有更加连续、可及的基本数字化公共服务。通过引入非营利组织和社会企业等第三部门力量，提供给每个老年人都负担得起的数字网络以及数字化的金融和健康服务，确保老年人拥有全面普惠、平等的数字机遇。

在数字产业化和产业数字化的进程中，相关企业应积极承担部分治理责任，特别是作为共享经济主要载体的平台企业，应当在自身“为老”服务能力建设和老年用户管理上做出探索和创新。要让数据为社会上包括老年人在内的弱势群体说话，让所有人都能共享数字红利,以往的数据分析和数据挖掘在商业上的应用获利颇丰，同样的功能也要应用于基本公共服务更加精准的递送。进一步整合线上和线下资源嵌入社区，便于老年人就近、及时获得优质产品和服务，在发展过程中逐步形成一套相关方公认的以保护老年人为目的的行业规则，其中包括服务质量与安全保障、社会征信体系建设、风险管控等诸多方面。充分发挥企业联盟和行业组织的桥梁作用，制定老年人数字权益保护的公约和集体行动准则，严厉审查、打击电信诈骗和网络恶意软件的传播，使得老年人基于平台交易、劳动形成的内生性治理机制成为政府监管的重要补充〔30〕。网络运营商和其余线上服务提供者应进一步加快社区数字基础设施建设，将增质降费落到实处。

社区老年协会等基层社会组织要充分发挥数字支持、引导和代理服务功能，提升组织自身数字化应用和服务能力，将日常活动从线下延伸至网络空间，通过线上小程序和抖音等全新方式进行协会自治管理。发挥协会在基层社区中的非正式权威，在一定“半径”内加强数字信任、网络使用规范和社区老年微信群、公众号运营等数字化社会资本的构建；同时，联合高校和社区志愿者与老年人进行数字化互动，上门对有出行障碍的老年人进行数字“精准扶贫”，定期提供数字扫盲和各类软件手把手的操作服务。利用“时间银行”粘合代际之间的不同需求，推动社会成员间的公益互助活动。

4.开放治理：构建创新型为老服务模式

为应对全球性的老年数字排斥现象，各国做出强力回应。美国国家科学技术委员会(NSTC)成立了支持老年人的技术研发工作组，以研发最新技术来维持未来以及当下的老年人口保持健康、独立性和拥有参与现代社会活动的机会，最大程度地激发老年人口在全生命周期的潜力。英国政府发布了白皮书《工业战略：建设适合未来的英国》，其中以人工智能和数字化等创新技术作为重要驱动力，希冀通过变革性的技术力量来重塑老龄化、清洁化和未来移动的城市社会，将英国置于行业发展的最前沿〔31〕。欧盟积极推动科技创新来应对老龄化社会的巨大挑战，并提出了以智慧化养老为核心内容的“银发经济”战略构想，同时制定了健康老龄化创新行动战略。

2016年1月日本内阁会议审议通过了《第五期科学技术基本计划(2016-2020)》，提出智能“社会5.0”的概念。“社会5.0”以问题为导向，从产业变革为切入点来发展经济，同时解决面临的社会难题〔32〕。将工业生产数字化、高效化作为手段，整合社会中的各个横向子系统，通过智慧服务来积极提升生活各方面的便捷性，以应对高龄少子化以及教育、能源、环境和社会公平问题。新加坡政府的调查数据显示，截至2018年，新加坡共有88%的50至59岁以及55%的60岁以上中老年人已经使用互联网，而60岁以上的老年人口“触网”率在2018-2020两年来增量高达25%〔33〕。已有越来越多的新加坡老人因为“智慧国家2025”战略而受益。在该战略的引导下，新加坡政府成立了数字化转型办公室，借此联结政府、企业与个人共同开展老年人数字扫盲活动，近期计划招募1000名“数字大使”，深入基层社区帮助超过10万老年人掌握基础的数字技能，另有300名志愿者在家庭服务中心和乐龄活动中心向老年人传授智能手机操作和网络安全知识。

我国应吸取国外创新为老服务先发的治理经验，在数字时代风险性和对抗性日益增长的过程中，融入全球老年数字包容型社会的治理网络，共享全球老龄化治理的主导权；积极响应联合国可持续发展计划的目标，参与世界银行(World Bank)、国际电信联盟(ITU)以及国际标准制定组织(ISO)的共同协商，制定智慧社会治理的规范、标准；推动无边界的知识合作机制，由此产生的连通性将为各国社会发展带来聚变的乘数效应。老龄化与数字化将是未来影响国际人口流动、公共安全、经济增长和基本人权问题的全球化议题，即便不同区域的发展基础和老龄化程度不尽相同，各自的经验教训、模式和治理路径仍具有借鉴意义；因此，要积极推动各国政府、私人部门和社会组织、公民大众等主体共同参与全球积极应对人口老龄化行动，积极开展区域协同合作，分享治理经验。

四、结论

数字科技具有高效的资源整合能力，理应为所有人提供满足需求、维持其良好发展的物质条件，但是日益加剧的数字不平等现象却让生产力高度发达的数字经济发展充满矛盾。数字鸿沟、算法歧视、量子霸权等新的挑战正在分化人类社会，“马太效应”对弱势群体的伤害在数字技术的裹挟下被无限放大。随着社会数字化水平的进一步跃升，针对老年群体的排斥和歧视问题将日益突出。在银发与数字交汇的新时代，我们要在国家治理能力和治理体系的顶层设计中，充分认识到为占比超过20%、甚至达到30%以上的老年社会成员提供更加公平友好的数字环境，以及带动全社会不同年龄成员主动参与、积极应对人口老龄化的极端重要性，防止刻板印象→偏见态度→歧视行为的社会链式传递。对此，我们应当充分利用技术变革的宝贵契机，采取数字化的包容治理策略，构建以公共服务和社会保障为核心的权利公平、机会公平、规则公平的制度、体制和机制，才能有效保障不同年龄、性别的居民在日益智能的社会生活中拥有平等发展的政治、经济和社会权利，从而建成可持续发展的老年数字包容型社会。