土地财政依赖和土地供给结构对城镇保障性住房供应的影响——基于地级及以上城市的面板数据

江荣灏，周晓艳，张苗苗

(1.武汉大学资源与环境科学学院，武汉 430079；2.香港大学地理系，香港 999077 )

近二十年来，随着中国城市化和住房商品化的快速推进，过快上涨的房价已成为日益突出的社会民生问题.自2007年以来，中央政府开始愈发重视保障性住房政策和项目，住房保障制度也不断被完善.在2008年至2018年间，全国范围内开工建设的城镇保障性安居工程已达到约7 000万套.十九大报告也提出要加快建立“多主体供给，多渠道保障和租购并举”的住房制度.中央政府在住房保障工作方面表现出越来越强的政治决心，推动地方层面在保障性住房建设和供给上提高积极性，并解决用地供给不足的问题.

近年来，尽管关于中国保障性住房的研究已不断增多，针对保障性住房供给的区域差异性及其宏观影响因素的实证研究仍然较少.保障性住房的建设和供给离不开政府的土地政策干预和财政支持.在中国当前的城镇土地供给制度和政治经济分权体系下，地方政府的土地供给行为是影响城市住房问题的关键因素.在中央不断加大住房保障的投入力度的背景下，地方政府在保障住房用地供给方面是否存在较为显著的区域差异？影响地方政府保障房用地供给的主要因素是什么？保障房的用地供应如何反映中央政策，地方政府动机和社会需求如何互动？这些问题对检验当前我国住房保障制度和相关土地政策具有重要意义.因此，本文将基于土地供给的视角对住房保障问题进行深入的实证研究.

1 文献综述和理论背景

已有文献对中国的保障性住房的政策体系，空间布局及问题，供给模式和融资，和住区社会空间特征及影响等方面已进行了大量的探讨[1-9]，鲜有研究对影响保障性住房供给的因素或保障房建设和供给成效不佳的复杂原因进行全面的实证考察.与此同时，城市研究学者更多地关注到，一系列的政治经济体制改革，包括财政分权，城市土地有偿使用制度建立和城市住房商品化等，不仅推动了土地商品化的热潮，也刺激了地方政府利用土地和住房市场吸引投资，以扩大资本积累和发展经济[10-13].不少研究也针对地方政府的土地财政发展模式和策略性供地行为对房地产市场的影响进行了分析[10，14-17].然而，虽然众多研究已指出地方政府同时作为城市国有土地的所有者、开发者和管理者的复杂角色，并强调其在土地和住房市场中的参与作用，但对于地方政府土地开发策略对保障性住房建设的影响，学者们的关注仍相对较少.

在20世纪90年代前后的土地制度改革和财税分权调整下，一方面，地方政府得以控制城市土地要素的供给和垄断城市土地一级市场；另一方面，中央政府进一步集中了财政收入，但地方政府仍需承担较多的地方财政支出责任.在此背景之下，土地出让收入开始成为地方创收财税的重要来源和弥补财政缺口的重要手段，土地财政模式兴起[12，18-19].除了财政激励，有学者认为政治激励也影响地方政府对土地出让收入的追逐，在目前的地方政绩考核制度下，经济增长为上级政府评价下级政府的重要指标[20]，出于提高地方竞争力和创造政绩的考虑，地方官员也寄望在土地开发中谋取更多的土地收入以支撑地方发展.而保障性住房用地的供应只能采取行政划拨的方式，不仅无法创造土地收入，也有可能会挤出商品住房的供给和建设量，从而降低地方的相关土地收入.有研究关注了以土地为中心的发展模式与保障房项目选址布局之间的联系.根据北京、广州和南京等地的案例，有学者发现，地方政府倾向于将城市中心区价值较高的地块进行拍卖出让，而将大多数保障性住房项目安排在地价低廉的城市外围区[5，21-22]；选址偏远和集中建设的保障房社区不仅增加了低收入居民的生活成本，也加剧了该群体的边缘化[21-22].在土地供应的数量分配上，保障性住房建设也与地方政府“土地财政”的供给动机相悖.为避免巨额土地收益的缩减，地方政府并不积极供应保障性住房用地，以减少对经营性用地供给量的影响[23-24].也有学者认为，土地出让的收入一般多被用于改善城市基础设施，优化招商投资环境，以实现“以地生财，以财养地”[25-27]；但与此同时，也影响了非经济性公共物品的供应[28].保障性住房这一类民生项目难以满足地方官员在短期内创造一定政绩的需求，致使他们也更为偏好于基础设施这一类经济建设项目的建设[29].此外，Zou也指出，地方保障房的供应也会受到地方财力的限制[1].因而，Huang认为，地方部门对保障房建设缺乏重视的制度根源为财税体系、地方政绩评价体制和政策实施的地方化[2].

然而，地方政府的供地行为逻辑并非只有高价出让商住用地.有学者强调，在当前的财政分权和区域竞争的环境下，地方政府倾向于不断扩大土地征用规模和大量低价出让工业用地，以通过吸引制造业投资创造长期的税收收入，并带动本地服务业的发展[30-31]；而住宅用地的供应规模则被压制，以抬高其价格[30-31].强调政治激励的学者则认为，因为GDP增长和吸引FDI是地方政绩考核的关键指标，地方政府不惜采取低价出让工业用地的手段进行“土地引资”竞争[32-33].此外，也有研究认为，当前中国特定的经济模式塑造了地方政府的土地供给行为：地方政府一方面以高额地价出让商住用地缓解财政压力，另一方面大量低价甚至零地价供给工业用地以招商引资和促进经济增长[34-35].因而，有学者认为，地方政府迫于区域竞争和晋升压力所采用的工业用地优先的供地策略，也扭曲了整体的土地供应结构[17，30，36]，并可能会间接影响地方政府对于保障房用地的供应[1，30].

在不少文献关注企业化的地方政府的土地出让行为及其对住房供给的影响时，相对较少研究关注中央政府对于社会稳定和住房调控的重视.保障性住房的政策目标对象为城市中低收入群体.在商品住房逐渐成为城市住房供应的主体但房价飞涨的背景之下，中央政府自2007年后逐步提升社会保障住房建设的力度，以缓解由于住房负担问题引致的社会矛盾[10].纵然地方政府可能具有优先发展经济的行为决策目标，但其也需面临上级政府施加的社会住房建设指标压力.然而，仍少有研究关注地方的保障性住房需求对于保障性住房供应的影响具体如何.

综上所述，已有研究虽已指出住房供应与当前地方政府依赖土地商品化和工业开发区建设的城镇化发展模式之间的联系，也有针对保障性住房的宏观政策研究和微观的城市空间区位研究指出地方政府的土地财政依赖对于保障性住房供应的可能影响，但少有研究收集全国层面的数据进行充分的实证讨论以及探讨保障性住房供应水平的时空异质性.再者，有研究指出中国现时土地市场的资源用途的错配情况，即不少地方政府大比例供应工业和基础设施用地进行工业开发区建设和招商引资，使得住房用地的供给无法达到社会最优水平.然而，少有研究关注地方政府土地供给结构与保障性住房供应水平之间的联系，实证检验也有待展开.除了供地动机层面“土地财政”和“土地引资”的影响，已有研究也缺乏对保障性住房需求因素的考虑.而在经济发展程度不同的地区，地方政府的土地财政动机和土地供给行为对于保障性住房供应的影响是否具有异质性，这也有待进一步的检验.

2 变量选择和研究方法

为了深入研究和检验中国保障性住房用地供给的影响因素，本文将重点探讨保障房用地供应与地方政府土地财政水平和土地供给策略之间的联系，并兼顾考虑保障住房的社会需求因素，构建“供给+需求”分析框架.

2.1 变量选取

关于保障性住房用地供应水平的度量，本文以保障性住房用地供给比例作为被解释变量.由于高价出让商业和住宅用地都是地方政府获取土地出让收入的主要方式，保障性住房用地供给比例为保障性住房用地供给量与商住用地供给量之间的比值，和保障性住房用地供给量与住宅用地供给量之间的比值.核心的解释变量则是有关土地财政依赖水平和土地供给结构的指标.结合已有研究成果和实际情况，土地财政依赖指标以地方财政对土地出让收入的依赖程度衡量，即土地出让收入与城市预算内可支配收入之间的比值.同时，研究以工业用地供给比例来衡量招商引资需求和土地供给结构特征.在需求因素方面，本文以城市房价收入比和城镇贫困人口数来表征中低收入阶层的住房支付压力和住房保障需求.城镇贫困人口，使用城镇最低生活保障人数来度量.虽然现在我国住房保障覆盖面已经突破城市户籍限制，但城镇最低生活保障人数为当前可得性较高的城市贫困人口数据，所以为了确保各个城市数据的可获得性和公平性，本文也参考相关研究[37]，基于各个城市的最低生活保障标准对贫困人口进行衡量.一个城市的城镇贫困人口越多，其社会保障住房需求也可能相应越大；而房价收入比的指标，将参考相关研究[38].

除了考察核心的解释变量的影响，研究也控制了其他一些可能对保障性住房供应产生影响的社会经济因素.这些控制变量包括：移民率，通过常住人口减去户籍人口，然后除以常住人口得到；财政支出水平，用人均财政支出来表示，为了控制规模效应，该项数据也将取自然对数；城市人口密度，为常住人口与土地总面积之比，并取自然对数.

考虑到数据的可得状况，下文的空间特征分析使用了所有地级及以上行政单元的数据，而面板实证分析只基于290个地级及以上城市(含直辖市、副省级城市、省会城市和地级市)，而没有包括其他地级行政单元(如地区、自治州和盟等).所使用的土地出让数据来自于《中国国土资源统计年鉴》，其他的经济社会和人口数据来源于《中国区域经济统计年鉴》，《中国城市统计年鉴》和Wind数据库，城镇最低生活保障人数取自《中国民政统计年鉴》，用于计算房价收入比的城镇人均住房建筑面积数据来自第六次全国人口普查，部分省市缺失数据补充自相关省市统计年鉴和统计公报.

2.2 模型构建和计量分析

根据以上的文献综述和研究视角构建以下基础计量模型：

ALit=β1LFit-1+β2LSit+β3PIRit-1+

β4UPit-1+Cit+εit，

(1)

式中，被解释变量ALit为城市i在t年供应保障性住房用地的比例；LFit-1为地方政府对土地财政的依赖程度；LSit为工业用地供给比例；PIRit-1(房价收入比水平)和UPit-1(城镇贫困人口数量)为衡量需求侧方面影响的指标；Cit则为移民比率、人均财政支出和人口密度等控制变量；εit为残差项.而为了提高研究结果的稳健性和可靠性，本研究将使用面板固定效应模型和fractional logit面板回归对进行估计.本研究所应用的被解释变量为值域为(0，1)的分位数数据，fractional logit面板回归能较好考虑这类数据的有边界性质(Bounded nature)和不允许被解释变量的拟合值落在[0，1]区内之外.其中，为了避免遗漏变量的问题，固定效应模型同时加入了年份固定效应和城市固定效应以控制时间趋势和城市个体特征的影响.同时，为了避免反向因果关系导致的内生性问题，模型对土地财政依赖，房价收入比，城镇贫困人口数和人均财政支出采取了滞后一期的数据，并对房价收入比，城镇贫困人口数量，人均财政支出和人口密度取自然对数.充分考虑相关因素与保障性住房土地供给关系的时空差异，研究也对样本划分为不同时期和不同区域进行考察.

3 保障性住房用地供应时空格局特征

从以下图表可以看出2003年-2017年全国范围内保障性住房供应用地增长及其占比状况.虽然保障性住房用地占供地总量的比例较低，但在全国范围内，保障性住房用地供给比例自2007年起呈现出明显的上升趋势.2007年，保障性住房用地占商住用地比重仅为4%左右，而2015年，相应比例已超过17%.2012年，该比例达到峰值18%.从规模上来看，2007年全国保障性住房用地供给面积仅为5 084.84 hm2，2012年则为29 790.86 hm2.这也清晰反映了2007年后中央政府所推动的一系列保障房项目和政策对保障房供应水平和规模的影响.然而，2012年后，保障性住房用地的占比又呈现出较为明显的波动下降趋势，这也可能与2012年后保障性住房政策的重点逐渐向棚户区改造转移有关.按类型而言，不同类型的保障性住房供应用地增长及占比状况皆显现出较为相似的变动趋势，但廉租房的供给从2012年后就表现出较为显著的下降趋势，与之相对的是公共租赁住房项目的启动和微弱发展.

图1 全国保障性住房供应用地增长及占比状况Fig.1 Growth and proportion of land for affordable housing

图2 全国不同类型保障性住房供应用地增长及占比状况Fig.2 Growth and proportion of land for different types of affordable housing

通过GIS工具对中国保障性住房用地供应进行空间分异分析，可以发现保障性住房用地供应的空间分布格局异于我国其他社会经济景观的普遍空间分异状况；不少供给比例相对较高的城市聚集于东北和西部地区.而在东部沿海区域，不少地区虽房价高昂，保障性住房供给比例较高的城市却为少数，且大部分城市的保障性住房用地供给比重都出现降低的状况.

4 模型结果分析

研究首先对模型进行了方差膨胀因子检验，发现VIF<10，可以判定解释变量之间的多重共线性并不明显.为了提高研究结果的稳健性和可靠性，研究同时使用了面板固定效应模型和fractional logit面板模型进行测算，并采用异方差稳健标准差.对于Fractional logit面板模型，研究将借鉴Papke和Wooldridge的研究[39]，使用广义估计方程(Generalized Estimated Equation，GEE)进行估计.表2为全样本的估计结果.在表2中，无论是采用哪个因变量，土地财政依赖、土地供给结构和人均财政支出的系数皆通过显著性检验，稳健性较强.在本项研究的核心解释变量中，土地财政依赖和工业用地供应面积占比皆显著负向影响地方的保障性住房供应程度，并在结果中都能通过1%的显著性检验.这表示，如果地方政府越为依赖通过土地出让收益来补充财政，它也更缺乏将住宅用地供应于保障性住房用途的动力.与将地块拍卖给房地产开发商相比，保障性住房建设对于“企业化”的地方政府来说，是损耗资源而无利的项目.这不仅需要地方政府免费投入宝贵的土地资源，也不能创造相关服务业的税收收入[2].一旦地方政府扩大供应保障性住房用地的规模，它可获得的商住用地出让收入也会相应下降，并需要增加保障性住房建设和维护费用的支出[30].

图3 2009年，2013年和2017年保障性住房供应用地空间分异特征Fig.3 The spatial differentiation of land for affordable housing in 2009，2013 and 2017

表1 变量说明Tab.1 The definition and explanation of variables

表2 基本模型的实证结果Tab.2 Empirical result of the full sample

另外，土地供给结构特征变量也通过显著性检验，在工业用地供应面积占比较高的城市，地方保障性住房供应水平也会相应降低.这也说明，在采取工业用地优先的供地策略的地区，不仅住房用地规模会被挤占，地方政府供应保障性住房的积极性也会被抑制.一方面，一些地方政府将过量的建设用地用于工业开发区建设，并控制商住用地的供给规模，这已造成住宅用地供应不足.另一方面，非市场导向的保障房用地也不是逐利的地方政府供给住宅用地时的优先考虑.因而，地方政府的招商引资需求和工业用地优先的供地策略也可间接弱化保障房用地的供应水平.

在城市的保障性住房需求因素方面，通过表2可知，城镇贫困人口规模和房价收入比变量均没通过显著性检验，说明与保障性住房的社会需求的相比，地方政府的土地财政依赖水平和土地供给策略对保障性住房用地供给的影响更为显著.在控制变量方面，人均财政支出的系数也在各模型显著为正，这也意味着，如果一个地区的财政支出水平越高，地方政府也具有更高的保障性住房供应积极性.此外，人口密度则没有通过显著性检验.而在以下各检验模型结果中，移民比率这一变量的系数或没通过显著性检验，或系数显著为负.外来人口比例高的城市，外来务工人员往往具有更为真实的住房保障需求，城市土地和住房供给应该更加紧张.然而，从实证结果来看，城市的流动人口状况对地方政府的保障性住房用地供给水平并无显著的推动作用.这也反映了，拥有户籍的城市低收入人群可能是当前不少城市的住房保障政策的主要考虑对象，新增城市人口仍被排斥在这一住房体制之外[40].

其次，根据上文的描述性分析，在研究时段(2009年-2017年)中，2012年为较为明显的保障性住房供应比例转折点，因此，通过将研究样本分时段(2009年-2012年，2013年-2017年)进行子样本的面板分析，以检验不同因素在不同时段对保障性住房供应的作用方式和强度差异.计量结果显示，在不同时段，工业用地供应面积占比皆是高度显著的负向影响因素，说明工业用地优先的供地策略的确是一直抑制全国城市保障性住房用地供应的关键因素.通过对比不同时段的影响系数，可知工业用地供应面积占比的影响在2012年后显著降低.与此同时，土地财政依赖水平的影响系数也只在2009年-2012年阶段显著为负.这也意味着，随着棚户区改造自2012年后在中央住房保障工作的地位逐渐提升，以及住房保障和供应体系的进一步完善，保障性住房的专项供地要求也有所下降，土地财政动机和土地供给结构的影响也随之减弱.

表3 2009年-2012年阶段的实证结果Tab.3 Empirical result of the sub-sample from 2009 to 2012

续表3

表4 2013年-2017年阶段的实证结果Tab.4 Empirical result of the sub-sample of the period 2013-2017

续表4

考虑到住房市场需求和社会经济发展阶段的区域差异可能会导致保障房政策在地方实践层面的多元异质性，研究也加入了区域异质性分析，即将样本分为东部沿海城市和中西部内陆城市进行分析.增加，这也可对上文的分析结果进行进一步的稳健性检验.实证结果具体可参见表5和表6.

表5 东部沿海地区子样本的实证结果Tab.5 Empirical result of the sub-sample of easterncoastal region

表6 内陆地区子样本的实证结果Tab.6 Empirical result of the sub-sampleofinland region

从表5和表6回归结果看，土地财政水平和工业用地供给比例的负效应仍为显著.这也可以说明土地财政依赖和工业用地偏向的土地供给结构对保障性住房供应抑制作用的普遍性.而房价收入比和城镇贫困人口数量这些社会需求因素对保障性住房的影响并没有显著的区域差异性.然而，对比影响系数和统计显著性可知，土地财政依赖对保障性住房供给的影响程度在两大区域差别不大.而模型结果也表明，相较于东部地区，中西部地区样本的土地供给结构变量的显著性更高.这亦说明，在内陆地区，如果地方政府更加倾向于采用工业用地偏向的供地策略，它也会在实施保障性住房供应政策方面更不够积极主动.相较于第三产业发达和产业基础较好的东部地区，中部地区更为倾向于大量供应工业用地进行招商引资和发展经济.但相较而言，西部地区由于基础设施较差和工业基础薄弱，可能较难通过大量供应工业用地的方式吸引到足够的外来资本.因而，正如上文的空间分异分析所示，大部分中部地区的保障性住房供应水平较低，而不少西部城市的保障性住房用地供给比例则高.此外，人均财政支出的系数也只在内陆城市子样本估计中在1% 水平上显著为正.也就是说，在内陆城市，如果地方财政支出水平越高，地方政府会更倾向扩大保障房供应比例.这可能是因为与东部沿海城市相比，中西部城市可得到的中央财政转移支付和保障性住房补助更多，其所需承担的支出责任更少.当中西部城市的财政支出水平提高时，它们也更为情愿促进保障房的建设规模.

5 结论与讨论

本研究以地级及以上城市保障房土地供应的数据刻画地方政府保障房供给水平的空间分异特征，并通过面板数据对保障房用地供给的影响机制进行了全面检验.结果表明，土地财政依赖显著降低了城市保障房用地供给比例，即“土地财政”对于地方财力越重要，地方政府越缺乏供给保障房用地的积极性.同时，工业用地优先的土地供给策略也会挤压保障性住房用地的供给空间，并进而影响保障性住房用地的供应.实证的结果也表明，在内陆地区，工业偏向的土地供给结构对保障性住房供给积极性的抑制效应也相对更大.另外，财政支出水平越高的地区，保障性住房用地的供给比例也相对更高.

该研究结论的政策含义是，地方保障性住房的供应植根于中国现时以土地为中心的城镇化模式，土地财政依赖和工业用地的过度供给都对地方政府保障性住房的供应有负向影响.若是要有效增加保障性住房的供给和提高政策实施效果，需要进一步优化财税体制和土地供给结构，提高民生工程在政绩考核中的地位，并积极推进新型城镇化和集体住宅用地入市，以扩大城市住宅用地的供给源；考虑到影响因素的区域差异性，可以考虑通过差异化的制度设计提高地方政府的保障性住房供应效果；而在外来人口比例较高的地区，应逐步提高住房保障政策的包容性，逐步将具有真实保障住房需求的外来务工人员纳入住房保障体系；考虑到城市住房保障问题的复杂性，城市住房问题的解决不仅依赖地方政府保障性住房的建设，还应积极引入社会力量的参与，并运用“需求方补贴”的政策工具，构建多渠道、多层次的保障体系.