构建用能权与碳排放权衔接机制

◎ 文 《法人》特约撰稿 毕竞悦

建立用能权、碳排放权交易制度是实现碳达峰碳中和的重要举措。2020年12月，中央经济工作会议提出，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场。目前，碳排放权交易的全国性市场已经落地。

四省试点用能权交易

为促进用能企业节能，中国早已开始探索用能权交易模式。2016年9月，根据《生态文明体制改革总体方案》的要求，国家发改委发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》（以下简称《试点方案》），“选择在浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权有偿使用和交易试点，2016年做好试点顶层设计和准备工作，2017年开始试点。到2020年开展试点效果评估，视情况逐步推广。”

随后，各试点地区出台相关规范性文件，推行用能权有偿使用与交易，探索出具有地方特色的路径。

以浙江省为例。浙江省用能权交易的开展采用了“以增量带动存量”的路径，交易范围为新增高耗能用能项目。而福建省、河南省和四川省3个试点省份的路径与浙江省不同，这3个省份是将达到一定能耗门槛的特定高耗能行业中所有增量与存量企业皆纳入试点范围。

CFP

除了试点路径不同，各地的交易主体也存在差异。在交易初始阶段，浙江省用能权交易是在纳入试点范围的高耗能企业与当地政府之间展开，待市场成熟后拓展至用能企业之间。而在福建省、河南省和四川省3个省份，参与用能权交易主体主要为纳入试点的高耗能用能单位。

此外，在指标分配方面，各省份也采用了不同的方式。例如，浙江省规定，单位工业增加值能耗高于0.6t标准煤/万元的新增用能量，皆要向政府有偿购买用能权指标。而福建省、河南省和四川省3个省则在借鉴碳排放权交易的基础上，采用初始无偿分配和有偿交易相结合的方式。

用能权交易试点待解问题

用能权属于环境权益的一种，其权利的确认与转让均需立法保障实施。而我国的环境权益产品市场面临一个共性问题，即缺乏立法基础和制度保障。因此，健全相关法律制度和配套政策是建立用能权交易市场的基础。

我国用能权交易试点启动在初始阶段，出台的政策基本为短期政策，缺乏保证用能权交易可持续发展的长效机制。同时，用能权确权尚无统一标准，缺乏相关技术规范，对全面推进用能权交易造成一定阻碍。用能权确权工作是用能权交易的难点和核心。

目前，用能权配额标准在试点各地差异较大，将导致企业移场换址，选择落户标准更宽松的地区。用能权确权过程既要以国家的能源消费总量控制为“天花板”，又要适应本地区的经济发展水平、产业结构和资源禀赋，还要考虑未来本地区的产业发展方向。这对用能权配额的确定与分配提出了巨大的技术性、制度性挑战。

政府高度支配与监控用能权市场，企业双方无法自由灵活交易，导致用能权交易制度的激励功能未充分发挥。企业节能收益不高，能耗超过初始指标的用能单位对用能权申购表现得并不积极，耗能低于初始指标的用能单位转让用能权指标的动力也不足。

《试点方案》中还明确指出，用能权指标每年清算一次，剩余的用能权指标不计入下一年度。这既会导致控制能耗、倒逼企业转型升级的目标落空，又白白浪费用能权指标。

此外，用能权交易试点还存在成交规模较小，未在各地得到普遍推广的问题。目前，试点各地实际交易活动中，用能权有偿使用与交易的总量较少，均未超过地方综合用能总量的5%。目前我国的用能权市场还是一个区域性、零星自愿和示范性交易为主的市场。

用能权与碳排放权交易可衔接

部分地区在用能权交易的制度设计、数据支持上都沿用了碳排放权交易，造成两者之间在覆盖范围、配额分配等关键问题上存在一定的重叠，使同一用能单位的同一用能行为受到重复约束，增加了企业运营成本。

《试点方案》中提出用能权要“做好与碳排放权交易制度的协调”,《碳排放权交易制度管理暂行办法》中也鼓励碳排放权交易制度“适时增加其他交易产品”。因此，可尝试将用能权与碳排放权交易进行衔接。

用能权与碳排放权都是政府在总量控制的前提下，将资源分配给履约单位并允许其在市场中交易的行为，将环境资源稀有化、经济化，突出资源的有偿使用性。用能权与碳排放权制度本质相同，给两者进行衔接提供了基础。

而且，用能权与碳排放权是两项并列且互补的节能减排措施，用能权交易着眼于前端管理，碳排放权交易着眼于末端治理。用能权交易在实现节能的同时也会促进减排，碳排放权交易在实现减排的同时也会促进节能。也就是说，在设计目的方面，两项制度的实施效果具有高度协同性。

此外，两者的政策手段相同。用能权与碳排放权都是通过政府初次分配和市场二次分配来达到节能减排的目标。两项制度都是通过市场调节机制来确定节能减排的边际成本，都强调市场的激励作用。

同时，用能权与碳排放权具有可交易性。用能权与碳排放权都是国家通过管控方式分配给部分企业的资格与权利，两者都可以财产化，都具有一定的商品形式。

两种交易机制对企业的潜在影响

用能权交易和碳排放权交易两种机制的政策性都较强，受政策影响巨大。企业应时刻关注国家最新动向，深入研究把握国家对能源和电力行业发展方向的要求，并结合企业实际情况分析政策制度，加强顶层设计和发展规划。

同时，企业要深入研究两种机制实施的各种可能情形及其对企业的潜在影响，关注两种机制纳入企业免费配额发放方法、配额缩紧力度、配额拍卖制度、交易方式以及抵消机制等一系列对企业有影响的政策细节，研究制定相应的发展策略，以应对企业在新政策下面临的新态势。

用能权交易市场和碳排放权交易市场均属于新兴市场，企业应努力适应市场发展，建立相对应的管理制度和执行平台。企业应将用能权交易和碳排放权交易增加的成本纳入成本的经济核算中，动态调整生产和经营决策，并针对配额设置进行规划。

鉴于用能权及碳排放管理是一项专业性很强的工作，涉及数据核算、配额指标管理和交易等专业技术工作，企业开展管理工作涉及燃料管理、生产运行、计划经营、资金结算等多个方面，需要协调不同的管理部门，因此十分有必要建立内部管理体系，完善规章制度、组织机构、工作机制等。

此外，企业节能减排管理涉及的参数多，数据量大，而且部分与用能权及碳排放计算相关的数据容易缺失。因此企业对节能减排等相关数据要进行精细化管理，自主地梳理、保存排放数据和相关资料，同时需要深入挖掘数据，全面分析、发现规律，揭示数据背后的问题。

企业还应结合数据，根据配额分配方法，测算配额缺口情况，提早预判形势、采取对策，为企业优化用能结构、节能技改乃至发展战略提出建议，最大程度保障企业的履约工作，实现效益最大化。

目前纳入用能权和碳排放权交易的企业普遍存在相关管理能力不足等问题。为了更好地应对国内启动的用能权和碳排放权交易市场，减少核算数据统计、报送等环节出现问题，企业应加强相关的能力建设，培养专业的人才队伍。

要实现碳达峰、碳中和的目标，需要全社会付出极为艰巨的努力，各方面应该迎难而上，展现出责任担当。