两部制电价研究（上）：问题产生与现状

文 | 韩文轩

作者系华能能源研究院副总经济师

两部制电价的不合理之处可能迟滞电力行业的低碳转型。

价格机制是市场机制的核心，市场决定价格是市场在资源配置中起决定性作用的关键。电价改革作为电力体制改革的核心内容，对建立和培育电力市场、优化电力资源配置具有重要意义，有利于促进电力工业发展，提高国民经济整体竞争能力。

2020年12月12日，习近平总书记在气候雄心峰会上讲话指出，我国以新发展理念为引领，在推动高质量发展中促进经济社会发展全面绿色转型，脚踏实地落实向世界承诺的目标，为全球应对气候变化作出更大贡献。当前，电力行业低碳转型发展成了国内外关注的焦点，电力等行业的高质量发展面临前所未有的挑战。电价改革，在应对气候变化、推进能源革命、加快推动绿色低碳发展、提高国际竞争能力等方面，将会发挥更为重要的作用。

两部制电价问题一直是我国电价改革的重要内容。科学的两部制电价机制，有利于合理分割纵向产业链上电力发输配售各环节电价空间、科学确定横向不同电源的比价关系，优化电力资源配置，促进电力工业低碳转型和高质量发展。但是，两部制电价机制设计，需要正确处理好国家与企业、企业与用户、宏观与微观、计划与市场之间的关系，否则，可能迟滞电力行业的低碳转型。

一、两部制电价问题受到各界广泛关注

（一）国家能源局发布十项典型电网工程监管报告

“十二五”期间，投产特高压工程存在的这些问题，实质是两部制电价机制自身及其产生的诸多问题。换句话说，两部制电价是导致这些问题的根本原因，这些矛盾又要通过两部制电价转嫁给社会。

2017年，国家能源局发布的《浙福特高压交流等十项典型电网工程投资成效监管报告》指出，受多重因素影响，部分工程投运后最大输电功率一直未达预期，输电能力发挥不充分，工程利用小时偏低。

例如，浙福工程2015、2016年平均功率分别为18.28、19.46万千瓦，仅分别为设计能力的3.6%和3.8%，年利用小时数分别为314、334小时。这项工程采用两部制电价方式在华东全网收取电费，其中，容量电费为21.5亿元/年、电量电费为20元/兆瓦时。由于工程使用效率低，该工程2015、2016年的电量电费仅占容量电费的1.49%、1.59%。

与单一制电量电价相比，这项工程采取了两部制电价定价方式，基本上把投资经营风险全部转嫁给了电力用户。不仅严重助长了跨区电网无效投资，而且让用户承担了不必要的经济损失。除此问题之外，《报告》还发现了其它问题：没有严格按照输配电监管办法进行工程可行性研究，没有规范运行维护费用核算并导致不能正常监管，部分工程智能化关键设备可靠性不足，存在单项突破核准规模或投资水平较高、增列非相关费用、不按规定核定成本等多种推高输配电成本的不规范行为，等等。

这些问题根源于跨区输电两部制电价制度，在缺乏送电送受端市场需求支撑、缺乏严格的财务会计制度规范、缺乏科学的成本制度监审约束等因素的综合作用下，助长了电网无效投资，阻滞了电网科技进步，给用户增加了不必要的经济负担，也使国家跨区能源互济战略效果和规划目标大打折扣。

（二）媒体关注的七大特高压直流工程问题

特高压工程这些问题，在“十三五”期间依然没有根本改观。两部制电价导致效率低下的电网工程投资，产能过剩、低效投资等问题通过两部制电价向社会转移矛盾，形成恶性循环。

2020年12月13日，《中国能源报》一篇题为《七大特高压直流运能闲置超三成》的报道，又披露了长期特高压“一边大建，一边闲置”现象。记者了解到，2018年7条已投运特高压直流通道利用率长期偏低，实际总最大输出功率仅为总设计输送能力的65%，个别线路产能利用率更为严重。该报道引用了国家能源局对十三届全国人大三次会议所提建议多份回复及全国能源互联网发展合作组织公开的数据进行了印证。

报道援引专家的观点认为，利用效率打折扣的根本原因是，规划并非来自对市场真实供求形势的判断，造成了系统性的偏差。而有的专家建议，在“十四五”期间重点强化规划执行的刚性，不能让规划成为废纸。而两部制电价又在鼓励规划脱离市场！

值得关注的是，报道引述的专家观点，不仅要把握投资方向、控制不合理成本、加强投资回报监管等常规措施，更要发挥市场机制对规划的支撑作用。但这实际涉及到一个核心问题，为什么两部制电价机制达不到这样的目标？

（三）颇受争议的现行两部制电价

2016年，国家发展改革委在举行的“深化价格机制改革，降低实体经济成本”专题新闻发布会上，肯定了两部制电价制度：基本电费反映的是用电固定成本，电度电价反映的是供电成本中的变动费用。基本电费过高现象，是由市场变化等原因造成的用电设备利用率偏低造成的。国家发展改革委发文对基本电价执行方式进行了调整，降低实体经济用能成本。

在第一轮电力体制改革及以后改革停滞期较长的一段时间里，我国没有核定独立的输配电价，确定方法是根据销售电价扣除上网电价调整计算出来。

我国电价专家叶泽在《电力电量平衡的经济学分析》中的观点，在某种程度上支持了国家发展改革委的说法。他认为，与国外普遍实行两部制电价相比，我国仅在大工业用电中实施，而且容量电价的水平相对较低，一般约为固定成本的20%。他认为，国家发展改革委的做法是容量电价占比更低。他证明了，两部制电价的均衡产量平均成本定价比均衡产量更大，理论上，两部制电价是比单一电量电价更加有利于促进生产和消费的电价，国外居民电价执行两部制电价是对这一结论的应用和证明。

他建议，要重新认识和发现两部制电价的功能，通过科学设计两部制电价实施方案，建立基于用户负荷率和分散率的固定成本在容量电费和电量电费中合理分摊的可选择电价机制，促进电力企业和用户节约电力生产和消费能力，降低定电力电量平衡的成本。实际上，他否定了基本电费和供电固定成本划等号、电力企业基本不承担电力投资风险的思路和做法。

反对两部制电价制度的社会人士主要理由是：基本电费比起电度电费严重严重偏高；没有既收过路费又收公路建设费的道理；基本电价执行有很多不公平霸王条款；电网未能尽到通过用户用电特性帮助降电费的职责；发展改革委未能肩负监管电网职责；两部制电价缺乏灵活性。

最近，网上有一篇《葱省电价调了些啥？》的文章，对山东电价调整提出了质疑，也是两部制电价的问题。

《山东省发展和改革委员会关于山东电网2020-2022年输配电价和销售电价有关事项的通知》（鲁发改价格[2020]1352号），公布了山东电网销售电价表和和输配电价表，其中，降低了两部制工商业及其他用电销售电价和输配电价的电度电价，而容（需）量电价保持不变。这充分说明了调价前工商业及其他用电的两部制电价水平比单一制电价水平要高。但网友的问题是：经过三年的监管周期，电网运行成本降低了，为什么固定成本却没有降低？笔者也觉得调价后容量电价的比例反而提高。恐怕，物价部门和电网公司说不清这个问题，更不敢摊开真实的账本解释这个问题。

（四）国家发展改革委可能认识到存在的问题

2016年《国家发展改革委办公厅关于完善两部制电价用户基本电价执行方式的通知》（发改办价格[2016]1583号），为降低实体经济运行成本，决定采取放宽基本电价计费方式变更周期限制、放宽减容（暂停）期限限制等措施，完善两部制电价用户基本电价执行方式。

2018年《国家发展和改革委员会关于降低一般工商业电价有关事项的通知》（发改价格[2018]500号），为降低企业用能成本和降低一般工商业电价的要求，采取提高两部制电价灵活性、降低核定的规划新增输配电投资额计提折旧比例、减免系统备用费、降低区域电网和跨省跨区专项工程输电价格等措施，落实一般工商业电价降价目标。

2020年《国家发展改革委办公厅关于疫情防控期间采取支持性两部制电价政策 降低企业用电成本的通知》（发改办价格[2020]110号），对特定行业采取放宽容（需）量电价计费方式变更周期和减容（暂停）期限、实际最大用量不受合同最大需量限制以及免收高可靠性供电费等支持性两部制电价政策。

二、我国的两部制电价制度框架

（一）表面文章的发电上网两部制电价制度

两部制电价机制的核心是电度电价和容量电价的比例设计以及两部制电价的市场化程度。

我国的发电上网两部制电价机制，比起输配电价和售电电价，在起始阶段设计很具体而又由一定的科学性，但却是实施最晚的两部制电价制度。

在第一轮电力体制改革中，发电上网燃煤机组容量电价并不是补偿全部固定成本，而是补偿一定比例。实施办法却把把容量电价补偿，改变为补偿全部固定成本和财务费用。在第二轮电力体制改革中，确切地说应该在2020年，煤电利用小时大幅下降及现货市场试点，推动了容量电价政策的重新出台，也修正了两部制电价理论模型和边界条件。

1. 2003年《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》明确，在发电环节全面引入竞争机制的过度时期，“上网电价主要实行两部制电价，其中，容量电价由政府制定，电量电价由市场竞争形成”。“容量电价应为投资者提供部分收入保障，并能够引导电力长期投资”。容量电价水平可按发电企业平均投资成本的一定比例制定。

2005年《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》（发改价格[2005]514号文）对发电环节实行两部制电价做了进一步明确，“建立区域竞争性电力市场并实行竞价上网后，参与竞争的发电机组主要实行两部制上网电价。其中，容量电价由政府价格主管部门制定，电量电价由市场竞争形成。容量电价逐步过渡到由市场竞争确定”。

《实施办法》进一步明确了政府制定容量电价的原则和方法，要求“容量电价水平，应反映电力成本和市场供需状况，有利于引导电源投资”。容量电价以参与竞争的各类发电机组平均投资成本为基础制定，容量电费按月支付。计算公式：

接下来的形势变成一边倒，虽说秦铁崖时不时打中对手，对手很难击中他，但是观战者都已经看出，是张万邦一直追着秦铁崖打，秦铁崖只能采取守势，跟对手周旋。也就是说，张万邦可以任对方捶打而不在乎，秦铁崖却不敢被张万邦击中。那攻城锤一般强大的拳头，无论击中谁，都是件可怕的事。

容量电价 = 容量电费/机组的实际可用容量

其中：容量电费 = K ×（折旧 + 财务费用）

K为根据各市场供求关系确定的比例系数。

2.2019年《国家发展和改革委员会关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》（发改价格规[2019]1658号）明确，“对于燃煤机组利用小时严重偏低的省份，可建立容量补偿机制，容量电价和电量电价通过市场化方式形成”。

2019年《国家发展改革委办公厅 国家能源局综合司印发关于深化电力现货市场建设试点工作的意见的通知》，要求“加快研究、适时建立容量补偿机制或容量市场，保证电力系统长期容量的充裕性”。根据网络公开资料，2020年《电力市场建设工作指引》（第3期）发布了《容量成本回收机制工作指引》，要求把建立完善容量成本回收机制，作为完善电力市场相关配套机制一项重要工作抓好。

为回收各类电源有效容量成本、保障系统发电容量的长期充裕度，各地要根据实际情况，探索建立市场化的容量成本回收机制，做好与现货电能量市场的有序衔接，确保电价机制平稳过渡。目前，山东等省已经出台按照成本和市场因素补偿参与现货市场交易的燃煤发电机组固定成本。

（二）缺乏激励的输配两部制电价制度

在第一轮电力体制改革及以后改革停滞期较长的一段时间里，我国没有核定独立的输配电价，确定方法是根据销售电价扣除上网电价调整计算出来。国家确定的输配两部制电价政策，实际上就是销售两部制电价政策。从公布的第二监管周期各省级电网输配电价来看，输配容量电价与销售容量电价完全相同，其中，输配两部制电价比例，原则上参考准许成本中固定成本和变动成本的比例。

进入新一轮电力体制改革以来，区域电网输电价格两部制的比例更为清晰，但确定方法明显的偏护电网，出现了向强化垄断和保护低效率的倒退。

在第一监管周期，先通过类市场化的方法确定电量电费，再倒算容量电费，两部制电价比例将会偏离准许成本中固定成本和变动成本的比例。而在第二监管周期，却采取准许成本固定成本与变动成本比例，决定两部制电价比例的方法，并且把人工费计为固定成本。

1.《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》（国办发[2003]62号）没有明确，输配电价实行两部制电价机制，仅仅模糊提出“原则上实行单一电量电价......逐步引入更加科学的计价方法”。

2005年《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》（发改价格[2005]514号），对电网共用网络没有明确采用两部制电价机制，但明确了电网专项服务两部制电价机制。对电网向电厂提供的接入系统及没有电量的联网工程，实行单一制容量电价；对专项工程及有电量的联网工程，实行两部制电价。

2.国家发展改革委关于印发《区域电网输电价格定价办法（试行）》（发改价格规[2017]2269号）第三章详细规定了区域电网跨省共用网络输电两部制电价机制。电量电费比例，原则上按区域电网输电线路实际平均负荷占其提供安全服务的最大输电容量计算，并考虑输电线路长度、促进电力交易、与现行输电价格政策衔接等因素。容量电费比例 = 1 - 电量电费比例。

输电线路提供安全服务的最大输电容量超过其实际平均负荷的部分，反映区域电网提供安全备用服务的能力。当电网以电力电量送出为主，适当提高电量电费比例；当电网以保障用电需求和安全为主，适当提高容量电费比例。

2020年《国家发展改革委关于印发区域电网输电价格定价办法的通知》（发改价格[2020]100号）在第三章对输电两部制电价机制进行了实质性改变。容量电费与电量电费比例计算公式为：

容量电费：电量电费 = （折旧费 + 人工费）：运行维护费（不含人工费）

3.2016年《国家发展改革委关于印发省级电网输配电价定价办法（试行）的通知》（发改价格[2016]2711号）第十六条“现行目录销售电价中执行两部制电价的用户应当执行两部制输配电价，其他用户可根据自身用电情况自主选择执行两部制输配电价或者单一电量制输配电价。有条件的地区，可以探索结合负荷率等因素制定输配电价套餐，由电力用户选择执行。”

2020年《国家发展改革委关于印发省级电网输配电价定价办法的通知》（发改价格[2020]101号）第十九条进一步明确了输配两部制电价机制，“两部制电价的容（需）量电价与电度电价，原则上参考准许成本中折旧费与运行维护费的比例核定”。

（三）长期受诟病的销售两部制电价制度

两部制电价在销售电价中长期执行，被用户诟病为霸王条款，用户对存在的问题感受最直接，也最有发言权。本文第一部分中公众对两部制电价的意见已经能够说明这个问题。国家发展改革委三番五次地对销售两部制电价进行调整，也足以说明国家承认问题的存在。

《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》（国办发[2003]62号）第二十九条对销售电价实行两部制电价进行了明确，“对具备条件的用户普遍推行两部制电价，并合理调整基本电价在销售电价中的比重，使基本电价能准确反映用户对系统固定费用的实际消耗”。

2005年《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》（发改价格[2005]514号），制定了贯彻国务院文件要求的具体改革办法。

国家发展改革委在《销售电价管理暂行办法》第十条明确，“工商业及其它用户中受电变压器容量在100千伏安或用电设备装接容量100千瓦及以上的用户，实行两部制电价”，小于这个标准但条件具备的也可实行两部制电价。实行两部制电价的用户，按国家有关规定同时实行功率因数调整电费办法，用户可按变压器容量或按最大需量计费的基本电价。居民生活、农业生产用电及其它用户，实行单一制电度电价。

各电压等级工商业及其它用户的两部制电价中的基本电价和电度电价，按容量成本占总成本的比例分摊确定。具备一定规模和电压等级且具备条件的地区，按用电负荷特性制定不同用电小时或负荷率档次的价格。各电压等级工商业及其它用户两部制电价中，各用电特性用户承担的容量成本比例按峰荷责任确定。不同用电特性的用户基本电价和电度电价的比例，考虑用户的负荷率、用户最高负荷与点电网最高负荷的的同时率等因素确定。