文旅融合背景下基层治理创新的赤坎实践

人民论坛专题调研组

【调研背景】《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出，推动文化和旅游融合发展，建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区，发展红色旅游和乡村旅游。《建议》明确了文化和旅游融合发展的要求，为“十四五”时期文化和旅游改革发展提供了遵循、指明了方向。文旅融合是国家治理创新的一项重要举措，是推动经济高质量发展和满足人们美好生活需要的必然要求。为进一步推动文旅融合发展，挖掘基层治理创新的典型经验，人民日报社人民论坛杂志社联合中共中央党校（国家行政学院）、北京师范大学、北京航空航天大学和中国艺术研究院等单位的专家深入广东省开平市赤坎古镇华侨文化展示旅游项目进行调研，总结和梳理赤坎古镇的开发和治理经验。

赤坎古镇位于广东省开平市中部的潭江之滨，距离开平市区12公里，已有360余年开埠历史，是全国闻名遐迩的中国特色小镇、全国重点镇、中国历史文化名镇、广东省中心镇和广东省新型城镇化“2511”综合试点镇。赤坎古镇的文化底蕴深厚、文物资源丰富、华侨华人众多，为加强赤坎古镇的文物保护、改善人居环境、提高基层治理水平，开平市委、市政府实施了赤坎古镇华侨文化展示旅游项目（以下简称“赤坎古镇项目”）。以赤坎古镇项目建设为契机，开平市委、市政府统筹推进文物保护与旅游开发、乡村振兴与基层治理、赤坎新区与古镇建设等工作 ，立足地方特色、勇于开拓创新、建立体制机制，探索了文旅融合发展与基层治理创新的“赤坎模式”。调研中发现，赤坎古镇项目的开发具有理念新、形象美、数字准的特色，与《易经》的“理、象、数”法则完美融合。

创新开发理念 深挖历史肌理

《说文解字》上讲，“理，治玉也”，实践中引申为事物的理念、条理、原理与规则，蕴藏着规律的意思。治玉就是对玉器的加工，要顺着玉石的自然纹理和纹路一点一点地仔细加工。开平市委、市政府高度重视赤坎古镇的历史肌理，不盲目追随其他古镇的开发模式，而是在充分调查研究的基础上，确立了“保老城再现古镇辉煌，建新城融合产业发展”的开发理念，既保留赤坎古镇的历史风貌和文化底蕴，又为新城的发展打下稳固的基础。

创新理念，依法治理。我国特色小镇（古镇）建设的成功，深层的原因在于其建设理念、目标及路径的创新探索，顺应了新时代的新需求，始终注重特色小镇（古镇）的空间构建与文化资源的内向深挖。致力于将赤坎古镇打造为世界级文化休闲综合旅游目的地、中国古镇旅游项目旗舰项目新地标、华侨文化保护开发创新示范区，开平市委、市政府为此配置了大量优质行政资源，精准发力，突破系列政策性障碍和历史遗留问题，创新工作方式方法，坚持以人为本、依法开发、照顾各方利益、最大限度保护文物原貌，把赤坎古镇项目作为民生工程、侨心回归工程和遗产重生工程去建设。北京航空航天大学公共管理学院院长蔡劲松认为，赤坎在古镇重塑、新区建设两大板块中覆盖全域文旅开发链条的全要素和全过程，切实做到了项目保护性开发、传承性拓展的顶层设计与理念创新。

文化肌理，底蕴深厚。赤坎古镇人杰地灵、英才辈出，孕育出一代侨领司徒美堂、诞生了中国革命战争摄影创始人沙飞（司徒传）、首创中国电影的前文化部副部长司徒慧敏、受到周恩来总理亲自接见的中国有声电影开拓者关文清、创造吉尼斯世界纪录的抗日爱国艺人关德兴、中国首位小提琴制造者司徒梦岩等数十位享誉艺坛的名家大腕。关族与司徒氏两大宗族数百年来良性竞争，共同发展，形成了独特的赤坎宗族文化。深厚的文化底蕴和建筑风情，使赤坎古镇成为民国题材影视作品的首选拍摄地，《一代宗师》《三家巷》《风雪西关》等80余部影视作品在赤坎取景拍摄。华侨文化、影视文化、宗族文化及其衍生的手工艺文化、饮食文化、语言文化、传统民俗文化等，使赤坎成为独具魅力的文化特色小镇。中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授青连斌指出，赤坎古镇是维系赤坎移居海外华人华侨乡愁的物质载体，是中西建筑文化的合璧，是典型的商业文化聚焦地，是中国传统家族宗族文化的历史见证。

华侨华人，赤坎之基。据开平市委书记庞正华介绍，开平市现有人口70万，海外华侨华人75万，分布在67个国家和地区，是名副其实的“华侨之乡”，素有两个“开平”之说，一个是国内的“开平”，一个是海外的“开平”。为了复兴华侨文化，唤醒新一代华侨的文化自信与认同，开平市委、市政府结合时代发展的需要，对赤坎古镇进行整体保护和利用，真正把华侨文化资源保护好、利用好、弘扬好，擦亮“中国第一侨乡”的金字招牌，全力打造粤港澳大湾区具有国际影响力的华侨华人文化交流合作平台，精心打造全球华侨华人的共同家园。赤坎古镇项目得到广大海外华侨和当地侨眷的大力支持，唤醒了海外华侨华人对家乡复兴的期盼与信心。中国艺术研究院文化战略中心副主任程惠哲指出，赤坎古镇是华侨文化的高峰和全国文化的高地，开平市要下好先手棋，提高政治站位、放宽眼界，把赤坎古镇打造成为华侨文化交流的国家级平台和以文化引领经济发展的基地，为文化强国建设注入赤坎力量。

融入美学元素 打造文化地标

《说文解字》上讲，“象，长鼻长牙，南越大獸”，实践中，“象”引申为事物的形状和样子。事物的象是理念呈现的媒介和载体，用建筑、艺术、商业、风俗等具象化的形式来揭示事物的理念，是理念的形象化表达。赤坎古镇的文化底蕴体现在成片的骑楼街区、碉楼与古村落、风貌老街、侨小馆、民居、牌坊、树坛、乡村小路、炮楼和图书馆等载体上，是赤坎古镇的历史肌理和开发理念的物化呈现，在这些融入了美学元素的建筑中，让我们看到了开平人中西融合、开拓进取、良性竞争、爱国爱乡的精神和情怀。

扬弃兼容，艺术呈现。侨乡文化是开平市的特色，赤坎古镇的开发始终围绕着侨乡文化去思考、去打磨，力图用艺术与建筑来表现侨乡文化的精髓。侨小馆作为赤坎古镇项目打造的一个标志建筑，是历史与现实、文化与建筑、创意与实践的完美融合，侨小馆运用组合砌砖方法，将广东地区的青砖和红砖重新拼接起来，运用砌砖艺术打造出各式窗框和窗线，在窗框里嵌套蒙德里安风格的彩色玻璃，这些玻璃造型优美、色彩别致。秉持“扬弃兼容”的精神，侨小馆系统地继承了侨乡建筑文化，并选择性、参考性、融合性地从西方建筑精神、中国传统建筑精神和时代建筑精神三大建筑精神风格中汲取养分，走出了一条风格上中西合璧、形式上采用砖砌技法的建筑新路子。侨小馆是“科学研究+艺术创作”的结晶，重塑了侨乡传统建筑修缮系统，构建了拒绝同质化、充分放权的侨乡业主方、共同创造艺术形态的侨乡艺术家和工匠、现场培训与师傅带徒弟的修建沿袭制度等体系，开启了侨乡建筑遗产重生计划。

新旧结合，重塑赤坎。赤坎古镇项目是一项系统工程，包括古镇重塑与新区建设两大板块，其开发与建设涵盖了中国旅游目的地开发乃至城市区域开发链条的全要素和全过程，包括选址立项、融资贷款、规划设计、土地和房屋征收、工程管理、侨乡建筑艺术传承等各个环节，开平市政府遵循古镇开发的规律，创新开发理念，充分保护文物和历史建筑，对古镇建筑进行修旧如旧的改造，恢复赤坎古镇的历史风貌。与此同时，开平市委、市政府在赤坎古镇西侧选址建设了赤坎新区，安置古镇原居民的生活和工作，赤坎中心小学和幼儿园、开平市第二人民醫院、赤坎规划展示服务中心、安置房一期等已经投入使用。赤坎新区以“百年后的古镇”为目标，按照4A景区的标准，在保持华侨特色建筑风格的前提下，突出历史传承，融入“互联网+”和“物联网”等智慧城市发展理念，推动侨乡建筑艺术复兴，打造富有侨乡特色的智慧小镇、绿色小镇和人文小镇。

活化治理，共建家园。习近平总书记指出，文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是老祖宗留给我们的宝贵遗产，是加强社会主义精神文明建设的深厚滋养。文物是我们进行文化传承的重要载体，是我们坚定文化自信的根基。骑楼街区和碉楼是开平市的重要文物资源，也是连接开平在海外华侨华人的纽带。开平市委、市政府将文化保护融入到乡村治理之中，鼓励文化遗产活化利用，以赤坎古镇项目开发为龙头，全面推进全域旅游发展，打造文物活化保护模式，促进休闲、文化、娱乐、影视、餐饮、住宿等产业发展，吸引华侨回迁创业。在古镇建设和村落的改造中，摒弃大拆大建的人工造景手法，改建延续村落的原有肌理，设计融入自然元素，重在表现神坛、碉楼、榕树等侨乡原有景观要素，使得华侨文脉得以延续，华侨的根与魂得以留存，实现了民心和侨心双回归，让适合乡村的产业人口回归乡村，让热爱乡村的度假人口回流乡村，让留守乡村的原住人口重建自信。

开启数字治理 再现古镇辉煌

《说文解字》上讲，“数，计也”。事物的数是象的关系与变化，也就是用数把事物的理念或道理显示出来。康德说过，在任何特定的理论中，只有其中包含数学的部分才是真正的科学。现代社会更加注重对数的运用，大数据、物联网、云计算、分享经济、数字经济等背后都有数据做支撑，离开了数据很难运转。赤坎古镇项目的文化肌理与开发理念，既体现在一个个富有诗意的建筑中，也包含着一组组令人难忘的数字。透过这些数字，我们可以感受到开平人海外打拼的艰辛、古镇开发的艰难和开平市委、市政府勇于创新的精神。

保护文脉，久久为功。为了保持赤坎文物的原汁原味与完整性，开平市委、市政府拒绝了大量试图承包部分骑楼、部分街区进行旅游开发的投资者，最终选择了中信产业投资基金管理有限公司提出的保护性开发方案。2014年9月，江门市政府与中信产业投资基金管理有限公司达成战略合作协议，共同开发赤坎古镇项目，该项目总占地120多公顷，总建筑规模约75万平方米，上下埠约28万平方米，入口片区约15万平方米，河南洲约32万平方米，计划投资66亿元。据赤坎古镇管委会顾问彭耀根介绍，赤坎古镇项目计划2022年建成营业，古镇内将形成3700间客房、11000个餐饮点、25公里水陆线、30个游览景点、1800亩景区面积；项目预期年带动700万人次流量，促进产业发展49类、就业岗位93类，提供直接就业岗位3000个，间接就业岗位30000个，带来显著的经济、社会和生态效应。

突破障碍，层层推进。赤坎古镇项目涉及土地征收、房屋征收、土地出让、报批报建、侨乡建筑艺术传承等关键环节，面临征地补偿标准、养老保险、留用地、文物保护、产权证遗失等问题。赤坎古镇共有19座省级、12座市级文物保护单位，有600多座骑楼建筑，涉及保留的历史风貌建筑共计20万平方米。开平市委、市政府从全市100多个单位与部门抽调300余名中层骨干工作人员到赤坎工作。2015年6月，赤坎古镇管委会成立了征地办，征收土地超过4500亩，涉及14个村委会、100余条自然村、村民2万余人。目前，赤坎古镇项目已进入全面快速施工阶段，入口片区钥匙酒店、骑楼商业街、游客中心、码头土建已完成70%的工程量。上下埠历史街区修缮工程已完成70%工程量，欧陆风情街修缮段加固与屋面部分已完成86%修缮。涉及3981户被征收的赤坎古镇房屋征收已完成99.5%，征收期间工作人员收到群众的锦旗19面，保持了零上访、零投诉、零抢建的三“零”记录。预计2021年8月底具备承办第二届华侨华人粤港澳大湾区大会晚会条件，2021年年底实现试运营。

传承艺术，开拓创新。开平是著名的“建筑之乡”，以集传统工艺和新兴材料于一身、融中西艺术文化于一体为建筑特色。为了建设一个新的百年古镇，开平市推出了“五邑侨乡建筑遗产重生计划”，建立侨乡建筑遗产工匠用人体系，重新构造五邑侨乡传统建筑的砖、土、木、石、饰、杂等7种材料的补充定额库，完善历史建筑保护体系，创造一批具有遗产价值的建筑艺术品。侨小馆既是赤坎新区第一个落地的安置商业项目，也是侨乡建筑遗产重生计划的首个落地项目。侨小馆以70万块青砖、30万块红砖为主体，融合了35种窗户、17种柱式、25种栏杆、77个砌砖艺术图例，培养了35位侨乡建筑工匠，为侨乡建筑的保育传承作出了良好示范。后续赤坎新区还将建设关族图书馆、司徒氏通俗图书馆、基督教堂、天主教堂、关氏祠堂、司徒氏祠堂、司徒美堂纪念馆、华侨文化地标等8大文化建筑群。

赤坎古镇项目的三点启示

近年来，基于文化发掘保护的宜业宜居宜观光型特色小镇（古镇）建设在全国范围兴起，不少成功的范例成为美好生活的理想之所。但同时应当看到，在我国特色小镇（古镇）建设“热潮”中，一定程度存在着与文化传统脱离、与社会生活疏离、与原住居民远离等方面的倾向。赤坎古镇项目开发之初就进行了周密的考察和谨慎的思考，在开发理念、文化保护、建筑设计等方面都做了规划，很好地处理新与旧、保护与开发、传承与创新、共性与个性之间的关系。赤坎古镇的成功开发，有三点启示。

突出特色，融合发展。开平市坚持“资本+智力+资源”三方合作模式，携手中信产业基金和浙江乌镇团队，共同推进“赤坎古镇华侨文化展示旅游项目”和“世遗乌托邦——开平碉楼与村落提升改造项目”，开创了特色小镇（古镇）建设改造的“赤坎模式”。赤坎古镇的开发实现了3个“并举”和3个“结合”：开发与保護并举、传承与发展并举、创新与统筹（融合）并举；充分展示华侨之乡、碉楼之乡、艺术之乡和建筑之乡的完美结合，体现融入粤港澳大湾区建设的结合，修旧与新建融入华侨文化的结合。北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦认为，赤坎古镇的开发与改造令人印象深刻，坚持文化与旅游相融合、地方特色与资源优势相融合、传统文化与现代需求相融合，突出表现在开发理念的创新和基层治理的创新，是乡村振兴的典范，前景是光明的。

打破常规，创新机制。赤坎古镇项目是一个复杂的系统工程，开平市委、市政府为此配置了大量优质行政资源，攻坚克难、精准发力，突破了一系列政策性障碍和历史遗留问题，开创了一系列改革举措。赤坎古镇的建设坚持“三个一”原则（即：一个团队管到底、一把尺子量到底、一套流程走到底），按照“产权清晰、数据准确、过程合法、结果合法”的要求，依法依规推进房屋征收工作。据开平市委常委、赤坎古镇党工委书记、管委会主任、赤坎镇党委书记陈杰文介绍，赤坎古镇项目开创了三个“首”：即在全省首个创新“土地使用权公开出让，房屋跟随土地挂牌转让”的毛地出让模式；在江门市首个推行承诺制，促进项目提前5个月开工建设；在开平市首个建立预征地失地农民养老保险机制，解决失地农民的后顾之忧。

以人为本，让利于民。开平市委、市政府秉承共建、共治、共享的开发理念，选址古镇西侧建设赤坎新区，既作为居民还建区，也作为古镇部分公共服务与旅游接待的功能区，使居民共享古镇旅游发展的成果。在推进赤坎古镇、赤坎新区建设中以实际行动解决农民的后顾之忧，切实做到了急民所急、想民所想。一是提前发放失地农民养老保险；二是鼓励留用地等值置换；三是完善新区的各项基础设施配套建设。项目开发前，农民通过土地出租获得的收益约为550元/亩；项目开发后，5.04万元/亩的货币补偿可带来1900元的银行年利息收入，120元/月失地农民养老保险可带来1440元的年收入，同时农民每年还能享受4000元的留用地收益分成，农民的生活水平得到改善。赤坎古镇项目的开发始终把农民利益放在第一位，不断创新工作方式方法，保证项目顺利实施。

（执笔：陶建群、杨武、周艳）

责编/焦杨 美编/于珊