“一核多元”的现代社区治理模式研究

张涛华

摘 要：在社会生活中，社区是一个动态发展的系统，社区治理体系的完善，是增强群众获得感、落实国家大政方针的重要前提。如何建立与时代发展相适应的社区治理模式，使之能适应城市现代化的要求，是当前理论界与政府部门亟待深入研究的新课题。百步亭社区作为全国文明社区，在社区治理方面，有许多值得探究的地方。在当前新形势下，对百步亭社区治理模式展开细致分析与研究，不只是为了提取可借鉴的经验，也是为其他城市社区治理提供启迪，进而促进社区发展。

关键词：社区;治理模式;百步亭;党的领导;一核多元

在党与群众保持联系、进行沟通的过程中，城乡社区处于“最后一公里”的关键节点，社区治理成效如何，关系到党的执政根基能否稳固，关系到社会改革能否深入推进。党的十八大报告第一次将“社区治理”写入党的纲领性文件，社区作为社会机体的最基本组成内容，逐渐成为社会治理建设的关键一步。我国当前正处于特殊發展时期，社区管理责任愈发艰巨，必定会面临着新挑战。城市人口异质性越来越强，选择怎样的社区治理模式，成为摆在城市社区建设与发展过程中最重要的课题。

一、社区治理的理论与运用

（一）社区治理的基本理论

1.“治理—善治”理论。“治理—善治”理论是社区治理的理论基础和依据。“治理实际上是多元主体共同参与的过程，所有参与主体应该本着互惠、互利的原则，合理运用公共权力来管理公共事务，把‘善治当成不懈追求的目标”[1]，“善治”就是以最有效的方式治理并取得最好的治理效果，是指在社会管理过程中公共利益要最大化。这一理论之所以产生，是因为在社会资源的配置过程中，存在着市场失灵或政府失灵的现象，仅仅依靠市场或者政府无法进行有效的管理，需要依靠有效的治理来调控。这一理论表明，无论是政府部门还是其他治理主体，在实施管理过程中，一定要协调好彼此之间的关系，才能产生强大的协同效应。善治就是要使每一个主体都能获取更大的利益。根据这一理论的治理逻辑，已经形成了不同的社区治理实践，产生了多样的治理模式。

2.“国家—社会”理论。这一理论的提出，为社区治理模式的划分提供了参照。该理论认为，政治国家、公民社会都具有较强的独立性，二者在长期相处的过程中是彼此对立的，“在社区治理过程中，要把双方力量的强弱、地位的高低当成重要依据”[2]，过去学界一致认为社区治理主要包括自治型、合作型、行政型三大模式，根据每一种模式的具体特征提出了不同的观点，例如，社区自治说、国家主导说等。

3.“社会资本”理论。目前学术界对社会资本的概念没有最终的定义，但不同学者在研究过程中都重点关注了社会信任、社会规范等方面的内容[2]。在这些内容中，社会网络是一种可以吸收资源的体制化的网络关系，产生于熟悉和相互认可的个人或群体之间。社会规范则强调了法律道德和文化习俗对人的规范作用，社会信任从情感表达的角度表现了人与人的依赖关系。社会资本理论已经成为研究分析社区治理的重要方法，也成为评估社区治理成效的阐释机制。社区治理与社会资本具有关联性，存在着一种“互为因果”的良性循环关系。

（二）社区治理的基本模式

1.政府主导型。政府在社区治理中起主导性作用，依靠国家机器和行政力量，政府在资源调配、人事任免、规章制定上都直接起着支配的作用。在向社区提供公共产品与服务过程中，政府成为重要的主体，对其他治理主体起到指导、约束的作用。作为公权力的代表，政府组织是社区发展的主导力量。政府不仅拥有着丰富的行政资源、强大的执行能力，还能快速把多种资源整合到一起，使社区治理状况发生积极改变。大量资源的投入、治理效率的提升，这些也体现出政府在制度方面的优越性。但也有着社区自治力量不足，居民对社区事务参与性、积极性不高等弊端。

2.社区自治型。政府权力下放社区，由社会力量尤其是社区居民依靠自己的力量和相关资源，组成社区自治组织。在政府的宏观政策指导下，自治组织自我管理社区具体事务，推动公共服务和社区参与的不断完善。这一模式下，社区可以根据自身所拥有的资源、社区成员的需求情况等做出决策，以自治突显居民的中心地位，有利于实现共建共治共享的社区治理局面，使社区中的每一个居民切实感受到自己是社区的主人。但当前我国社区自治环境依然不够成熟，比较缺乏国家制度保障和政策支持，社区组织资金来源比较单一，社区居民的参与意识还需要进一步提高。

3.市场主导型。也可以称为企业主导型，该模式是住房商品化改革以来的产物。即社区开发商在开发完社区后，不退出社区，继续留在社区为居民服务，除了最基本的物业服务以外，还可以提供其他公共服务，打造社区自治组织。这一模式以企业为主导，弱化了政府管理色彩，成功地把服务、管理等多方面的内容衔接到一起，创建了联动的整体，发挥了市场在资源配置上的决定性作用，保证了社区的公共服务质量。但也存在着很难克服市场失灵、社区内其他治理主体发展活力不足等问题。

4.合作治理型。又被称为混合型治理模式，是通过选举和民主协商选举出居民代表大会、业委会等社区自治组织，“创建一种更为完善的社区治理模式，既能发挥出政府行政管理作用，也能发挥出社区的自治作用，将两种力量整合到一起，实现优势互补”[3]，“这实际上就是将两种模式整合到一起，逐渐弱化了政府对社区的干预、主导作用”[4]。

（三）社区治理模式构建的启示

百步亭社区位于湖北省武汉市江岸区，占地5平方公里，入住16万人，是全国知名的文明社区。本文总结了百步亭社区特有的社区治理的“一核多元”的模式，发现百步亭社区治理模式的成功关键在于毫不动摇地将党的统一领导与以市场为导向相结合。

一方面，百步亭社区在治理实践中，实际上吸取了社区治理的基本理论的合理成分，结合自身实际情况，取得了良好的社区治理效果。百步亭社区在治理实践中实际上实现了“治理—善治”理论的要求，各治理主体相互协作，承担着不同的治理角色和分工，为百步亭社区的“善治”发挥了自己的作用。“国家—社会”理论将国家和社会一分为二，划分为彼此对立的两面，但百步亭社区在治理实践中既不排斥国家的行政性力量，也不排斥社会的自治性力量，两者都有自己的站位，很大程度上超越了“国家—社会”理论争论的怪圈。在社会资本理论中，每个人都或多或少拥有一定的社会资本，掌握一定的社会资源。社会资本的多少反映了社区居民的凝聚力，若缺失，则“人与人之间关系淡薄，缺乏信任与合作”[5]，导致社区治理效率低下。百步亭社区在治理实践中，充分发挥社会资本在社区治理中的作用，通过加强邻里联系和互动，增强了信任感，建立了互惠互利的合作关系和良性互动的社会网络。

另一方面，四种社区治理的基本模式只是在理论高度进行抽象意义的划分，“在社区治理过程中，并不能只是依赖于哪一个治理主体，也不能将希望寄托在某一种治理机制上，要采用多元化的形式进行治理”[6]。由于中国自古以来在社会各领域的治理中就有明显的政府主导特征，政府主导模式具有良好的制度优越性，在社会运行过程中，党和政府要对这四种模式进行引领、监督，也可以理解为党和政府领导下的四种不同实现方式，具体到百步亭社区自身，也是如此。

二、构建社区治理的“一核多元”模式

百步亭社区是集经济适用房、廉租房和商品房于一体的混合社区。在社区被开发之前，这里曾经是“脏乱差”的代名词。1995年，百步亭集团进驻此地，创新了一条房地产开发、物业管理、社区服务和社区精神文明建设相结合的道路，打造了一个文明的、和谐的百步亭社區。同时，百步亭社区在社区治理过程中重塑了社区治理多元主体之间的关系，形成了合理的社区治理组织架构，充分显示出“一核多元”的先进性。“一核”就是指在社区治理的各个环节，党组织一直扮演着领导核心的角色，“多元”是指参与到社区治理的所有利益相关主体，包括市场组织、政府组织、社区居民等。百步亭在社区治理过程中，充分发挥了社区党组织的领导核心作用，同时在党的领导下协调发挥了其他治理主体的作用，在市场主导模式中形成了“党委领导、企业主导、政府指导、居民督导”的新型治理关系。

（一）党的领导是核心

1.建立了发挥党的作用长效机制

在百步亭社区，党的建设与引领从上到下贯穿始终，为社区治理发挥了不可替代的作用。社区形成了“社区大党委—社区党总支—网格党支部—楼栋党小组—党员中心户”从上到下的党建管理体制，巩固了党在基层的执政与模范带领作用。

在日常管理与服务过程中，党委一直处于核心位置，充分发挥出支部的领导优势，在党组织的统筹安排下，合理分配现有资源，将物业、管委会、政府工作人员等吸纳进党委组织中，安排他们担任兼职委员，确保各部门紧密配合的过程中产生强大的协同效应。

在这一过程中，该社区党委从源头开始建立在职党员发挥作用的长效机制，结合在职党员的具体情况把他们安排到不同的岗位上，确保他们中的每一个人都能发挥出特长，每个党员干部在年初都要做出承诺，在一年之内为社区居民办一件实事、好事，年底对承诺的兑现情况进行评价，并将评价结果反馈给党员干部的所在单位。在这方面，百步亭社区积累了宝贵经验：党委要为社区工作指路，支部要集中所有党员的力量，把群众当成服务主体。

2.确立了“二三六”党建工作法

“二三六”党建工作法是百步亭社区党组织在治理实践中形成的系统工作方法，涉及两长四员、三方联动、“三必到、五必访”、六步议事等多个方面，为社区党组织的工作开展提供了行之有效的指导。社区党委始终处于核心位置，要在其坚强领导之下，在居委会、物业、业主委员会三方之间形成良好的联动机制，将多方力量汇聚到一起，形成强大的治理合力，使社区居民能同时享受到多样化的服务。

3.社区楼栋党小组领导服务机制

百步亭社区在楼栋管理上推行了两长四员制。两长四员制即以楼栋为单位，为每个楼栋安排相应的管理人员，例如楼栋党小组长、物业管理员、治安委员等，组成社区党小组领导服务机制。党小组长主要负责联系、带动整栋楼的党员活动，楼栋长则要了解整栋楼的居民信息并准确传达社区活动信息，但在实际工作中，两长有的兼任，有的专职，工作职责趋同，原则上没有明显分工。两长并非工作人员或组织安排，而是从居民中考核挑选出有一定工作经验、高素质的已退休、生活稳定且愿意服务社区的优秀居民。

（二）“多元共治”是基础

1.构建企业主导的公共服务机制

百步亭集团是以社区地产业为主，社区服务业、金融投资、船舶产业、文化产业等融为一体的民营企业集团，将多个地区、多个行业整合到了一起。百步亭社区刚刚开发时，政府虽然为社区提供了一定的公共服务，但服务数量与质量均有所不足，整个社区公共服务管理一片混乱。开发商本着以人为本的理念，积极承担了社会责任。政府掌控社区产权，赋予了企业经营权，安排企业为社区提供公共服务，构建了一套具有社区发展经验的公共服务体系。

2.以居民为主体的决策监督机制

一是确立了六步议事法。经过多年的发展，社区居民日益增多，而社区公共空间日趋有限，容易产生矛盾。在人口数量与公共空间矛盾日益突出的情况下，必须建立合理的矛盾预警和纠纷调处机制，为此，百步亭社区创制的六步议事法应运而生。六步议事法是由百步亭社区创制的居民管理公共空间的自治方法，引导居民通过民主议事协商解决问题，做到民事民提、民事民议、民事民决、民事民评（四民工作法）。一是通过多种形式“提议题”;二是请多方“出主意”;三是拟定合理的解决方案;四是张榜公示“开言路”;五是请专家对方案进行审查、制定“公约”;六是由社区居民做决定。通过这一居民自治机制，引导了社区居民实施自我教育、自我管理，广纳社情民意，把矛盾消化在萌芽状态，发动群众做群众工作，以求在有限公共空间的前提下处理方案获得最大程度的认同，以友善的方式解决居民之间的矛盾，真正做到了“群众的事群众说了算”。

二是建立了居民对社区工作的考核监督机制。社区工作的主要任务就是为民服务，在接手权力的同时必定就要承担起相应的责任，接受居民的监督。完善优良的考核机制能够有效地改善相关部门的工作，实现为民服务的主要任务。百步亭社区完善的居民对社区工作的考核机制有效地推动了社区工作的进行。健全的信访体系是居民进行考核监督的前提条件。为了方便居民进行信访工作，百步亭社区在线下设有24小时门卫信访点，独立邮箱接收居民信访以及各居委会、管委会专人接待处。在线上，建立了相应的QQ群、微信群可以进行意见反馈，除此之外，百步亭社区还开发了独有的爱社区App，一键上报即可提交意见。通过线上线下两条线，居民所反馈的问题能够及时地被收集。

3.促进物业融入社区治理

（1）问题联动处置机制

为了充分发挥出多元治理的优越性，政府层面要适时出台相应的法律法规，以法律的形式使所有治理主体的行为得到规范。社区内多数工作与职能由社区内部的非营利机构、自治组织等承担。百步亭社区所采用的治理模式符合这一理论的要求。在社区党委的统一领导下，社区居委会、物业公司、业主委员会三方紧密联系、相互协调配合，把社区不同的利益主体和利益诉求协调起来，在各个苑区党支部的直接领导下，共同为社区居民服务，共同为社区的发展出谋划策，形成了行之有效的三方联动工作机制。

（2）人员双向融合机制

为了进一步整合资源，形成合力，更好地服务居民与社区发展，百步亭社区在三方联动的基础上，形成了交叉任职与多元共治的治理体系。百步亭社区与其他社区相比，最大的特点之一就是不设街道，社区管委会在地位与职责上相当于上一级的街道，在江岸区委的直接领导下从事街道工作，协调社区九个居委会的工作，其他社区街道皆由政府定员定编，而百步亭社区管委会采用聘用制，其工作人员并非公务员，而是根据需要由选举产生。同时百步亭集团又负责直接管理居委会。由此，在社区党委的统一领导下，百步亭社区形成了三方联动、交叉任职与多元共治有机统一的特色治理体系。这一特色治理体系简化了社区行政层级，提高了行政效率，使得百步亭社区的各治理主体能够紧密合作，心往一处想，劲往一处使，降低了政策出错的可能性，同时又充分调动了各部门的工作积极性，为百步亭社区建设与发展的成功提供了坚实的制度保障。

（三）确立了“以人为本”的社区治理理念

1.“人人为我、我为人人”的思想道德建设

百步亭社区在社区治理实践中，形成了“人人为我、我为人人、守望相助”的思想道德风尚，取得了其他社区少有的思想道德建设成就。

百步亭高度重视党建工作，并做到了道德建设与日常群众活动相结合。社区开办道德大讲堂和楼栋道德论坛，在开展道德教育时采用了多样化的方式，包括座谈、报告、文艺汇演等。十年期间举办的道德教育活动次数超过了五百次，依靠居民的力量开展教育活动。

百步亭社区将企业效益与社区服务融为一体、思想道德建设与为群众办实事融为一体、社区党建与群众自治融为一体、物质文明建设与精神文明建设融为一体，成功缔造了“人人为我、我为人人、守望相助”和居民之间邻里一家亲的思想道德风尚。

2.发达的社区志愿服务体系

百步亭社区在治理过程中，始终把“德”“文”“和”当成核心理念，为了更好地服务居民，社区建立了一套完整系统的社区志愿服务体系。

百步亭社区的志愿服务体系涉及社区管理、文化教育、家政维修、休闲娱乐、医疗救治、治安警卫等多个领域。社区积极宣传志愿者的优秀事迹，鼓励更多有能力、有时间的居民加入志愿者服务队伍之中，请他们为社区居民提供服务。多年以来，该社区共组建了160支志愿者服务队，涉及关爱未成年人、帮助空巢老人、社区环境卫生治理、心理咨询、健康服务等多方面的内容，先后有2.4万人成为光荣的志愿者。同时，加大对志愿者的管理力度并将此上升到制度层面，以各种类型的评选活动吸引更多人加入志愿者行列之中。

三、“一核多元”的社区治理模式的评价

（一）治理模式的优势

以百步亭社区为代表的企业主导型社区，依靠有社会责任感的企业家来建设社区。在分配与调整资源方面，市场独具优势、能力比较强，在市场的参与下，能将管理、服务、建设等环节紧密地衔接到一起，形成一个庞大的整体，也能成功地实现资源整合，促进政府与社会之间的互动。

市场化管理模式的推行，逐渐淡化了政府的管理色彩，强化了企业的主导地位，在资源配置过程中能有效发挥出市场的优越性，从整体上提升公共服务质量，这些都会为居民自治能力的增强、意识的强化起到辅助作用。

百步亭社区的管理者和建设者充分发挥了社区治理模式的优势，取得了良好的社区治理效果。一是打造了现代化的社区，在社区内营造了健康、文明、和谐的氛围，倡导居民加入志愿者服务队伍，倡导全民阅读，从整体上提升了居民素质与道德水准，使社區的精神文明建设得到了巨大的飞跃;二是在该社区中已经形成了良好的社会信任，这种信任体现在多个方面，例如，居民之间的信任、居民对社区的信任等。在舒心、温馨的环境之中，社区文化氛围越来越浓厚。

（二）治理模式的不足

在资源配置方面，市场主导模式方面独具特色，能使社区在公共服务、物业服务方面的问题得到解决，但也存在以下几点不足之处。

一是企业主导型社区不能使市场失灵问题得到解决。“如果社区在提供公共服务过程中采用的原则与市场原则之间形成了矛盾，就会愈发暴露出市场模式的问题”[6]。二是社会资源有限，社会整合能力也较弱。一方面，相对于政府拥有强大的行政资源和宏观调控能力，市场虽然在资源配置中发挥着决定性作用，但具体到一家企业身上，其掌握的社会资源终究是有限的。三是社区其他非政府组织发挥作用不强。在百步亭社区，由于历史传统和治理机制等原因，社区各治理主体地位并不平等，公权力和企业力量过强，“导致居委会群众性自治组织的地位被虚化”[7]。四是企业主导型社区缺乏有力的监督制约机制。由于社区党委、百步亭集团和社区管委会实行“双向融入、交叉任职”的工作机制，这就导致百步亭社区的管理层过于集中，高度统一，这样做有利于在处理社区事务中管理高层步调一致，但同时也无法对高层管理者出现的不良倾向进行矫正。

（三）“一核多元”的社区治理模式推广的可行性

如果社区治理采用企业主导模式，由于市场模式与社区治理存在基本的悖论，所以大多数市场主导模式并不十分成功。百步亭社区在内的个别企业主导型社区之所以取得了良好的社区治理效果，得到社会广泛认可，很大程度上是因为存在着“超市场”这一因素，“也就是说，企业在经营过程中已经突破了市场原则。对其成功的原因进行分析，就是因为企业有着强烈的社会责任感，能主动提供公共服务，承担相应的责任”[6]。这些职能和责任已经超出了企业在市场经济条件下本来的职能范围。

从全国范围内看，这种企业参与社区治理的模式也确实十分少见。首先，百步亭社区是全国最早的不设街道的社区，这在基层行政力量全面覆盖的情况下，几乎属于特例，其他社区很难得到这样的政策支持;其次，我国的大多数社区仍然属于政府主导型社区，基本的管理与公共服务由政府一手包揽，社区自治力量和居民参与意识缺乏，市场机制缺失，在一些老旧社区甚至连物业公司的进驻都很困难;最后，在市场经济条件下，市场主义逻辑盛行，在市场主导型社区中发挥作用的企业作为市场主体，本身带有逐利性质，“理性市场主体缺乏提供社区公共服务的激励”[8]，容易导致市场失灵问题，这一点也是市场化治理的社区最应该探讨与分析的。

企业主导模式能使政府及时将权力释放给其他社区治理主体，获得较为理想的治理效果，但由于我国多年以来一直采用政府管理模式，要想发挥出这一模式的优越性，还要深入实验、扎实探究。

参考文献：

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