国外放射性废物管理的立法思考及启示

■文 / 胡帮达 杨悦

作者单位：华中科技大学法学院

发展核能事业对保障能源安全与生态安全、促进社会经济高质量发展具有重要意义。发展核能事业应当坚持“发展和安全并重，以确保安全为前提发展核能事业”。进入21世纪以来，中国核能事业成就斐然，已成为核能和核技术的大国。然而，伴随着核能发展规模的不断壮大，放射性废物的产生量和储存量也不断增加，相关安全风险和生态风险日益引起核能界的关切，对中国政府积极有序推进核能发展的政策实施带来了挑战。如何从制度层面对此进行回应成为中国核领域继《核安全法》之后立法和制度完善的重要课题。国外主要核能国家都针对放射性废物管理制定了相关法律，总结其立法经验对中国有关部门推进放射性废物管理立法工作具有参考意义。

一、国外放射性废物管理的立法概况

放射性废物，是指核设施运行和退役产生的含有放射性核素或者被放射性核素污染，其浓度或者比活度大于国家确定的清洁解控水平，预期不再使用的废弃物。放射性废物区别于普通的工业废弃物和生活废弃物的核心特征在于其蕴含的放射性元素具有极长半衰期，对人体健康和生态环境的潜在危害往往以数百年甚至百万年计。换言之，放射性废物的管理不仅关乎当代人的安危，而且影响子孙后代的利益。正因如此，通过法律制度对放射性废物的管理做出长远安排成为国际社会的共识。

在国际层面，各国于1997年9月5日在国际原子能机构召开的外交会议上通过了《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》（以下简称《联合公约》），旨在世界范围内实现和保持高安全水平放射性废物管理。该公约于2001年6月18日生效，目前有包括中国在内的83个缔约方国家。公约要求每一缔约方应建立并维持一套管辖放射性废物管理安全的立法和监管框架（第19条）。

表1 代表性国家放射性废物管理立法情况

在国家层面，各国采用了不同的立法模式构建放射性废物管理制度。其中，不少发展民用核能较早的国家在加入《联合公约》之前便制定了放射性废物管理相关的法律，例如美国、法国、英国、瑞典等。综合考察美国、法国、日本、俄罗斯、韩国、印度、加拿大、英国、瑞典和德国等具有代表性的主要核能国家的放射性废物管理立法情况，可以将这些国家的立法模式归为综合立法和专门立法两种模式。前者是指在综合性核法律中规定放射性废物管理事项，如印度和德国均通过核领域基本法《原子能法》中对放射性废物的管理做出了一般性的规定；后者是指单独以放射性废物管理为名称制定一部法律来专门规定放射性废物管理事项，美国、法国、日本、韩国、俄罗斯、加拿大和英国都采用了这种模式，制定了一部或一部以上的放射性废物管理法律。

二、国外放射性废物管理法的制度要素

立法模式仅是法律制度的规范载体形式，只要契合本国的立法习惯、内容完备和衔接严密均可实现立法的目标。因此，考察国外的放射性废物立法，重点还需了解立法的实质内容，即法律的制度要素。通过梳理上述各国的放射性废物管理相关法律文件尤其采用专门立法模式的国家的法律，可以发现，各国放射性废物管理立法所要解决的问题主要包括以下五个方面：

第一，放射性废物安全管理责任的分配。放射性废物管理涉及中央与地方政府，放射性废物的生产者、运输者、贮存者和处置者等多元主体，明确不同主体的安全管理责任是立法设计具体制度措施的前提。在此问题上，各国法律均对放射性废物管理活动实施许可管理，明确相关的许可证持有人对其所从事的活动承担首要的安全管理责任，而政府承担安全监管责任（一般由该国独立的核安全监管部门来履行）和履行相关的支持义务。

第二，专门的放射性废物安全管理组织的设置。放射性废物的管理是一个相当复杂的体系工程，需要高度专业的机构来协调、组织和具体实施，设立一个专门的组织来负责这一事项是很多国家立法的共同做法。这一组织可以是政府机构，如韩国《放射性废物管理法》规定在贸易、工业与能源部设立韩国放射性废物管理局（第18条）；也可以是非政府机构，如加拿大《核燃料废物法》规定设立非营利性的加拿大放射性废物管理组织作为放射性废物管理的执行机构（第6条）。

第三，放射性废物管理计划（规划）的制定。放射性废物的累积会使其安全风险不断增加，有必要事先制定清晰的管理计划，明确放射性废物贮存和处理的技术路线、时间表和场所等关键问题，确保放射性废物管理工作能够得到有条不紊的开展。不少上述国家的立法都对此进行了规定，如日本《特定放射性废物处置法》规定经济产业大臣必须每5年制定一个10年期的特定放射性废物最终处置计划（第4条）；又如韩国 《放射性废物管理法》规定贸易、工业与能源部长必须制定一个涵盖放射性废物管理政策框架、放射性废物产生的状况和前景、处置设施计划（包括选址）、投资计划等内容的放射性废物管理的总体规划（第6条）。

第四，放射性废物安全管理的资金保障。放射性废物的处置属于核燃料循环的最终和非“盈利”环节，高技术要求和长周期性意味着需要大量的资金投入作为保障。这是各国放射性废物管理法中的重点内容之一，美国《核废物政策法》（第302条）、法国《放射性物质及废物可持续管理规划法》（第2章）、加拿大《核燃料废物法》（第6章）、日本《特定放射性废物处置法》（第4章第1节）、韩国《放射性废物管理法》（第14-16条）和瑞典《核活动剩余产物管理资金法》都在明确放射性废物产生者付费（污染者负担）原则的基础上详细规定了资金（费用或基金）的来源、缴纳和使用。

第五，放射性废物管理中的公众权利保障。放射性废物的运输、储存和处置都可能会挑动公众的敏感神经，为保障公众的合法权益，化解可能发生的邻避冲突，上述国家都在法律中设置了公众权利保护相关条款。这些条款涉及对公众程序性权利和实体性权益的保护。例如，日本《特定放射性废物处置法》规定调查和建设放射性废物设施应当通过公开适当的信息来确保业务运营中的透明性，听取并尊重所在地的都道府县知事及市长町长村长以及周边居民的意见（第4条和第60条），法国《放射性物质及废物可持续管理规划法》规定设立公益组织并通过核设施税来资助其在未来深层地质处置场和现深层地质处置实验室所在地区及周边地区开展经济发展活动（第13条）。

三、国外经验对中国放射性废物管理制度完善的启示

目前中国关于放射性废物管理的法律规范文件主要是两法一条例，即《放射性污染防治法》（2003年）《核安全法》（2017年）和《放射性废物安全管理条例》 （2011年）。由于中国 《原子能法》尚处于起草中，相较于上述国外的综合立法模式和专门立法模式，中国当前的放射性废物管理的立法模式可以归为分散立法模式。通过梳理 《放射性污染防治法》第六章“放射性废物管理”、《核安全法》 第三章“核材料和放射性废物安全”和 《放射性废物管理条例》可以发现，中国现行法律法规在内容上已基本涉及上述所有制度要素，其主要的问题在于部分相关规定过于“粗放”，规定不够明确和细化，以及相关法律规定未得到全面实施（如《核安全法》已规定的放射性废物处置规划和放射性废物处置费用的具体办法还尚未制定）。从制度完善的角度来看，上述国外经验给中国带来以下启示：

首先，有必要制定《放射性废物管理法》。上述主要核能国家大多选择专门立法模式的做法凸显放射性废物管理在核领域中的重要性，作为全球第三大核电国家，中国对放射性废物专门立法既能体现负责任的核大国形象，亦能克服现行放射性废物管理法律规定分散与内容不全面，以及法规效力层级不够与内容滞后的不足。

其次，有必要明确放射性废物管理机构。不同于监管主体，管理主体是具体放射性废物处理、贮存和处置工作的实施者。中国 《核安全法》规定由国务院指定的单位专营高水平放射性废物处置（第40条），未明确规定低、中水平放射性废物的管理主体。立法时应当借鉴上述国家的做法，明确规定有关部门（如核工业主管部门）或者新设立相关机构专门负责各类放射性废物的管理工作。

最后，有必要强化对公众实体性权益的保护。放射性废物具有损害公众人身财产和环境权益的风险，保护公众权益不仅要在程序上允许公众参与放射性废物管理相关的决策过程，还要弥补公众可能因此而遭受的实体性权益方面的损失。《核安全法》关于公众权益的保护包括知情权、参与权以及核损害受偿权，缺乏对公众因放射性废物处置而遭受的其他权益（如环境权益）的损失或者风险的补偿安排，应当借鉴国外经验并结合中国实际建立相应的经济性补偿制度（如经济发展扶持、生态补偿等相关制度）。