公共大型投资建设项目工程造价风险应对研究

张闻豪

（太原市市政工程设计研究院 山西 太原030000）

0 引言

工程造价是指进行某项工程建设所花费的全部费用，是项目决策、筹集资金、制定投资计划和控制投资依据。近年来，随着基础设施建设事业快速发展，公共大型投资建设项目的数量和规模不断增长。然而，在工程建设参与的各方都不可避免的面临着各种风险，尤其国家对工程建设项目投资额度加大、工期长，如若不加强防范，会使得工程造价的大幅增加[1]。同时，当前地方债务规模受到严格控制和监管，PPP等模式引入也在一定程度上提高了公共大型投资建设项目的工程造价风险。为此，引入风险管理理论，识别各地公共大型投资建设项目工程造价风险因素，提出应对风险应对策略，更显得尤为重要。

1 公共大型投资建设项目的特殊性

城市基础设施状况是城市发展水平和文明程度的重要支撑，是企事业单位和居民生产经营和生活的共同的物质基础。随着中国经济实力增长，人民对美好生活的需求日益增长，市政公用工程设施和公共生活服务设施等公共大型投资建设项目不断增加。然而，公共大型投资建设项目由于其资金性质与其他项目存在较大差异，导致项目管理主体、效益以及管理制度和程序三方面也有其特殊性，具体表现为：

首先，项目管理主体的特殊性。其他性质投资建设项目的管理者多是实际投资人，而公共大型投资项目的管理者是各级政府部门、国有企事业单位，且二者建设单位管理人员配置机制也存在较大差异。

其次，项目效益的特殊性。其他性质的项目多以获得资金回报率为目标，投资是为了使资金效益最大化，而公共大型投资项目追求的主要是产出产品的社会效益，经济效益难以统计或不明显。

第三，管理制度和程序的特殊性。公共大型投资建设项目项目的监管、审批由政府本身实施，在进度款支付、结算评审时存在多级管理，多方控制的管理关系，虽然在一定程度上有利于项目的管控，但项目产出的经济效果不与个人的经济收入挂钩，导致在一些需要担责和把关时，往往又会出现推诿现象。

2 公共大型投资建设项目工程造价风险及其成因分析

2.1 工程造价风险

风险是可能发生的并带来不确定损失的问题，是指可能的后果与目标发生的负偏离。风险是与人们的行为相联系的，其重要成因是客观条件发生变化。工程造价风险是工程造价与预期造价的差异性及其影响因素。公共大型投资建设项目工程造价风险管理是基于资金来源等项目各方面特殊性，对项目工程造价各影响因素进行分析评价。

2.2 工程造价风险的分类

公共大型投资建设项目工程造价风险来源广泛，如按风险来源分为：自然、社会、政治、经济、法律风险；按风险责任方分为：建设单位风险、承包单位风险；按建设项目管理的阶段分为：勘察设计阶段、招投标阶段、施工阶段、竣工结算阶段风险。一般情况下，主要以建设项目管理的阶段展开风险分析。

2.3 工程造价风险的成因

2.3.1 勘察设计阶段

勘察设计是项目建设的第一步，是从立项批复后至招标控制价确定前的阶段，是工程建设的重要环节。公共大型投资建设项目的资金来源有些是上级专项资金，根据相关规定，这种资金都会要求进行单独核算、专款专用、不能挪作他用，且往往有使用时间约束，否则上级部门要收回该项未使用完的资金。然而，使用这些资金的项目通常又比较重大，如果建设单位在项目前期工作开展缓慢，地方政府往往会简化勘察设计招投标程序，这将导致招标控制价编制、设计变更、签证面临较大的风险。

2.3.2 招投标阶段

在招标控制价编审过程，更多是依靠购买社会服务的形式完成招标控制价编审，而项目管理部门对招标文件和招标控制价的编审缺乏经验，故而对中介库的管理缺乏考核监督，使得缺项漏算常有发生，同时公共大型项目招标控制价过度依赖造价部门发布的信息价，这与遵循市场规律有出入，个别地方甚至二者有较大的差距，致使招标控制价的准确性难以保障。

在合同签订阶段，建设单位对于合同价格条款重视不够，更多的是考虑如何加大建设单位对合同价格的把控权力，同时在合同关系上不是简单的建设单位与施工单位的关系，而变成了一种权力地位明显不对等的合同关系，在这种合同关系中，政府作为建设单位，涉及重点办、财政投资评审、固定资产审核中心等监督单位，这就决定了公共大型投资项目工程造价具有多个外部主体风险。

2.3.3 施工阶段

施工阶段的风险来源广泛，一般涉及人、材、机等动态市场价格和工程变更、索赔等。如，就人而言，施工单位往往会利用公共大型投资建设项目的特性，尤其是抓住社会环境对管理者本身的影响，进行各种变更和签证，提高该工程的利润水平；多数管理者则会为了避免出现安全事故或者社会不良舆论，选择以项目分包让渡一部分利益和权力。就材料而言，由于廉政制度的约束，公共大型投资建设项目所使用的主要材料只规定材料的用途、规格、数量、性能等基本要素，而不指定品牌及其系列，这就导致施工单位会以使用高档材料进行签证定价。就运输距离而言，土方工程施工过程中存在外购和外运土方，而运输过程是公共大型投资建设项目管理的一个弱点，在招标时，建设单位往往拟定一个土方运距，之后往往又会选择一个更远的地点进行土方运距变更，导致运输费用增加。

2.3.4 竣工结算阶段

竣工资料的真实性和结算审计的准确性对于任何一个建设项目都至关重要。如果未施工或者变更等内容没有完整的体现在竣工资料中，或者审计人员的专业水平和造价专业人员的廉洁程度欠缺，会在一定程度上增加建设项目在竣工阶段主要风险，最终导致工程造价受到影响。张小红[2]指出设计及监理人员的责任心及技术水平相对较低，竣工图纸及报审资料验收粗糙，地方主管和政府相关部门发布的工程计价依据和规定过多，一些政府出台的有关文件里要求优先去考虑竣工结算事宜等，是造成竣工阶段工程造价风险的主要原因。

3 公共大型投资建设项目工程造价风险管理

3.1 风险识别

风险识别是在发生风险事件前对风险源进行整理、分类，最后根据直接或者间接的风险症状将风险识别出来。风险识别是风险管理的首要工作，是理论联系实际的过程，主要依据项目环境、范围、风险管理计划等因素进行。

对于公共大型投资建设的项目而言，各个阶段的风险主要如表1所示。

3.2 风险应对

3.2.1 应对原则

一是适度原则。公共大型投资建设项目一般项目大、投资大，且公共大型项目从立项、资金筹措到项目开工建设，再到竣工结算需要层层把关，以致付款条件和付款进度可能会存在不理想的情况，这就在一定程度上导致一些财力紧张地方政府通过设立更大的利润空间去弥补。然而，如果控制风险的成本大于可能的损失程度，就是过度管理，是得不偿失的。为此，公共大型投资建设项目的工程造价风险管理应避免无畏的财政资金浪费的情况下，根据公共大型项目当地政府实际情况做出适度控制，做到张弛有度。

表1 公共大型投资建设项目各阶段工程造价风险

二是适时原则。风险在实施过程中无处不在，且在不断的演化。为了能在风险征兆出现前时采取预防和控制措施，最大限度的规避和降低风险，公共大型投资建设项目工程造价风险管理应进行全过程造价管理，同时遵循适时原则，与各部门建立及时的沟通渠道，最终控制工程造价风险。

三是适当原则。每个建设项目都有不同的实际情况，风险发生时不仅要借鉴和延用经验型管控办法，还要对症下药，精准施策。尤其公共大型建设项目的建设单位应采用适当的经济、技术等手段处置工程造价风险，如对项目目标影响较大的风险应优先控制，且处置手段和方法都要恰当，不让风险造成的损失扩大化等。

3.2.2 应对策略

一是风险回避。即对发生概率很高或者损失可能损失很大的，采取的放弃目标或者改变计划目标等方法，从而避免可能的损失。

二是风险转移。即通过对风险的分析，在合同中明确风险分担的原则，或者将某些风险通过购买工程保险转移给保险公司。

三是风险自留。即采用调整项目的实施进度计划、降低建设标准等，来化解风险。

3.2.3 风险监控

在公共大型投资建设项目工程造价风险管理中，可以监视风险变化的情况，包括风险跟踪检查、风险重新估计、风险跟踪报告等，评估风险应对措施的有效性，为调整风险管理计划以及制定应急方案提供依据。

5 结语

综上所述，公共大型投资建设项目是中国基建投资的重要组成部分，其具有一定的特殊性，对我国建设发展极为重要。为了促进财政资金使用效率的提高，需运用风险管理的理论结合公共大型投资项目的特性，研究制定一套科学的、行之有效的工程造价管理制度和办法。