新时代推进跨区域大气污染协同治理研究

甄小青

（杭州市生态环境局萧山分局 浙江杭州 311200）

引言

随着中国工业化和城市化的快速发展，资源和能源的消耗在不断增加，给大气环境带来了巨大压力。同时，由于大气环流和大气化学的双重作用、城市规模的不断扩大和地方城市的持续发展以及污染扩散的速度，城市之间空气污染的相互牵连作用显而易见，受邻近城市影响趋势也非常明显。面对越来越多的“溢漏”和“局部”空气污染问题，传统的地域管理模式从行政角度仅考虑单个区域的污染预防和控制，很难满足当地的空气污染预防要求。控制和解决日益严重的区域间空气污染，需要全面考虑、综合规划，并引入协同治理的概念，从而探索和建立一个新的区域间环境联合治理系统。

1 绪论

1.1 协同治理的基本内涵

协同治理是指政府、公民、第三方组织等主体为解决某一问题，共同实现治理目标，制定相关政策和规则的集体行动过程[1]。

图1

1.2 研究背景

在改革开放后，中国经济实现了快速发展。在经济快速发展的推动下，我国的空气污染问题越来越严重，一直受到公众的诟病和抱怨，特别是近年来在北京和河北省周边城市，雾霾现象极为严重，使人们不能很好地出行和生活，造成了很多的麻烦。同时，也抱怨政府在环境治理上得不到很好的解决，使得随着经济的发展带来严重的空气污染成为现实。因此，解决和控制许多与空气污染有关的问题是政府义不容辞的责任和义务。

1.3 研究意义

空气污染一直是经济快速发展的衍生问题，也是全球关注的问题，需要深入的研究和讨论，对于理论研究和实地考察具有良好的参考价值。同时，当前政府治理中仍然存在许多问题，例如空气污染的社会问题、政府间合作和空气污染评估标准，需要进一步的讨论和研究。地方政府是上级政府与中央政府之间的纽带，也是区域协调治理的重要支柱[2]。政府需要更多合作来解决环境问题，这大大提高了区域大气综合治理水平。同时，它是经济发展和人民生活水平提高的重要支撑，理论基础需要实践力量的支持。因此，研究政府间合作对统一控制局部空气污染具有重要的理论意义。

2 我国区域大气污染协同治理的难点分析

2.1 区域协同治理本身的艰巨性、复杂性、长期性

由于空气污染的原因复杂，除自然天气因素外，城市的家庭污染、工业污染和交通污染都是造成空气污染的因素，都使空气污染的控制变得复杂。由于区域之间的空气污染在地理上传播并且污染范围广泛，因此区域协调治理过程中存在的污染包括许多利益相关者以及强烈的负面外部性、经济发展、产业结构以及区域之间自然基础条件的差异。造成空气污染治理的特点是复杂性和多样性，这进一步增加了地方协调治理的难度[3]。

2.2 我国现行跨区域协同治理模式的影响

在环境治理模型中，地方政府在其行政范围内实施区域合作治理问责制。这有助于调动地方政府在解决当地环境问题，协调针对当地情况的行动以及根据管辖区的具体情况以针对性和灵活的方式解决污染问题方面的问题，但是当地大气污染持续在当地蔓延，不能通过政府的具体措施很好地解决污染控制问题，这需要该地区所有治理机构的协调。此外，由于各级市政当局之间存在竞争，因此存在一种由行政区划划分的治理体系，边界容易导致当地保护主义的蔓延并降低治理效力。同时，在中央政府的大气污染控制中，地方政府的控制权相对较弱，存在“上级政策，下级对策”的不良现象。

2.3 协同治理主体间存在利益竞争的关系

区域间空气污染协调治理的主题主要包括中央政府、市政当局、造成该区域空气污染的企业、环保类非政府组织和公民。根据公地悲剧性原则，大气环境是公共土地的典型特征。所有具有薄弱约束力的利益相关者都希望最大化其利益，并不遗余力地独自使用大气污染的信用额度。环境的持续恶化最终使大气环境成为公地的真正悲剧，同样，空气污染控制具有很强的外部特征，所有参与者都希望搭便车并从中受益。根据囚犯困境的分析模型，如果管理机构能够在污染控制方面进行合作，那无疑将使整体利益最大化。但是，由于每个治理主题都是追求个人利润的商人，其中一个选择控制污染，而另一个则不这样做，因此，其成本肯定会增加。

3 区域合作治理：一种新的大气污染治理模式的探索

改革者们面临的主要挑战是如何打开区域治理的壁垒和界限，以及如何找到一条全面的治理道路。近年来变得流行的互联网治理概念，将能够为我们提供有利的发展思路。

3.1 大气污染治理的理论基础：网络治理理论

政策网络研究始于美国。基于对电子政策系统的研究，我们正在宏观层面研究各种利益相关者在政策实施过程中的相互作用和影响，尤其是各种利益相关者和政府在政策实施过程中的作用。

网络治理作为一种新型的合作治理形式，可以突破传统区域的局限性并发挥政策资源的作用，并充分利用政府资源整合者的作用，从而在政策问题上实现主体的集体行动，实现政策目标。各级政府、社会团体、企业、公民和媒体在政策事务上形成网络参与者。根据罗德斯提出的政策网络中的参与者关系类型，提出了在空气污染控制中要解决的三个主要参与者关系：中央和地方政府、地方和地方政府、政府和公司[4]。

3.2 大气污染合理区域合作治理的应用与镜鉴

建立地方环境治理机制是美国应对加利福尼亚环境挑战的主要手段和方式，此外，加利福尼亚州还建立了南海岸地区空气质量管理区，这是一个控制该地区空气污染的政府机构，鼓励城市群全面控制城市大气污染综合治理水平。英国主要通过采用严格的法律来规范其他社会对我国空气的参与，这些法律主要控制空气污染，控制其他污染物制造商的排放，并赋予本地和国际社会福利组织执法权以及其他成功经验。给各种非法行为给我国的空气污染控制项目带来了许多积极的启示和促进。

3.3 合作机制创新完善是根本

在我国目前行政管理的边界是客观存在而又难以彻底消除的条件和情况下，只有通过对合作性制度的创新和完善才能够不断地消除由于行政壁垒和体制机制所造成的合作性障碍，推进我国大气污染协同防控和综合治理工作的一体化。

3.3.1 统一协商决策机制

大气污染的部门跨域高效协同综合治理需要加快建立更加有效的部门统一决策协商和集体决策协调机制，以积极有效促进各级人民政府的部门分工协作和多个职能部门的全面工作整体协调互动。建议尽快筹建一个超过省部级、并且同时拥有完全行政执法权和严格法律监督权和惩戒权的大型全国一级区域性新型大气污染综合协调协同组织治理机构，充分发挥其在全国区域内的大气污染综合治理活动跨域综合协同污染治理活动中的政府主导、统一组织决策和综合协调指挥功能，为区域内其他地方政府之间的跨域协同污染治理活动搭建工作平台，提升其地方政府积极参与工作的主动性和积极度。

3.3.2 顶层设计机制

大气污染综合防治工作必须从地方和区域层面出发，研究制订大气污染综合防治工作的总体方案，构建一套以提高区域内的空气质量与保障社会公众的健康行动为主要总体任务的新型综合性大气污染预防与联治工作体系[5]。

3.3.3 信息共享机制

要尽快制定区域空气环境综合标准和监测标准，完善区域空气环境监测网络，在正确的时间内，统一披露区域空气质量监测数据、气象数据及其他相关信息，并尽快发布预警。此外，有必要逐步实现有效和全面的信息共享，这些信息涉及科学技术成就、管理经验、执法，各种环境污染事件以及可能对国家或地区造成严重跨境空气影响的信息，促进两者之间的相互联系，提高整体治理效率。

结语

由于工业化和城市化的快速发展，有效处理区域之间的空气污染是赢得和加深与蓝天的斗争的新时代。促进区域合作机制和生态环境治理体系及治理职能现代化的重要工作。我国在若干地区推进空气污染治理方面取得了重大成就，但是，也存在缺乏对协作治理的理解，协作治理法律不完善，协作治理机制不健全以及跨多个主题的协作参与和治理热情不足的问题。有必要不断加强区域间空气污染综合治理的观念，改善区域间空气污染现状。建立污染控制法律制度，完善区域间空气污染协同控制生态补偿机制，加强区域间空气污染协同控制信息建立共享机制和共享平台，建立多个参与区域之间空气污染协调的治理模式。