教育财政策略互动与区域协调发展 ＊——基于空间溢出效应视角

李盈萱 方 毅

（1. 吉林大学商学院，长春 130000；2. 吉林大学数量经济研究中心，长春 130000）

一、引言

自1994 年实行分税制改革以来，中国的财政职能由中央与各级地方政府共同承担。进入21 世纪，中央一般公共预算中教育支出项目占比一直较稳定地维持在5%左右，地方一般公共预算中的教育支出项目占比却由15.28%（2004 年）增长至18.79%（2012 年）后下降到16.17%（2018 年），呈现出较大的波动。地方公共预算结构与中央公共预算结构波动的偏离，既反映了地方的财政预算结构与中央财政目标存在差异的现象（丁维莉，2005），也揭示了地方政府间的策略互动关系影响地方政府财政预算结构的现实（Case et al.，1993）。有理论文献指出，公共物品供给的正外部性使辖区内利益外溢，地方政府之间为吸引资本流入展开税率竞争，导致地方政府的财政政策之间存在策略互动关系，即当地政府的财政政策受到其他地方政府（尤其是邻近地区政府）财政政策的影响（Williams，1966；Dahlby &Wilson，1994；Salmon，1987）。基于中国数据的相关研究已经表明，地方政府在基本建设公共支出、交通基础设施建设以及高新区建设等财政政策方面均存在策略互动行为 （尹恒，徐琰超，2011；张学良，2012；邓慧慧，赵家羚，2018）。

随着科教兴国与人才强国战略的实施，基于财政政策中优先保障教育经费的基本原则，厘清中国地方政府的教育财政之间是否存在策略互动关系，是一个具有研究价值的实际问题。这对推动教育财政政策的空间整合、发挥人力资本的集聚效应、促进区域协调发展具有重要意义。考虑到“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”以及教育财政执行权归于地方政府的现实背景，本研究立足于地方政府层面，从空间溢出的视角检验中国地方政府教育财政之间策略互动关系的存在性，系统考察教育投入决策的内在动机与激励机制，并检验东中西部地方政府的策略互动行为对中央调控是否存在异质性反馈机制，为提高教育经费使用效益，促进教育资源合理布局，实现区域协调发展提供新思路。

相较于已有文献，本研究的贡献在于：一是从教育投入的绝对规模与相对规模两方面，证明了地方教育财政之间存在策略互动关系，即地方政府的教育财政政策存在空间溢出效应；二是通过引入地方经济与财政特征，梳理了政府教育投入决策的内在逻辑；三是首次验证了地方教育财政的策略互动关系受到标尺竞争机制下的官员晋升动机，以及渐进预算理论下政策惯性的双重激励，拓展了现有策略互动激励机制的研究框架；四是测算了中央调控对地方政府策略互动行为的影响，确定了东部、中西部地区对中央预算调控存在异质性反馈机制，为提高中央政策效率与效果提供了有益参考。

除引言外，本文余下结构安排如下：第二部分回顾相关文献，分别从利益外溢理论、税收竞争理论与标尺竞争理论三方面梳理地方政府教育财政政策的激励机制，并提出研究假设；第三部分对空间计量模型以及空间权重矩阵进行设定；第四部分介绍变量并讨论地方政府教育投入的空间特征；第五部分对地方政府教育财政之间的空间溢出效应进行计量分析；第六部分讨论东中西部地方政府对中央教育预算规划的反馈机制；第七部分梳理研究结论，并提出政策启示。

二、文献回顾与研究假设

地方政府之间的财政政策存在策略互动关系。针对策略互动关系的激励机制，许多学者在理论文献中展开充分讨论，其中最具代表性的是利益外溢理论、税收竞争理论与标尺竞争理论三种经典理论。最早被提出的是利益外溢理论，这一理论建立在公共物品具有正外部性的假设之上。随后，税收竞争理论在利益外溢理论的基础上引入资本的跨区域流动性，强调了地方政府之间的税收竞争关系。理论发展后期，学者们在税收竞争理论的背景下融入委托代理理论，将公众与中央角色纳入理论框架，提出了激励地方政府策略互动行为的标尺竞争理论。

本研究正是立足于上述三种经典理论，验证在中国环境下，地方政府教育财政之间是否存在策略互动关系，以及受到哪种理论机制的激励。利益外溢理论强调公共物品供给具有利益外溢效应（正外部性），能够同时惠及辖区内居民与辖区外居民。因此，地方政府受到利益外溢效应的影响，会改变其财政政策的偏好（Kim & Wilson，1997）。不过，若地方政府的公共物品供给仅考虑使辖区内居民的边际收益与边际成本持平，忽略了辖区外居民的收益，则会使公共物品供给低于需求水平（Williams，1966）。税收竞争理论以利益外溢理论为基础，指出地方政府策略互动行为的发生是由于税收的跨辖区流动。由于地方政府通过对辖区内资本（人力资本与物质资本）征税为公共物品供给提供资金，即地方政府依靠财政收入筹集财政支出所需资金，因此地方政府之间存在对资本的竞争关系。同时，研究表明中央最优均衡拨款策略与各地税收增长的边际社会成本相关（Dahlby & Wilson，1994）。因此，为吸引资本与中央拨款的流入，地方政府倾向于参照其他地方政府进行税率制定，并实施财政政策，即地方政府之间的税收竞争使地方政府的财政政策之间存在空间相关性。标尺竞争理论是从执政官员行为的角度讨论地方政府财政策略互动关系的理论假设。由于信息的非对称性，中央、地方政府以及当地居民之间存在委托代理问题，因此公众与中央往往以邻近政府为“标尺”，对当地政府行为进行评价（Salmon，1987；Besley & Case，1995；Reback，2010）。“标尺”评价机制能够直接影响执政官员的晋升，这导致地方政府实施财政政策时倾向于向邻近地区“看齐”。特别地，在中国垂直管理体制下，地方政府执政官员的连任与晋升更大程度上受到上级单位对地方经济增长业绩评价的影响（周黎安，2004）。执政官员之间围绕经济增速开展的“晋升锦标赛”可能直接导致地方财政偏向生产性投资，忽视福利性投资的后果（傅勇，张晏，2007）。

尽管国外对于地方财政之间策略互动激励机制的理论分析比较完善，但是实证研究较为有限。Case、Rosen 和Hines（1993）构建了州际利益外溢的理论模型，并开创性地引入空间计量经济学方法对美国州政府财政支出之间的策略互动关系进行实证检验。Figlio et al. （1999）、Saavedra（2000）与NakHyeok & Milena（2019）均从公共福利的角度讨论了美国各州之间财政策略互动行为的存在性，并证明了州政府之间的竞争关系会导致公共服务供给水平的下降。不过，Fiva（2006）立足于利益外溢理论，验证了挪威各地方政府的执政官员（机构）之间存在显著的策略互动关系，不过他指出财政拨款能够弥补各地区之间的公共福利供给不足。Calin（2018）提出动态财政竞争理论，验证了跨境资本流动导致的外部性能够激励跨境策略互动行为，进而降低总体的福利供给水平。

国内学者的讨论多基于标尺竞争理论与晋升锦标赛理论。通过构建资源外溢与资源流动的理论模型，尹恒和徐琰超（2011）验证了中国省级政府之间存在标尺竞争机制，省际财政收支均存在相关关系。郭庆旺和贾俊雪（2009）基于财政竞争机制的研究表明，中国省级地方政府的财政总支出、经济性支出、社会性支出以及维持性支出之间均存在显著的策略互动行为。邓慧慧和赵家羚（2018）采用空间计量方法验证了中国地级市之间在开发区建设的经济性财政政策方面存在显著的“同群”效应。

不过，国内外从教育层面展开的财政策略互动研究较少。一方面由于教育投入在短期内并不能带来经济收益，因此地方教育经费水平通常较稳定，需要长期大量样本才能满足识别与检验教育财政策略互动关系的数据需要。另一方面就研究方法而言，大部分对地方政府财政策略互动行为的研究都是基于标尺竞争理论的，较难将教育等公共福利政策作为变量引入以经济增长为核心的分析框架中。因此，对地方政府财政策略互动关系存在性的讨论多集中于生产性财政支出。

为弥补现有地方政府之间财政策略互动关系的研究在教育财政领域的缺失，本研究搜集整理跨度为15 年的194 个地级市的大容量样本数据，通过空间计量模型检验地方政府教育投入的空间溢出效应，从教育视角考察了地方政府之间财政策略互动关系的存在性。另外，为了进一步验证关于财政策略互动行为的三种经典理论在中国经济政治环境下的适用性，本研究在控制地方经济与财政特征后，创新性地通过引入人力资本作为利益外溢理论的代理变量、经济增长作为税收竞争理论的代理变量、官员晋升作为标尺竞争机制的代理变量，考察地方政府教育财政之间策略互动关系的激励机制。因此，本研究对于完善中国地方政府之间财政策略互动行为的理论框架具有重要的理论意义。。

考虑到地理邻近地区与经济邻近地区之间存在资本流动的便利性、资源结构的相似性与政策效率的可比性，地方政府会参照邻近地区的教育财政确定本地教育投入水平。因此，本文针对中国地方政府教育财政之间策略互动关系的存在性提出研究假设H1和H2：

H1：地方政府的教育财政与地理邻近地区之间存在显著的策略互动关系。

H2：地方政府的教育财政与经济邻近地区之间存在显著的策略互动关系。

在利益外溢理论、税收竞争理论以及标尺竞争理论下，地方政府根据邻近地区的财政政策决定最优教育投入时，可能受到人力资本水平、经济增长速度与官员晋升与否的激励。基于此，本文提出研究假设H3、H4和H5：

H3：地方政府之间的教育财政策略互动关系受到人力资本利益外溢效应的激励。

H4：地方政府之间的教育财政策略互动关系受到经济增长税收竞争机制的激励。

H5：地方政府之间的教育财政策略互动关系受到官员晋升锦标赛机制的激励。

另外，渐进预算理论指出，预算的做出是渐进的，而非是全面的，即地方政府的当年预算常基于上年预算，而非重新评估宏观环境与项目价值。同时研究表明，执政官员特征能够影响地方政府的财政支出结构（宋冉，陈广汉，2016）。因此除上述三种经典理论外，本文提出研究假设H6和H7：

H6：地方政府之间的教育财政策略互动关系受到政策惯性的激励。

H7：地方政府之间的教育财政策略互动关系受到执政官员教育水平的激励。

立足于上述研究假设，本文对2004—2018 年间，中国194 个地级市政府在教育财政之间的策略互动关系存在性进行检验，并对地方政府的教育投入的内在动机与激励机制进行系统性分析。

三、空间计量模型设定

（一）空间计量模型

根据前文梳理，中国地方政府之间的财政政策存在空间相关性。因此在讨论地方政府教育财政之间的策略互动关系时，不能忽略空间地理效应。不过仅依赖面板数据模型，并不能完全刻画地方政府的内生社会互动行为（Manski，2000），因此本研究构建基于空间计量经济理论之上的空间面板模型，对地方政府之间教育财政的策略互动关系进行识别，模型设定如下：

其中， Yit为因变量，本研究选取城市i的 生均教育投入； Xit为控制地方政府生均教育投入的协变量； W为标准化的空间权重矩阵，矩阵构成元素 wij代 表城市i与 城市j的 空间关系， i,j=1,2,···,N； WYit为空间滞后项，对角元素为0，代表除城市i以外的其他地方政府的生均教育投入水平； μit为服从独立同分布的扰动项， μit～iid(0,σ2) ；待估参数 β 测度了地方特征对地方政府教育财政的直接效应；待估参数 θ测度了邻近地区地方特征对地方政府教育财政的空间溢出效应；待估参数 δ测度地方政府之间教育财政的策略互动程度，当 δ显著为正时，地方政府教育财政之间存在互补性策略互动行为，当 δ显著为负时，地方政府教育财政之间存在替代性策略互动行为。在模型设定时，为了减少地方特征差异以及宏观经济因素可能造成计量结果的偏误，本研究还控制了时间固定效应与空间固定效应。

根据Anselin（1980），极大似然估计方法能够解决最小二乘估计导致的估计结果有偏及无效问题，因此本研究选用极大似然法估计。另外，考虑到当模型中同时包含空间固定效应与时间固定效应时，参数估计结果有偏，参考Lee & Yu（2010）提出的偏误校正法，对估计参数进行校正，校正程序如下：

其 中， K为 解 释 变 量 的 个 数， Σ(＾β,＾θ,＾δ,＾σ2) 为 对 数 似 然 函 数 的 二 阶 偏 导 数 乘 以 -1/(NT)的 期 望 值；°为Hadamard 乘积符号。上述偏误校正程序的优点在于：模型参数的渐进方差矩阵不会随偏误校正的结果而改变，不过参数估计的标准误与t 值会发生变化。

鉴于空间回归模型的点估计可能导致错误的结论，偏微分能更有效地解释随机冲击对变量的影响、检验空间溢出效应假设（LeSage & Pace，2009），因此本研究通过偏微分测度自变量对因变量的直接效应、空间溢出效应以及总效应。首先，一般的空间杜宾模型可改写为：

对于第 k 个自变量，其对应的 Y的期望值的偏微分矩阵如下：

上述矩阵中对角线元素反映了第 k个自变量变动对因变量的平均影响，即为直接效应；非对角线元素反映了其他自变量变动对因变量的平均影响，即为空间溢出效应；直接效应与空间溢出效应的加总即为总效应。

（二）空间权重矩阵

空间计量模型有效估计的前提是构造能够准确反映空间特征的空间权重矩阵，这不仅有助于引入空间外部性，也有助于识别地方政府教育财政政策的内在动机与激励机制。 WYit在本研究中的经济含义可以定义为能够对当地政府教育投入产生影响的其他地方政府教育投入的加权平均，其系数 δ可以衡量单个政府行为与权重设定下的“相邻”地方政府在教育财政方面进行策略互动的程度。

传统空间权重矩阵多采用邻接矩阵，不过这种二进制0-1 空间权重矩阵以不相邻地方政府之间的财政政策不具有相关性为前提假设，并不符合客观事实。根据地理学第一定律，事物间关联关系与地理距离相关（Tobler，1970）。地理距离愈近，城市间的市场互动愈频繁，政策倾向性愈相近。不过，邻接矩阵并不能很好地刻画这种随距离变动的政策相关性。因此，本研究构造反映地理特征的反距离空间权重矩阵，对中国地方政府的教育财政之间策略互动行为进行分析。反距离空间权重矩阵中的元素选取城市i与 城市j直 线距离的倒数，即 wij=， i ≠j； wij=0， i=j。

四、变量及其空间特征

（一）样本与变量界定

本文选用中国地级市（直辖市除外）的教育财政政策作为研究对象，数据来源于《中国城市统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》以及各省统计年鉴。受限于数据的可得性②，总样本包括26 个省（自治区）内的194 个地级市平衡面板数据，样本区间为2004—2018 年，样本总数合计2910 个。1986 年颁布的《中华人民共和国义务教育法》中明确了义务教育的管理体制为“地方负责，分级管理”，县级人民政府是实施基础教育财政政策的行为主体，因此无论是考虑到地方财政的职能范围，还是样本量与数据的可得性，地级市样本数据均是最优选择。

鉴于高等教育一般由中央或省级政府承担，地级市政府教育财政投入（包括教育事业费以及基础教育建设支出）将主要满足义务教育需求，因此本文以中小学生均教育财政投入为被解释变量，考察地方政府教育财政策略互动行为，衡量地级市政府教育财政投入的空间溢出效应。

本研究在模型中控制下述地级市的一般特征变量：第一，产业结构。地方产业结构与经济发展质量息息相关，产业聚集也会通过共享、匹配与学习的方式形成地方化经济（张学良，2012），进而影响地方政府的财政支出结构。本研究采用地级市第三产业增加值占地区生产总值比例代表地方产业结构。第二，经济基础。经济基础较优越地区的财政收入更多（踪家峰等，2009），因此能够满足更高的财政支出需求，正向推动地方教育发展。本研究引入经过GDP 平减指数调整的地级市实际人均地区生产总值控制经济基础。第三，人口密度。已有研究表明人口愈密集的地区，地方政府财政策略愈倾向确保地方教育发展的数量与质量（周亚虹等，2013）。本研究通过引入地级市户籍人口与土地面积比值控制地区人口密度水平。第四，财政预算。在“以收定支”的财政思路下，财政支出的多寡往往由财政收入水平确定（姚继军，张新平，2014）。愈宽松的财政预算，愈有助于提升地方政府在包括教育在内的公共服务供给意愿。鉴于此，本研究计算地级市人均财政预算收入，以控制地方政府财政预算。第五，基础设施。地方政府倾向于将增量资源投资于基本建设方面（傅勇，张晏，2007），因此地方基础设施建设可能会挤占教育发展的财政资源，本研究引入地级市人均道路面积控制地方基础设施变量。第六，分权程度。财政分权提高了地方财政的自由度与灵活度，却增加了财政支出结构扭曲的风险，因为地方政府倾向于优先发展地方基本建设，而非公共服务（傅勇，张晏，2007）。本研究引入地级市人均一般公共预算支出占中央人均一般公共预算支出比例控制地方分权程度。

此外，本研究还引入一组特殊的解释变量判别地方政府教育政策之间策略互动关系的激励机制。第一，人力资本。由于人力资本的集聚可以提高地区知识的溢出效应，不仅促进经济繁荣，还能提高地区发展质量（彭伟斌，曹稳键，2020），因此地方政府之间存在激烈的人力资本竞争关系。考虑到教育等公共服务发展是吸引人口迁移的重要因素之一（谢童伟，吴燕，2012），当地政府往往基于其他地方政府的教育投入确定当地最优的教育财政政策，以吸引人力资本的跨辖区流动。参考邓慧慧和赵家羚（2018）的研究，本研究采用地级市高等教育在校生数占户籍人口比例代表地方高等人才集聚水平，即人力资本水平，并将人力资本作为代理变量，以检验利益外溢的影响。第二，官员晋升。根据标尺竞争理论，受到公众与中央以邻近地区财政政策作为“标尺”评价当地财政政策的行为激励，地方政府在进行财政规划时会将邻近地方政府行为纳入考量。尤其在中国以GDP 为主的政绩考核机制下（周黎安，2004），不仅本地官员晋升情况会对当地包括教育在内的财政政策产生影响，邻近地区官员晋升情况也会对当地财政政策产生影响。鉴于此，本研究将地方政府市委书记的职位变动情况设为虚拟变量，若无变动或降级记为0，若晋升记为1，以考察标尺竞争机制的影响。第三，经济增长。基于税收竞争理论，地方经济增长能够提高税基，从而影响地方政府之间的财政政策。并且长期来看，地方经济增长与财政收入存在协整关系（王小平，2014），能够正向促进地方财政支出。因此本研究引入地级市实际生产总值增速测算地方经济增长，并以其作为税收竞争理论的代理变量，检验税收竞争理论的激励机制。第四，政策惯性。根据渐进预算理论（Wildavsky，1964），支出机构预算的做出是在上一年预算的基础上增加“边际递增”或“边际递减”的特点，因此地方政府的财政政策具有惯性。为了考察政策惯性如何影响地方政府教育财政之间的策略互动关系，本研究引入上期教育投入代表政策惯性变量进行考察。第五，官员教育。关于地方财政政策影响因素的研究发现，当地政府的财政政策与当地执政官员特征有关（宋冉，陈广汉，2016）。拥有不同教育背景的执政官员往往具有教育支出偏好异质性，这种偏好异质性可能会弥补标尺竞争机制下的财政支出结构扭曲。因此，为了检验官员教育水平是否对地方政府间教育财政的策略互动行为具有激励作用，我们引入地方政府市委书记的教育水平并设定虚拟变量，将本科及以上学历，记为1，将本科以下学历记为0。

考虑到估计过程中可能出现的异方差问题，本研究对主要变量进行取对数的处理。表1 报告了处理后的主要变量描述性统计结果。生均教育投入的平均值为-1.711，样本城市的生均教育投入平均值约为0.181 万元/万人；标准差为1.254，样本城市之间教育财政政策的差异较大；峰度为0.031，偏度为-0.326，生均教育投入的分布是尖峰左偏分布，这意味着样本城市中存在较低的生均教育投入极端值，且位于均值左侧的生均教育投入的离散程度较高。上述分布特征表明中国地方政府的教育财政政策具有异质性，且区域间教育经费配置不均衡。类似的，产业结构、人口密度与经济增长分布也具有尖峰左偏的特征，因此中国城市在产业结构、人口密度与经济增长方面的均衡发展问题也值得关注。

（二）地方教育投入的空间特征

Moran’s I 能够有效检验全域空间自相关，识别地方政府教育投入是否存在空间依赖性的特征。Moran′sI 统计量的定义如下：

其中， E(I)=-1/(n-1)， Var(I)=E(I2)-E(I)。检验结果表明，2004—2018 年中国地级市生均教育投入的全域Moran’s I 值均在1%的显著性水平下显著为正。为更直观地体现地方教育投入的空间相关关系，图1 绘制了Moran’s I 值折线图。从时间维度看，样本期间中国地级市政府的教育投入存在显著的空间集聚现象，且Moran’s I 值的波动逐渐频繁，方差逐渐扩大。从空间维度看，不同带宽设定下的空间相关关系呈现相同的特征与趋势，且带宽愈小，Moran’s I 值愈高，这表明地方政府教育投入的相关性随地理距离的增加而减弱。

表1 主要变量描述性统计结果

图1 空间相关性识别结果

五、空间溢出效应分析

基于空间溢出效应，本研究采用空间杜宾模型（SDM）考察地方政府之间教育财政的策略互动关系的存在性以及激励机制。全样本的估计结果见表2。模型（1）是传统面板数据模型的最小二乘回归估计结果，刻画了忽略教育投入的空间溢出效应时，地方特征变量对当地教育投入的作用机制。从实证结果来看，经济基础、人口密度与分权程度的系数在1%的水平下显著为正。这表明愈发达的地方经济发展水平，愈密集的地方人口与愈自主的地方财政决策权，愈能够促进当地教育财政政策的积极性，提高地方政府教育投入水平。其次，产业结构、财政预算与基础设施的估计系数显著为负。这一现象与经济发展过程及产业结构升级过程中，地方政府财政支出结构的扭曲不无关联（傅勇，张晏，2007；West & Wong，1995）。一方面，科教文卫投资的短期收益并不明显，而基本建设投资有助于促进经济增长，提升地方GDP 水平（张学良，2012）；另一方面，产业结构升级的一个重要特征是经济服务化趋势（何维达等，2020），因此为了在产业结构变迁过程中吸引生产要素（尤其是资本要素）向地方流入，地方政府往往会优先将财政收入投入到基本建设领域，而非教育层面。第三产业愈发达、财政收入水平愈高、基础设施水平愈好，地方教育财政投入水平愈低。

表2 基准回归

考察地方政府之间教育财政策略互动关系的存在性，即教育投入的空间溢出效应，是本文的重点。表2 中的模型（2）与模型（3）分别列出了地理空间权重矩阵与人口空间权重矩阵两类模型的估计系数。若空间滞后项的估计系数显著为正，则表明地方政府的教育投入之间存在互补性策略互动关系，即邻近地区的教育政策能够正向激励当地教育财政政策；若空间滞后项的估计系数显著为负，则说明地方政府教育投入之间存在替代性策略互动关系。在地理与人口空间权重矩阵设定下，空间滞后项的估计系数均在1%的水平下显著为正，分别为0.480 与0.076，因此无论地理还是人口邻近地区的教育财政投入之间均存在互相激励的互补性策略互动关系，即当其他条件不变时，地理邻近（人口邻近）地区教育投入增加能够带动当地教育投入水平的增加，H1与H2得到验证。

区别于普通面板回归模型，空间回归模型的点估计并不能准确区别解释变量影响被解释变量的直接效应与反馈效应，因此，本研究基于偏微分测算了各经济特征变量对财政教育投入的直接效应、空间溢出效应与总效应（表3）。

表3 直接效应、空间溢出效应与总效应

与普通面板模型结果一致，本文选取的经济特征变量均具有显著的直接效应，且经济基础、人口密度与分权程度的直接效应均显著为正，产业结构、财政预算与基础设施的直接效应均显著为负。不过地理空间权重矩阵下，人口密度的空间溢出效应显著为正，但是在人口权重矩阵下，人口密度的空间溢出效应显著为负。其原因可能在于：在中国的行政区域划分下，地理邻近地区财政政策多受同一省级政府的统筹规划，人口密度增加有助于激励省内地方政府教育财政互补性策略互动；人口相邻地方财政不受同一省级政府统筹规划，且竞争相对更加激烈，因此邻近地区人口密度的增长会使地方政府为吸引资本流入扩张其他财政支出，缩减教育投入水平。

根据前文梳理，地方政府扩张教育投入的决定可能受到利益外溢、税收竞争机制、标尺竞争机制、渐进预算理论与执政官员特征这五个因素的影响，因此我们通过引入人力资本、经济增速、官员晋升、制度惯性以及官员教育作为代理变量，考察上述因素在地方政府之间教育财政的策略互动关系中的作用机制。模型（4）与模型（5）分别为基于地理与人口空间权重矩阵的空间杜宾模型估计结果。

通过观察模型（4）与模型（5）的空间滞后项的估计系数值与显著性水平，我们发现无论在地理还是人口空间权重矩阵的设定下， δ均显著为正，进一步验证了前文地方政府之间存在互补性教育财政策略互动行为的结论。

另外，我们关注这五个特殊解释变量的直接效应、空间溢出效应与总效应的显著性水平，尤其是代理利益外溢效应的人力资本变量、代理税收竞争机制的经济增长变量，以及代理标尺竞争机制的官员晋升变量。在直接效应结果中，政策惯性对地方政府教育投入的影响在1%的显著性水平下显著为正，验证了渐进预算理论，说明地方政府的教育投入是以上期教育投入为基数的，H6得到验证。虽然在直接效应中，模型（4）的经济增长变量与模型（5）的官员教育变量显著，但是在总效应中并不显著，因此经济增长动力与官员教育水平并非地方教育投入策略互动的主要激励因素，H4与H7被拒绝。在空间溢出效应结果中，我们发现官员晋升的空间溢出效应在地理空间权重矩阵设定下显著，而在人口空间权重设定下不显著，这表明地方政府教育财政之间的策略互动关系对于地理邻近地区官员晋升反应灵敏，而对人口邻近地理不邻近的官员晋升反应不灵敏，H5得到验证。在地理空间权重矩阵下，官员晋升的空间溢出效应显著为负。在样本期内各地政府财政预算支出稳定的前提下，上述结果既表明地理邻近地区官员的晋升会促使当地政府缩减教育投入，也表明地理邻近地区官员的晋升会激励当地政府扩张教育以外的财政投入，如促进经济增长的基本建设财政投入。究其原因，主要在于中国以GDP 为主的政绩考核机制下（周黎安，2004），地方官员受制于政绩与居民评价的压力，重经济建设投入，轻教育等公共服务投入，因此各省市的财政支出结构扭曲（Ye et al.，2005；姚东旻等，2020）。人力资本变量的直接效应、空间溢出效应与总效应均不显著，因此H3被拒绝。

为验证基准回归估计结果的稳健性，本研究进一步以教育财政投入占地方政府财政支出比例为被解释变量，代表地方政府教育财政投入的相对规模，进行回归估计。结果显示，无论是从教育财政投入的绝对规模角度测度，还是从相对规模角度测度，教育投入空间溢出项δ 均显著为正，即地理邻近与人口邻近地区的地方教育财政之间存在互补性策略互动关系。

六、进一步分析

尽管教育财政政策主要由地方政府实施，但在中国的垂直财政管理体制下，地方教育财政政策受到中央及上级政府的监管与调控。2010 年国务院审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（简称《纲要》）中指出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”的目标。为检验这一中央教育经费规划是否显著影响中国地方政府教育投入之间的策略互动行为，本研究从时间上将样本划分为2004—2010 年与2011—2018 年两个子样本，通过对比空间滞后项估计系数的显著性变化，考察地方政府的教育投入策略互动关系是否发生变动。同时，考虑到中国的区域发展存在差异，东部与中西部存在明显的经济分界线（刘夏明等，2004）。并且已有研究表明，相较于经济发达地区（东部沿海地区），经济发展较落后的地区（中西部地区）为改善投资环境吸引外资，会缩减教育等方面的公共服务供给（乔宝云等，2005）。我们从地理上将样本分为东部与中西部④两个子样本，考察不同地区对中央调控可能出现异质性的反馈机制。

模型（6）-模型（11）分别估计了地理权重矩阵下，全域、东部、中西部在2010 年前后地方政府之间教育财政的空间溢出效应⑤，为方便对比分析，本节仅选用地理空间权重矩阵下的空间计量模型估计结果，列示在表4。首先，从估计系数的正负来看，全样本、东部子样本与中西部子样本的估计系数全部为正，验证了地方政府教育投入之间存在互补性策略互动关系。其次，从全样本估计结果的显著性来看，政策前后空间滞后项估计系数由不显著变为显著，说明从全国范围内来看，中央关于教育投入目标的制定强化了地方政府的教育投入互补性策略互动关系，加强了各地政府在教育财政的横向关联。从东部子样本估计结果来看，空间滞后项的估计系数由显著变为不显著，说明中央政策弱化了东部地区的教育投入策略互动关系，中央关于教育投入目标的制定使东部地区教育财政独立性显著提高。从中西部子样本估计结果的显著性来看，政策前后空间滞后项估计系数显著性没有发生改变，说明中央教育预算调控并未对中西部地区政府间的策略互动关系带来显著影响。

表4 空间溢出政策效果分析（地理权重）

中国东、中西部区域对中央政策的异质性反馈机制，反映了东、中西部在物质资本与人力资本方面的集聚能力差异。东部沿海地区相较于中西部地区有更为优质的经济发展环境，能提供更高的劳动力溢价以吸引劳动力自主“东迁”（杨振宇，张程，2017）。因此，当中央规范教育经费目标后，东部地区地方政府之间通过教育财政政策竞争人力资本与物质资本的动机被削弱。相对地，中西部地区缺乏劳动力溢价与经济环境的优势，需要依靠优越的地方教育公共服务质量强化人力资本与物质资本的流入意愿（王朋岗，王力，2020），因此中西部地区之间教育投入的策略互动关系在中央政策前后均显著。

本节检验了东部、中西部地区对中央教育财政政策反馈机制的固有差异，中央应当在对中国教育发展进行统筹规划时，考虑政策反馈机制的区域差异，明确政策指向性并提高调控的效率与效果。另外，考虑到区域经济发展水平与生产要素吸引力差距的客观存在，中西部地区应当发挥地域内的比较优势，加强地方政府经济发展中的协同合作与关联机制，并通过培养劳动力的地域黏性，减缓劳动力等生产要素的流出，使区域内各地政府财政空间溢出正效应发挥积极作用。

七、结论与政策启示

立足于空间溢出效应，本文构建基于地理与人口空间权重矩阵的空间杜宾模型，对地方政府教育财政之间的策略互动关系的存在性进行了检验，厘清了地方政府教育财政的内在动机与激励机制，考察了东部、中西部地区地方政府对中央教育预算规划的异质性反馈机制。

我们的研究表明，2004—2018 年间中国地方政府的教育财政政策与地理邻近地区、人口邻近地区的教育财政政策之间均存在显著的互补性策略互动关系。其次，地方政府的教育财政政策受到制度惯性与官员晋升的激励。其中，制度惯性对地方政府教育政策存在显著的直接效应，即地方政府在制定下一年的教育投入时会充分考虑当地上一年的教育投入水平；官员晋升对地方政府教育政策存在显著空间溢出效应，即地理邻近地区执政官员的晋升能够促使当地政府显著缩减教育投入水平。此外，面对中央教育预算调控，东部、中西部地区地方政府存在异质性反馈机制，其中东部地区对中央政策的反馈更灵敏。

上述结论对于理解地方政府之间教育财政的策略互动行为、厘清地方政府教育财政的内在动机与激励机制、提高中央教育预算调控效率与促进区域教育水平协调发展具有重要意义。基于研究结论，本文认为应提高地方政府教育财政的独立性，增强中央对地方财政支出结构扭曲监管，并推动中央教育发展规划适应区域反馈的异质性，以提高教育经费使用效益并完善教育资源合理布局，实现区域协调发展。具体政策建议如下：

一是完善财政分权体制，提高地方政府财政独立性。地方政府之间互补性教育策略互动关系的存在，与分税制改革下通过地方政府财权与事权相统一，从而提高财政政策灵活性与效率性的初衷相悖。降低了地方政府在采集地方需求、收集地方信息、特色化地方发展的财政政策制定优势。因此，提高地方政府财政独立性是发挥地方政府优势、提高教育财政效率、促进区域协调发展的必由之路。

二是完善地方政府财政预算的评价机制，增强中央对地方政府财政支出结构扭曲的监管。在引入地方特征考察地方政府教育财政政策的内在动机时，我们研究发现财政预算的增加会缩减地方政府教育财政投入水平。这种地方政府支出结构的扭曲不仅会造成区域经济建设与社会福利发展的不匹配，还会进一步激化“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间”的社会主要矛盾。因此，完善地方政府财政预算的评价机制，并在确保地方政府财政独立性的同时，增强中央及上级政府对地方政府财政支出结构扭曲的监管力度是具有必要性的。

三是推动中央教育规划适应区域异质性反馈机制，促进东中西部教育水平协调发展。东部、中西部地区对中央教育规划的反馈机制存在固有差异，东部地区地方政府的教育财政政策的独立性更高，且对中央规划反馈更加灵敏。因此中央在对中国教育发展进行统筹规划时，应充分考虑区域间反馈机制的差异，明确政策的指向性并提高中央规划的效率与效果，促进中国区域教育协调发展。另外，考虑到区域经济发展水平与资本集聚能力的客观差距，中西部地区应当发挥地域内的比较优势，加强地方经济发展中的协同合作，使区域内各地政府之间财政政策的空间溢出正效应发挥积极作用。

最后需要指出，本文仅从教育角度考察了地方政府之间教育财政的策略互动关系及其激励机制。未来，我们仍需立足于地方政府财政政策的视角，对地方政府之间支出结构的成因与相互影响，及其与区域间不均衡的收入分配、不充分的经济发展之间的相关关系展开进一步讨论。思考如何更全面地刻画地方政府间财政政策的关联关系并梳理其影响，将是一个富有挑战的工作。这对于完善地方政府之间财政策略互动关系的研究框架，推动区域协调发展都具有十分重要的意义。