关于控规全覆盖后频繁调整的几点思考<br/>——以常州主城区为例

关于控规全覆盖后频繁调整的几点思考
——以常州主城区为例

2021-06-04解小芹

城市建设理论研究（电子版） 2021年10期

解小芹

常州市规划设计院江苏常州 213002

1 概述

《城乡规划法》（2008）实施后，控规成了城市（镇）国有土地使用和建设工程规划管理的前提条件，其法律地位空前提升。然而，近年来，控规似乎难以适应城市建设与规划管理的需要，在组织编制、用地控制、技术理性等方面出现了诸多不适应性，控规指标调整频繁乃至控规“失效”屡见不鲜，城市开发频频“失控”。这不仅影响了控规的法定性与权威性，更使得城市开发中的公共利益严重受损。鉴于此，笔者从控规全覆盖以来，频繁调整的控规项目入手，探究其原因，以期提高控规编制技术和方法。

2 关于调整项目的思考

2.1 控规编制及调整的特点

常州主城区控规是在对城市总体规划、分区规划的研究分解、多项专项专题研究背景下编制完成的。常州市主城区，包括中心分区、红星分区、城西分区、青龙分区、东南分区、戚墅堰分区等6个分区，共48个编制单元，总用地面积约178平方公里。

对调整的项进行分析，呈现以下特点，一是调整的需求迫切且频繁，修改面积较大，2009年审批至今控规修改面积达到50%以上，已有 125个项目进行了控规调整，涉及148个基本控制单元，10个编制单元，有个别基本控制单元修改甚至次数达到3次以上。二是调整主要集中在开发建设热点地区，包括凤凰新城、钟楼开发区及火车站北广场等地区。

图1 主城区控规编制单元分布图

图2 主城区控规修改分布图

2.2 控规调整的原因及内容分析

受市场经济和社会发展等因素的影响突出，主要表现为：因适应城市快速发展，城市主管部门做出的主动调整（如凤凰新城、钟楼新城工业企业退二进三等）；因追求土地经济利益最大化，项目开发商对控规地块强度控制指标申请的调整；因政府部门项目引进进行的调整等。

对调整的内容进行数据分析，主要表现为：用地性质的调整:多是由工业用地调整为商业用地和居住用地，或由当初审批的工业用地调整为商业用地和居住用地后又因“企业拆迁难度大”及 “产城融合”再次调回工业用地性质；道路线位调整，多是由于工业、物流仓储项目布局优化，对地块的合并引起；控制指标调整：多是由于提高容积率的诉求，土地开发强度明显提高。

2.3 分析总结

2.3.1 前瞻性和的预见性不足

控规更多的停留在对总规和现状的承接，对于城市未来发展判断方面研究不足，难以应对快速发展的经济和市场。

2.3.2 技术标准缺乏

在编制过程中，指标赋予往往没有就规划地块做充分的分析和论证，规划多采用经验值确定控制指标，实行“眉毛胡子一把抓”的编制技术标准，历史风貌区、城市主要景观节点等地区控制方法和方式与其他一般地区区别不大。

2.3.3 编制技术不足

当然由于控规全覆盖时间紧迫，也存在对现状基础资料调研不够、缺乏经济分析和弹性，控制内容重点不突出、城市设计欠缺，导致了编制技术的不足。

3 相关案例的研究借鉴

3.1 厦门

控制编制主要分两个层次，第一层次是控制性详细规划大纲；第二层次是控制性图则，为“招拍挂”地块提供规划设计条件。

控制性详细规划大纲阶段明确地块的土地使用：定位、主导属性、用地性质、用地边界和用地面积；环境容量：人口总量；城市设计：公共空间、重要节点、绿廊、重点界面、特定区域构建筑物高度控制、建筑及环境设计；配套设施：设施位置、设施类别、设施数量、设施规模（级别）以及六线控制等内容。控制性图则即“招拍挂”地块规划设计条件，主要是在控制性详细规划大纲的框架下细化控制要素指标。

3.2 武汉

控规编制主要分两个阶段进行控制：第一阶段控规导则是对编制单元进行控制，第二阶段控规细则是对管理单元进行控制，每个阶段的成果要求又包括法定文件和指导文件。

控规导则：在法定意义上实现控规全覆盖，目的是使总规确定的强制性要素进行落地，保证城市公共利益的设施进行明确和严格的控制，为规划管理提供依据，对后续控规细则编制进行指导，且可在控规细则未审批之前指导日常规划管理工作。

控规细则：在控规导则的基础上，结合建设项目的具体要求，对现状及相关要素进行细致和深入的研究，提出更为细化与具体的地块控制要求，更大限度保证了规划成果的合理性，是规划管理的直接依据。

3.3 上海

控规编制主要分两个层次进行编制：第一层次是街坊层面（含一般地区、重点地区和发展预留区），是对用地面积、用地性质、容积率、建筑高度、设施控制与住宅套数等指标进行控制；第二层次是地块层面，确定开发地块建设控制指标，控制和引导项目建设。

在街坊层面，根据城市中不同管控级别的要求进行划分：其中各级公共活动中心区、历史风貌地区、重要滨水区和风景区、交通枢纽地区以及其它对城市空间影响较大的区域为重点地区；发展用途不明确的用地为发展预留区；其余地区为一般地区。采用对重点地区做加法的原则，除了形成普适图则外，还需编制城市设计或专项研究提出附加的管控要求，作为附加图则。

根据上面几个城市的控制编制案例，可以看出常州主城区控规“一刀切”的编制方法，很有可能会造成控规频繁修改后导致的城市面貌失控，且因控规调整后人口容量扩大，易于开发的地块优先利用，导致公益性公共设施难以落实。

4 控规修编技术探讨

4.1 明确控规修编的各个阶段重点

未来的控规修编可以借鉴其他城市的做法，分两个阶段对控规进行控制，即控规导则和控规细则两个层面。

控规导则层面控制控规的六线（红线、黄线、绿线、蓝线、紫线、橙线）、三大设施（公共管理与公共服务设施、市政公用设施、公共安全设施）等刚性的内容。为了有效保证城市公共空间，维护公共利益，划定特殊地区范围线（城市中心区、历史文化保护区等）。

控规细则层面是在控规导则层面上的细化、落实，类似地块规划条件，本文不做阐述。

4.2 结合专项规划，划定不同控制区域

结合地区发展实际情况，将我市主城区划分为一般地区、特殊地区和预留区三种编制地区类型。特殊地区指城市功能发展地区、历史文化敏感地区、自然生态开敞地区。常州已编制完成《常州市中心城区特殊地区划定规划》。预留区指规划编制时发展用途暂不明确的用地。一般地区指特殊地区、预留区以外的地区。

4.3 明确不同区域的控制内容及控制要素

特殊地区、预留区、一般地区应分别适用不同的规划编制深度，控制不同的规划要素。

在目前已审批控规的基础上，针对一般地区做减法。基于国情的规划动态性的问题，一次性将所有指标和要求确定是不可能的，不如交给市场，充分发挥市场机制的作用。对于一般地区，控规应在法律法规的框架下，给予地块开发强度足够的弹性，可根据地块用地性质给定相关规范允许的最大开发强度。比如居住用地按照省规最高限要求给足容积率、建筑密度、建筑高度等经济技术指标。到规划条件阶段根据具体情况确定具体容积率上限等指标。

根据《江苏省城乡规划条例》、《江苏省控制性详细规划编制导则》等，进一步确定用地性质兼容表，鼓励同一地块不同使用功能的混合。以控制单元为单位，控制住宅的总建筑量，在控规阶段明确地块兼容用地性质，对于有必要的基本地块，可在控规中明确住宅比例；到规划条件阶段明确各类兼容用地的具体比例

对于配套设施，在控规阶段明确设施的最小规模与服务区域，规划条件（选址）阶段可根据基本地块具体的用地性质组成确定最终须配套的规模，在满足服务区域的条件下，确定配套设施的具体位置，并在规划条件中明确建设时序。

对于特殊地区，则应做加法，强调政府引导。对特殊地区除了提出上述一般的控制要求外，还可根据区位特点提出其他控制要求，应充分引入城市设计，强化指标设置，不仅考虑经济效益，还要以人为本，满足人的基本生理和心理的需求，包括绿地、建筑密度、城市色彩等。比如，古运河边上建筑的高度控制、某些特殊地区的建筑色彩控制都可能是强制性内容。因此，特殊地区可根据城市设计或专项研究提出附加的规划控制要求，形成控规成果和技术指导文件成果，其中控规成果主要落实控规阶段控制要素，技术指导文件成果主要落实条件阶段控制要素，将根据城市设计提出的通则性控制要求形成控制导则，到规划条件阶段再明确具体控制要求。

对预留区，则应提出主要使用功能、容积率分区、公共服务设施配套、交通和市政基础设施等的总体要求。当预留区的用途明确后，可启动其控制性详细规划的编制，明确相应控制要素及控制要求。