我国科技计划绩效评价的实践、问题及对策建议

程燕林，阿儒涵，2

（1.中国科学院科技战略咨询研究院；2.中国科学院大学公共政策与管理学院）

2018 年，财政部印发《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，将预算绩效管理提升至国家战略层面。科技计划支出是我国财政科技支出的重要组成部分，且科技计划量大面广，涉及科技管理、一线科研人员等多个层面，对全面推进预算绩效管理意义重大。基于此，本文从预算绩效管理中的关键环节绩效评价出发，梳理我国科技计划绩效评价的实践，分析其中存在的问题，并提出相关的对策建议。

一、我国科技计划绩效评价的实践

我国科技计划绩效评价从无到有、从逐步探索到形成制度化的实践，大致经历了以下四个阶段。

第一阶段，开展项目结题验收评价。1982 年中国科学院成立基金局，以项目形式支持科研人员在基础研究领域开展自由探索。在那时，我国尚未建立完善的科技计划体系及科技计划的绩效评价体系，这一阶段以项目结题验收的方式评价项目的完成情况及效果，为后续开展科技计划层面的评价打下基础。

第二阶段，开展科技计划评价。1993 年，原国家科委开始将科技评价手段引入科技宏观管理环节，作为调整和评价国家科技计划及其项目的重要依据。从1994 年开始，科技管理部门开始了对科技计划的评估。随着国家对科技计划评估的重视，科技评价机构和人才队伍的建设也逐渐规范化。1997 年科技部成立了国家科技评估中心，并依托科技部评估中心开展科技计划的评估工作，先后对“863”计划、“973”计划、重大专项等开展了多次评估。这一阶段的评估工作更侧重对科技计划自身科技内涵层面成效的评价，并非真正意义上的绩效评价。以“863”计划“十五”评估为例，2006 年科技部委托国家科技评估中心开展“863”计划“十五”评估，旨在通过此次评估，完善国家科技计划评估体系建设，促进形成科技计划评估规范化、制度化、常规化的工作机制，并将科技计划评估作为计划管理的重要组成部分，通过评估结果的应用，实现计划评估“分析诊断、决策参考、增强责任”等方面的功能。此次评估工作以“十五”期间“863”计划总体执行情况为对象，围绕战略调整与目标定位、组织实施与管理、效果与影响三个维度，采取综合评估与专题评估相结合的方式，采用定性和定量相结合的方法开展评估。最终形成了包括总报告、专题报告、案例分析报告，以及相关支撑研究和调研报告在内的系列报告。同时，也形成了若干快报、专报，并向主管部门领导提交评估成果。

第三阶段，探索开展科技计划的绩效评价。2000 年以来，随着我国政府财政支出绩效评价工作的逐步推进，开始探索科技领域的绩效评价。其中，最引人关注的是2010 年开展、历时一年半的“国家自然科学基金资助与管理绩效国际评估”。此次评估由财政部与国家自然科学基金委（以下简称基金委）联合开展，根据《国家自然科学基金条例》和《中央级民口科技计划（基金）经费绩效考评管理暂行办法》，结合公共支出绩效评估需求和科学基金发展需求，围绕科学基金战略定位、资助绩效、管理绩效和社会影响等四个方面的内容进行评估，全面总结了科学基金设立25 年以来的经验、成效与不足，充分了解了科技界对科学基金的观点、意见和建议，为之后完善科学基金打下了良好的基础。此次评估采取了“国内准备+国际评估”的组织模式，国家科技评估中心作为独立评估机构负责整个评估活动的设计和开展，在基金委的配合下独立准备评估所需证据材料。财政部和基金委作为评估组织方，积极支持但不干预第三方独立评估，为国际评估专家的客观评估提供保障。13 位国际评估专家来自6 个国家，构成国际评估专家委员会，由美国科学理事会原主席杰尔教授担任专家委员会主席，全国人大常委会副委员长韩启德院士和德国科学基金会原主席温奈克教授担任副主席。国际评估专家委员会根据评估结果出具评估报告，评估报告向社会公开，基金委对评估报告提出的评估结论与建议高度重视，并在之后的项目资金管理中积极采纳改进。此次评估是我国规模最大、范围最广、国际化程度最高的战略性、综合性绩效评估，受到国内外科技界的广泛关注，也是科技计划绩效评价的成功尝试。

第四阶段，科技计划绩效评价步入正轨。2018 年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）的出台，将全面预算绩效管理提升至国家战略高度。2020 年《中央财政科技计划（专项、基金等）绩效评估规范（试行）》的发布，标志着我国科技计划的绩效评价工作全面展开并步入正轨。

以2020 年7 月开展的国家杰出青年科学基金（以下简称“杰青”）项目绩效评价为例，本次绩效评价由财政部预算评审中心组织专家和第三方机构成立绩效评价工作组，对国家自然科学基金委员会2014—2019 年杰青项目展开了绩效评价。重点围绕杰青基金的决策管理机制、管理模式、项目成效等情况展开绩效评价，旨在加强财政资金绩效管理，提高财政资金使用效益，提高科技资源配置效率。本次绩效评价综合采用“因素分析法”“专家评分法”和“公众评价法”等方法，评价指标设置为决策、过程、产出、效益4 个一级指标，下设8 个二级指标，总分值设定为100 分。绩效评价结果根据评价分数分为4个等级：综合得分在90（含）～100分为优，80（含）～90 分为良，60（含）～80 分为中，60 分以下为差。绩效评价最终形成了《国家杰出青年科学基金绩效评价报告》，以附件形式反映在《国家自然科学基金委员会2019 年度部门决算》中，并在国家自然科学基金委员会官网“经费决算”栏目向公众公开。此次评价是全面实施预算绩效管理背景下，依据财政预算管理相关文件的规范要求，对计划层面的科技活动进行绩效评价的重要实践，在“五大类科技计划”中尚属首次。

二、我国开展科技计划绩效评价存在的问题

通过对我国开展科技评价实践的分析，发现我国科技计划层面的绩效评价在顶层设计、评价方法、结果应用等方面存在以下问题。

第一，缺乏制度化的顶层设计。主体体现在两个方面：一是从评价主体来看。当前的科技计划评价由财政主管部门和科技主管部门基于自身职责分别组织开展，财政主管部门侧重绩效管理和资金使用效率的绩效，而科技主管部门侧重科技计划进展与成果产出的绩效，两者不可避免地出现界限不清、交叉重复的问题，导致科研人员、机构需多次重复提交素材，给科研人员造成了一定的管理负担，且影响了评价工作的效率。二是从评价对象来看。当前科技计划的绩效评价以计划内部阶段性的绩效评价为主，单个科技计划层面以及科技计划整体层面开展的绩效评价较少，尚未形成统一的、周期性的、长效的、规范化的科技计划绩效评价制度体系。总体呈现出“宏观不足、微观有余”的现象，制约绩效评价结果的发挥。

第二，缺乏分类评价。现阶段，我国对科技计划的绩效评价采取“一刀切”的方式，以一套标准、一套方法，甚至是统一的一级指标开展科技计划绩效评价。然而，我国五大类科技计划涵盖基础前沿、应用研发、基地人才、技术创新引导基金等多个类型，创新链条、计划内涵与目标等方面均存在较大的差异。例如，国家自然科学基金侧重支持基础前沿，旨在培育源头创新能力，实现“从0 到1”的突破；国家重点研发计划侧重突破国民经济和社会发展主要领域的技术瓶颈；基地人才专项旨在支持创新人才和优秀团队的科研工作，提高我国科技创新的条件保障能力。显然，很难通过“一刀切”的方式实现对五大类科技计划的绩效评价。缺乏分类评价机制，导致绩效评价停留在“走过场”“形式化”的阶段，未能达到绩效评价的管理目标。

第三，过于依赖“打分制”。目前我国中央财政科技计划绩效评价多采用“综合打分制评价法”，评价结果以量化分数、分级分档的形式体现。这种方法存在诸多的不合理之处。一是，综合打分制“一刀切”的评价体系难以体现评价对象的差异性；二是，将管理绩效与产出绩效综合评价，难以反映绩效实质；三是，打分结果受评委个体主观影响较大，不同评委打分结果难以横向比较。因此，“打分制”的方法存在过分追求形式上的科学合理性，而忽略绩效评价实质的问题。特别是，现阶段的科技计划绩效评价在组织实施中，依托审计、咨询公司等第三方机构开展评价工作，而这类第三方评价机构往往难以真正把握科技的规律和特点。评审专家只是受第三方委托参与评价，充当“打分器”的角色，未能真正发挥评判、诊断和指导的作用。

第四，评价结果应用不科学。现阶段，我国财政科技计划绩效评价未能建立规范、科学的结果应用机制，评价结果上报、公开的对象、内容、途径等大都基于被评对象的主观意愿，有选择性地上报或公开，且多被作为进一步争取预算的依据。绩效评价的结果基本止步于结论的形成，未能建立有效的基于绩效评价结果的反馈与管理改进机制，未能实现绩效评价的管理目标。

三、对改进我国科技计划绩效评价的对策建议

针对我国科技计划绩效评价问题的分析，同时借鉴国际先进经验，本文从绩效评价的顶层设计与组织机制、绩效目标的提出与确立、绩效评价方法的设计与选择、绩效评价结果的应用等方面，提出对未来我国科技计划绩效评价改革的政策建议。

第一，加强顶层设计，重点完善宏观和中观层面的科技计划绩效评价体系。一是加强绩效评价制度设计部门、管理部门、执行部门之间的协调统一，建立“横向协同、纵向贯通”的组织管理体系；二是在现有对项目评价较为完善的基础之上，建立由项目到专项、再到计划层面的“自下而上”的微观—中观—宏观绩效评价体系，并在今后一段时间内重点加强对宏观和中观层面的评价；三是针对不同层级的评价，明确各层级绩效评价的定位与目标，设计相应的评价周期，探索适合的评价方法和标准，研究制定一套成熟的绩效评价理论与方法；四是加强绩效评价专家库建设，同时，研究建立评审专家信用评价和监督机制。

第二，遵循科学规律，建立适合于不同科技计划类型的分类评价体系。基于科技计划的特点，结合当前五大类科技计划的分类标准，构建共性与个性相结合、领域与主题相结合、短期与长期相结合的分类评价体系。对于工程性强、科学路径清晰的科技计划，如国家科技重大专项、应用示范类国家重点研发计划等，构建“结构化的打分制指标体系”，侧重对目标与结果的评价；对于探索性强、科学路径并不清晰的科技计划，如国家自然科学基金、基础研究与应用基础研究类国家重点研发计划等，可借鉴“基于证据的绩效管理”理念，侧重高优先级绩效目标的达成情况；对于人才、基地类项目，基于计划目标，设计差异化的评价指标体系。

第三，改进评价方法，扭转对“综合打分制评价法”的过度依赖，建立符合绩效管理理念和科技特点与规律的方法体系。一是牢固树立绩效管理理念，深刻把握绩效评价的内涵，理解绩效评价的综合性与一般性评价之间的不同，正确认识“综合打分制”在高质量绩效评价中应用的局限性，尤其是不适用于科技活动的绩效评价的问题；二是打破对“综合打分制”的过度依赖，为科技评价“解套”，回归科技活动的本质，借鉴基于证据的绩效评价方法体系，探索建立更加符合科技活动特点与规律的绩效评价方法体系。

第四，强化结果应用，通过绩效评价切实提升科技计划的资金使用效率和创新绩效。为推进绩效评价结果的使用，可以采取以下措施：一是规范评价过程和结果的公开化流程，建立评价结果的公开、上报机制，可通过官方网站、科技计划管理和执行部门内部等渠道进行公开，根据不同的对象，明确公开及上报的内容与范围。二是明确绩效评价结果的使用方向，既可构建科学合理的绩效评价结果与预算的挂钩机制，同时明确评价结果与挂钩对象之间的内在关系，避免不恰当挂钩伤及“无辜”，也可建立基于绩效评价结果的问责与改进机制，以绩效评价为抓手，动态调整科技计划资助布局、对象、内容等要素，切实发挥绩效评价的管理职能。三是建立绩效评价结果反馈机制，尤其应当将专家诊断的改进建议反馈给科技计划的承担机构和科学家，以便提升创新绩效。