英国生物安全立法与管理对我国的启示

■文/尹志欣 朱姝（中国科学技术发展战略研究院）

长期以来，英国在生物安全立法与管理、保障生物安全方面积累了丰富的实践经验。20世纪60年代末开始，英国就为《禁止生物武器公约》出台作出了特殊贡献。随着生物技术的不断进步和国际形势的错综变化，英国政府出台了一系列保障生物安全的法律法规和战略措施，重点突出，类别明确，将生物安全上升为国家战略,建立了相对独立的生物安全监管机构，并对生物安全风险进行明确分级。但在抗击新冠疫情中，英国也暴露出对疫情风险缺乏全流程控制、对重大突发公共卫生事件重视不足等问题。英国生物安全立法与管理对我国保障生物安全、建立国家安全体系具有重要启示意义。

一、英国生物安全立法与管理的做法与经验

英国政府高度重视生物安全，把生物安全上升为国家战略，对生物安全的立法与管理，是根据生物技术的发展与国际形势的变化而变化的。

一是生物安全立法“小而精”，重点突出、类别明确。英国最初的生物安全立法没有强调“大而全”，而是根据经济社会发展与技术发展需要，从某一方面入手，再进行延伸。从现有法律、法规、条例来看，主要以转基因生物安全、实验室安全和工作场所安全为主。

以转基因生物安全为主的立法。1973年重组DNA技术成功后，转基因生物安全引起世界各国重视。1974年英国颁布《卫生和安全法》和《生物剂和转基因生物（封闭使用）法规》，涉及病原体和转基因微生物；1991年发布关于食品安全评估程序的规范；1992年颁布《转基因生物封闭使用管理条例》和《转基因生物释放和市场化管理条例》；1995年颁布《根据危害和防护分类的生物因子的分类》；1996年，英国在《食品安全法》框架下发布了关于食品标识的条例；1997年，制定《新食品和新食品成分管理条例》；2011年重新修订《转基因（封闭使用）生物法》，根据病原感染人类和引起疾病的能力，制定四个危险组的风险评估框架。

以实验室安全和生产安全为主的立法。2001年，英国颁布《反恐怖主义犯罪和安全法》，制定了病原体和毒素拥有和转移安全措施，基于病原体和毒素清单，全国约450家实验室进行注册登记；2002年发布《健康有害物质控制条例》，旨在防止工人暴露于危险病原体，强调实验室生物安全；2002年《危险性物质控制卫生法》对有毒化学品进行管理，目的是评估和管理工作场所职业暴露的风险；2008年，颁布《特定动物病原体条例》，主要目的是有效监管动物病原体的储存、运输和安全使用，预防实验室感染性病原体或气溶胶散逸以及实验室工作人员安全行为责任等。

二是强调防御生物恐怖，将生物安全上升为国家战略。 2018年7月，英国发布《英国国家生物安全战略》，详尽阐述了英国在现有活动基础上应对生物风险的做法，强调英国政府将全力保护英国及其利益免受重大生物安全风险的影响。除该战略外，英国还有一系列其他有关战略和未来的工作方案，包括：《2015年战略防御与安全评论》《全球健康安全和英国抗菌素耐药性战略》《反恐战略》《2020年国家反扩散战略》等。2019年7月，英国国家安全战略联合委员会发起“生物安全和公共卫生：为传染病和生物武器威胁做好准备”调研，评估政府在生物安全和公共卫生方面的工作，完善政府处理生物安全威胁的方案。

三是生物安全监管机构相对独立。英国安全与健康执行局（HSE）是负责生物安全法规实施的监管机构，属于相对独立的非政府机构，政府将权力、工作人员和预算下放。该机构下设危险性病原顾问委员会和转基因科学顾问委员会，前者负责危险性生物剂分类，后者为封闭使用转基因食品对人类和环境造成的风险提供技术和科学咨询。

四是对生物安全风险进行明确分级。2015年，根据对可能性和影响的判断，英国《国家安全风险评估》（NSRA）将重大人类健康危机（例如大流行性流感）和抗菌素耐药性确定为英国面临的最高风险。除此之外，将针对英国的蓄意生物攻击和化学、生物、放射和核武器（CBRN）的扩散列为二级风险。英国还明确了在2020年及以后应对的重大生物风险，分别是：（1）对于自然的生物风险，包括抗菌素耐药性（AMR）的出现和扩散，气候变化增加有害生物和疾病传播等；（2）对于意外的生物风险，科学技术的进步以及更多国家中生物科学相关部门的增加，可能会增加意外释放有害生物材料的可能性；（3）针对生物武器威胁，未来会出现来自生物武器的威胁的可能性更大。

五是为《禁止生物武器公约》出台作出特殊贡献。二战以后，美国、苏联从德国、日本得到有关生物武器的研发资料与样本，纷纷开展生物武器竞赛。冷战时期，美苏都执行了包括炭疽、天花、鼠疫和兔热病等生物战剂的庞大生物战计划，生物武器存在失控的巨大危险，可能对人类带来毁灭性的打击。1969年7月10日，英国首次向18国裁军会议提出一项单独禁止生物武器公约的草案，要求禁止在战争中使用任何形式的生物手段，得到了世界各国的广泛支持，为后来出台《禁止生物武器公约》奠定了良好的基础，有效地遏制了生物武器的公开竞赛。

二、英国抗击新冠疫情暴露出的问题

一是对新冠疫情风险缺乏全流程控制。尽管英国《国家生物安全战略》明确指出了生物安全风险管理的合理步骤，但在抗击新冠疫情的过程中，英国在整个风险管理过程中表现乏力。在了解、评估风险阶段，未充分识别新出现的生物威胁信息；在检测、报告风险阶段，在发现最初迹象后，未能快速有效检测、报告，拒绝对疫情应对进行彻底调查；在应对、控制风险阶段，未能作出有效反应以减轻影响，反而采取“拖延抗疫”“群体免疫”等非常规方式，导致疫情蔓延扩大。

二是在立法和管理上，对重大突发公共卫生事件重视不足。英国对重大公共卫生事件的重视程度不够，在立法上，缺少专门的法律法规对公共卫生事件进行明确规定。在管理上，英国目前存在不同的传染病监测系统，其工作规程、数据流向各不相同。导致在事件发生后，负责疫情的分析判断、政策制定、组织协调和信息服务等工作冲突滞后。

三、对我国的启示

当前，新冠疫情严重冲击了我国经济发展和社会稳定，我国国家安全面临巨大挑战。为应对未来复杂多变的局面，必须做好应对更大疫情、保障生物安全、防御生物恐怖的战略准备。

一是将生物安全上升为国家战略。当前，面对愈发严峻的国际形势，以及生物技术进步可能带来的相关风险，美英都将生物安全、生物防御上升到国家安全、国家战略的高度，纷纷发布相关国家战略。习总书记明确指出将生物安全纳入国家安全体系，我国亟需对当前国际国内生物安全形势进行研判，发布国家生物安全战略，重构国家生物安全保障体系，全面防范可能发生的风险。

二是积极推动《禁止生物武器公约》。新发传染性疾病的溯源工作非常复杂，至今未有定论。为防止未来出现人为改造基因、人为制造病原体、制造释放生物武器等生物安全事实发生，尽管个别缔约国长期独家阻拦公约核查议定书谈判，仍要积极推动《禁止生物武器公约》，使其真正成为对各国都具有法律约束力的条约，为制止未来可能出现的危险情况，进一步深化生物安全国际合作，构建全球生物安全命运共同体。