基于风险防范的工程资金支付管理系统建设的探索与实践

熊 芸

（湖北中烟工业有限责任公司，湖北 武汉 430000）

1 实施背景

1.1 防范化解重大风险是湖北中烟高质量持续健康发展的必然要求

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要坚决打好“三大攻坚战”，其中就包括防范化解重大风险。同时，作为国有企业，必须长期坚持“三重一大”决策制度，必须明确加强大额度资金运作管理要求，切实增强忧患意识和底线思维。湖北中烟“十三五”期间一系列技术改造项目已进入施工阶段，工程资金支付不仅对工程自身的质量、安全、进度有重大影响，而且还会产生一定的经济效应。因此，只有在确保工程资金支付安全的前提下，方可保证工程项目顺利推进。要树立底线思维，将风险隐患解决在萌芽之时、成灾之前，通过全面提升工程建设领域的管控能力和专业水平，防范化解工程资金支付的重大风险，确保行稳至远。

1.2 防范化解重大风险必须创新理念，运用科学有效的信息化技术及手段

纵观工程建设领域，专业涉及面广、资金投入量大，存在“非法转包、违法分包，挪用、乱用工程资金，拖欠农民工工资、拒绝购买劳动保险，以及材料以次充好、以少充多偷工减料”等种种乱象。一旦管理控制不严、工程资金使用管理不善、全过程缺少及时监管，极易引发工程资金安全支付风险，造成工程资金流量流向不明等后果，从而直接影响工程项目建设工期和工程质量，更严重的会造成国有资产流失。故而，必须抓住工程资金这个“牛鼻子”，以规范行为为突破口，通过管钱来管住事，从源头上防范化解重大风险，解决工程资金支付安全管理问题。必须在管理方式上改变以往通过“人工核对、线下审批、柜面支付”的不安全性、不确定性。积极探索创新工程资金管理风控手段和模式，采用“应用成熟、信息可靠、模式规范”的管控平台，运用大数据等现代化信息技术及手段，实现管理和业务同步、实时反映风险点。

1.3 从“1.0”到“2.0”，从单点支撑到全方位、全过程覆盖

聚焦湖北中烟6 家卷烟厂、2 家直属单位、12 个重大技术改造项目，建设周期较长、管理难度大、监管要求高。由于武汉卷烟厂易地技改项目批复时间较早，按照当时国家局要求，于2010 年开始使用工程资金监管系统1.0 版。此系统功能较简单，稳定性欠缺，存在“合同费用预算控制力度不够、联合体监管不能实现、工程资金支付需要线下去银行柜台办理、统计分析功能缺少”等弊端，且泛化扩展能力较差，只支持武汉卷烟厂易地技改项目，难以向其他单位推广使用。要实现高质量推进项目建设，确保不发生“质量、安全、廉政”风险，以往粗放式的管理模式已不能满足高质量发展的需求，必须实现工程资金管理从“点对点”的1.0单机版迭代升级到2.0“多功能”版，从局部监管到全方位、全过程覆盖。

2 内涵和主要做法

全面贯彻落实高质量发展理念，规范投资行为，创新管理思路，完善管理机制，提升管理效能，防范投资风险。“以工程资金支付为主线，以信息化手段为支撑，实现资金流量流向动态管控”。通过项目实施单位、总承包单位、银行设立“三方共管账户”，打造遵循“商流、资金流、物流相匹配”（简称“三流匹配”）为系统功能设计原理的工程资金管理体系，通过总部集团化统一部署，项目实施单位或工程建设项目独立式运行的“互联网+工程资金”的基本管控模式，强化工程资金“事前、事中、事后”的“穿透式监管”，从源头上预防并遏止各种不规范行为，为工程资金的规范支出涂上“防腐剂”，以信息化手段促进项目管理的规范化、流程化、痕迹化，切实提高工程资金使用的监管效能。

2.1 构建商流、物流、资金流“三流匹配”系统，实行闭环管理

工程资金管理系统，其核心原理是“以合同信息为主要依据，以工程资金流量流向为主线，以重要材料（设备）采购、工程分包为重点监管对象”，统一“三流匹配”信息，保证工程资金专款专用。即：合同信息（商流），支付信息（资金流），重要材料设备入场信息（物流）三种信息相匹配。首先，合同信息作为管控的起始依据，合同备案时需明确合同重要材料（设备）清单、合同金额分类分解、三方共管账户等信息；其次，工程资金支付时，支付信息必须符合已备案合同信息的约束，包括：是否有合同金额分类分解、是否超额等，以及重要材料或分包费用是否已关联对应采购合同或分包合同，通过该过程体现了商流和资金流的匹配；然后，重要材料设备入场时必须与合同信息吻合，实现物流和商流的匹配；最后，系统自动识别，执行信息勾兑，实现商流、资金流、物流的信息匹配，从而形成有效的工程资金监管闭环管理[1]。通过“三流匹配”系统核心功能，精准施策，抓住关键环节，确保工程资金流量流向安全（见图1）。

图1 工程资金管理系统流程

2.2 采用两级式联合管控模式，发挥管理集群效应

湖北中烟12 个重大技术改造项目中，工程总承包（EPC）和施工总承包两种建设模式并存。坚持一盘棋布局、一张图规划、一体化推进，按照“创新思维、统筹兼顾、联合管控”的思路，推行“一个项目实施单位、两种建设模式、多个项目独立运行”的解决方案。整合力量，协调配合，各单位建立从企业内部财务、审计到外部跟审、监理、项管、法律顾问等多部门联合协同管控机制，各司其职、各负其责、发挥效能，实现“全过程、全覆盖、全线上”的管控支撑。公司层面作为工程资金管理系统的中台，重点对关键环节进行严格把关，对合同信息备案进行严格审批，实时获取各单位项目进展情况及工程资金支付信息，分析研判并指导项目建设，“变规范为程序，变监管为控制”，从而实现对工程资金全过程的监督管理。

2.3 设立三方共管账户并签订三方共管协议，保障各方责权利

从科学防控的角度出发，着力建立风险防控机制，筑牢工程资金安全支付的“篱笆”，提高科学管理水平。对于行业负责清单内立项审批的工程项目，以及公司立项审批的总投资5000 万元（含）以上的工程项目必须开设三方共管账户、签订三方共管协议，必须采用工程资金管理系统，即：项目实施单位、总承包单位，以及银行三方在遵守相关法律、法规和政策的基础上，本着“协商一致、诚实信用”的原则，以维护三方的利益、信誉、保证工程顺利完成为目标，开设三方共管账户、签订三方共管协议，明确三方权利、义务；同时，采用联合体方式的项目，项目实施单位、银行方与联合体的牵头方和成员方（含两个成员方）分别开设三方共管账户，分别签订三方共管协议。项目实施单位同时监管联合体双方的工程资金流量流向，而联合体牵头方与成员方进行双向监督，保证工程资金专款专用，确保工程资金安全。

2.4 建立制度机制，保障农民工利益

根据湖北中烟投资项目“两级管控”模式和标准体系，积极探索、主动创新，梳理各项管理职能、管控要求，建立科学、可操作的工程资金管控机制。以制度为保障，固化、规范使用行为，出台了《工程资金管理系统操作指南》《工程资金三方共管账户管理办法》，明确各有关单位（部门）的管理职责、管理内容与要求及管理流程；建立三方共管协议模板，实现规范化管理；以平台为支撑，规范监管程序；依法依规，按照“以项目为单元”“一项一事一审批”的原则，加强工程资金安全管理，加强对农民工工资支付的监督。总承包单位依法实行农民工实名制备案管理，应当及时足额支付农民工工资，不得以工程款未到位等为由克扣或拖欠农民工工资；若出现未及时支付农民工工资等行为，将直接影响总承包单位再次支付申请。充分利用工程资金管理系统，精准设计、精准管理、精准把控，解决“管理孤岛”问题。

2.5 实现EPC 项目的全方位覆盖、全过程监管

工程总承包（EPC）建设模式是湖北中烟重大技术改造项目普遍采用的建设模式。整合EPC 项目“全方位、全过程、金资金”的管理特点，建立“四大模块”的业务流程“主脉络”，实现可视化“管理地图”。

工程管理模块是基础，通过将合同金额按照“设计费、重要材料（设备）费、分包费、措施费、其他费用”等进行分类分解，且其他费用占比不能超过合同金额10%，能够避免总承包单位套取工程资金。

收支管理模块是核心，固化工程资金“入账登记、支付申请、支付审批、银行支付”等系统操作流程。设置“资金垫付”功能，重要材料（设备）费垫付不允许超过合同金额分类分解中重要材料（设备）费的30%（含），避免总承包单位采购重要材料时垫付资金过多，造成资金短缺，影响工程进度。设置“预备费和差额资金”审批功能，由投资管理部门审批通过后线上支付，重点监管合同金额外预备费和招标差额资金支出流量流向，确保线上支付全覆盖。设置“农民工工资”支付功能，系统设定支付程序，及时上传支付凭证，如未按正常程序支付农民工工资，将直接影响到工程资金支付，确保支付到农民工工资专用账户、支付到农民工手中。

入场管理模块是保障，项目实施单位、总承包、监理、跟踪审计共同对重要材料设备进行质量检验，确保入场材料与采购合同相一致。

统计报表模块是依据，通过将制度文件表格化、业务过程图表化等手段，将管理要求与方法转换成可识别的管理模型，实现工程资金流向流量统计分析，动态监管工程资金运行状态，为管理决策提供数据支撑。

2.6 工程资金支付全线上“交割”，确保资金安全运行

公司级工程资金管理系统，固化了工程资金支付的管控程序，促进工程资金由传统的线下支付向现代化、科学化的全线上支付的转变，实施“全链接、全流程”的有效监督，防范化解重大风险，确保项目顺利推进[2]。

事前预算环节，加强把控。总承包单位应以“合同费用分类分解”对标对表，提出支付申请，控制源头，把好资金流量流向关。

事中施工环节，加强监督。项目实施单位、总承包单位、监理、跟踪审计指派专人到施工现场检查监督，查看入库、出库的重要材料设备是否符合标准要求，严把质量关。

事后支付环节，加强审核。工程款以施工图预算为依据，支付对应实际工程量；设备购置以初步设计概算为依据，支付对应采购合同。

发挥“部门联动、联合监管”效能，逐级逐笔审核，银行方接收到审批确认通知单后，线上网银支付每一笔工程资金，确保支付的安全性、及时性。

3 实施效果

按照“整体部署、分批实施、关键控制、实时跟踪、动态调整、持续优化”的原则，进行顶层设计，系统开发。自2019年7 月开始，该系统先后分批在公司总部、6 家卷烟厂、2 家直属单位、12 个重大技术改造项目（累计总投资49 亿元）中上线运行。目前，有9 个项目合同总金额累计19.2 亿元，已顺利安全支付工程款240 余笔，累计支出金额3.28 亿元。该系统目前运行稳定良好，较好地支撑了工程资金管理系统核心业务的正常运行，管控作用和效能逐步彰显。

3.1 全面规范支付流程，完善工程资金支付体系

通过建立《工程资金三方共管账户管理办法》，并制定相应的操作手册，厘清了权责清单，健全依法规范、权责匹配、运转高效的职责划分和支付程序，改变以往“无标可查，无规可循”局面。一是明晰了项目各参建单位的操作规程，各司其职、相互制约；二是在合同备案、收支管理、入场管理等方面提出了明确要求，保障工程资金支付安全。

3.2 动态监控，明晰工程资金流向

做到把控“合同分解关、支付申请关、业务监督关、资金支付关”四个关口。一是有效监督总承包单位工程资金使用金额及流向，确保工程资金始终不脱离运行“轨道”，保障工程资金支付安全高效运行，实现工程资金支付的监管闭环；二是确保工程资金线上网银支付，减少人工干预程度，推进工程资金支付的及时性、安全性[3]；三是及时纠偏执行不到位、不规范等问题，实现工程资金实时动态监管。

3.3 以信息化促进管理方式现代化

借助信息化技术手段，打造“互联网+工程资金”的管控模式，促进管理提升水平。采用以合同信息（商流）、支付信息（资金流）、重要材料设备信息（物流）三类信息相匹配的核心原理，通过系统功能持续改进和完善，充分发挥信息技术优势和作用。一是严格控制工程变更。涉及到合同固定总价调整，合同总价内减少费用或增加费用的，均需在工程资金管理系统中重新进行合同备案、审批。二是实现管理赋能，通过系统设置如农民工工资专项支付、其他费用列支不得超过10%、重要材料（设备）费垫付不得超过30%等功能。

4 结束语

工程资金支付管理作为工程建设管理体系的重要组成部分，信息技术与工程资金支付管理融合共进，相得益彰，实现系统功能完备，应用场景对症性强，管控张力适度。既规范了资金支付流程，在有效防范资金风险发挥着重要而独特作用，同时也为湖北中烟高质量项目建设提供坚强保障。随着系统功能日臻完善，希冀能为其他行业重大工程建设项目资金安全，贡献湖北中烟的智慧和方案。