不动产登记编织农民财产“保护网”

陶玉明

作为深化农村土地制度改革的重要一环，农房不动产登记事关广大人民群众的切实利益，为农民财产编织了“保护网”。2014年，南京市六合区被确定为江苏省首批4个农房和宅基地统一登记试点地区之一。经过多年探索，六合区逐步摸索出“三级确认”“人民调解”等工作方法，成功破解了阻碍农房不动产登记的历史遗留问题。目前，全区9个街镇农房总计约12.7万宗，权籍调查工作全面完成;初审上报省自然资源厅核定符合登记68928宗，共登簿制证66129本，颁证率达96%，位列全省第一，基本实现全区农房不动产登记“应发尽发”。

专班联动合力攻坚

农房不动产登记工作自始至终得到省市区领导和各部门的高度重视和积极支持。六合区专门成立了由区委书记担任组长、相关部门主要负责人和各街镇党（工）委书记为成员的工作领导小组，制定出台工作方案，明确组织领导、人员和设备保障要求，确定发证工作时间节点，以目标倒逼进度。

公安部门打破数据壁垒，各街镇派出所以户为单位，分村组批量提供农户户籍证明，供收件组现场查询，节省办理时间，加快收件速度;司法部门延伸调解服务，各街镇司法所安排精英骨干，以村为单位下沉到村部进行人民调解，节约群众时间、减轻群众负担。

作为牵头部门，市规划和自然资源局六合分局安排专人定期到各街镇进行业务指导、设备调试和系统维护工作，确保系统流畅运行，并安排专业技术人员常驻各街镇登记大厅，及时修改图件和数据库，全力保障数据图件准确、登记有序开展。同时倒排日均发证量，督促街镇专班、国土所人员加班加点赶进度，按周通报督查，以通报倒逼责任落实。

工作落实在基层、落实靠基层。各街镇均成立了由党（工）委书记任组长的工作专班，结合各自实际情况制定工作方案，从各职能部门抽调至少16名业务骨干，成立登记工作小组，围绕“应发尽发”的工作目标，时间上采用“5+2”“白+黑”模式，系统录入采用流水线工作方法提高效率。部分街镇还采用聘请专业队与街镇抽调人员分工合作的方式，全力推进。

六个“统一”规范运行

此前，六合区集体土地使用证与房屋所有权证由不同部门颁发，缺少统一的调查技术规范和完整的房产数据库，同时全区约98%的农房已发生权利主体、建筑现状改变等，前期颁发的权利证书已失去现势性，不能充分发挥保护农民财产权的作用。

坚持“工作开展到哪里，工作专班、试点政策就覆盖到哪里”的工作原则，六合区先后印发了《关于横梁街道黄中社区宅基地和房屋统一登记试点工作相关问题的处理意见》《关于横梁街道上马社区等四个村居农村宅基地和房屋统一登记扩大试点工作相关问题的处理意见》《六合区农村宅基地和房屋统一登记遗留问题的处理意见》等，从确权登记必备条件、不予确权登记的情形、面积认定、集体经济组织成员认定、确认程序、人民调解适用范围等方面进行明确规定，为登记发证工作提供了依据和遵循。

为提高登记数据现势性，充分保障农民财产权益，2020年，六合区按照“统一调查规范、统一数据标准、统一软件平台、统一质量标准、统一政策口径、统一档案管理”的“六统一”要求，对全区所有农房统一换发不动产权证书，实现农房不动产登记规范化、标准化、制度化运行。

上门服务便民利民

有序推进农房不动产登记工作，必须赢得群众的理解和支持。六合区组织各街镇专班成员挨家挨户主动上门宣传相关政策，召开群众动员大会，并将办理流程等列成清单、印制成册，送到群众手中，极大地提高了群众的参与热情。

农房登记需求集中分布在广大农村地区，农民到区政务服务中心办理登记业务难免需要奔波。为方便大家就近办理，市规划和自然资源局六合分局除了设立农房登记咨询热线，还指导各街镇搭建登记受理工作班子，在各村部开展集中受理登记工作。各街镇在集中受理点配备了打印设备，提供免费复印服务。同时还专门成立了志愿者队伍，为年老体弱的村民提供代办服务，真正实现了农房不动产总登记“一站式”办理，让群众足不出村即可办理登记事宜。

2020年，六合区全面完成推进农房不动产权籍调查和登记发证任务。今年，在确保疫情防控和安全生产的前提下，六合区将进一步提高收件率，推行农房不动产登记常态化，维护好农民的财产权益，使农民在发展中共享改革红利，激发乡村振兴内生动力。

“三级确认”保障权利

针对无审批手续或审批手续不全的宅基地和房屋，按常规程序需补办完善审批手续方可登记，而补办手续实际面临很多问题。一是规划保留村庄外翻改建房屋不符合规划无法审批;二是宅基地和农房面积超过面积标准无法审批;三是规划点内符合条件的农房补办审批手续，需经村民小组、村委会、街镇三级审核，然后报经不同部门批准，申请材料多、程序烦琐、周期长。

按照六合区政府出台的处理意见，对于基本符合宅基地申请条件但无审批手续或审批手续不全的宅基地和房屋，以组、村（居）、镇（街）逐级认定的方法，确认登记申请人的身份、家庭的人口状况、房屋建设年代、登记的面积以及分户等内容。具体流程为：村（居）民申报—村民小组核实—村（居）委会初审—街道办事处组织建管所和国土所审核（建管所核定允许登记的房屋面积和幢号，国土所审核土地权属性质、地类是否非农用地、核定宅基地登记面积），经公示无异议后确认。

“三级确认”方法解决了农村宅基地权属来源证明不齐或缺失的历史遗留问题，有效保障了农民的财产权利。一是确保无权源农户及规划点外农户的基本权益，实现其不动产登记的现实需求;二是在登记面积认定上与现行审批管理政策相衔接，在现行政策框架内最大限度保障农户的财产权;三是在操作上符合村民自治原则，简化程序、缩短周期。

“人民调解”惠民减负

“人民调解”制度是解决农户家庭内部不动产权利归属的简便易行方法，既具有法律效力，也符合农村现实需求。六合区在试点地区已受理的登记发证案件中，有近10%的宗地存有两证名称不一致、继承、购买、交换等情形，统一登记需对宅基地和房产所有权人进行变更。一般情况下，需要通过权利人承诺、具结书或公证程序后，办理变更或转移登记手续，但是实际操作时问题较多。首先，承诺、具结具有一定的登记风险。其次，公证所需费用较高，增加农户经济负担。最后，公证程序周期较长。一般符合条件的需15日才能出具公证书。同时，权证不全或遗失的，按现行的办证程序和审批制度，无法补办权证或完善建房用地手续的，缺乏公证前置条件，无法公证。

针对两证名称不一致、继承、购买、交换等情况，为实现“房地一体”和主体一致，在家庭所有成员达成一致意见的前提下，由村民委员会召集家庭所有成员，街镇司法所通過逐个询问制作笔录，出具《人民调解协议书》，作为宅基地使用权和房屋所有权登记申请人的身份证明材料，明确统一登记权利主体。

（作者系南京市规划和自然资源局六合分局副局长） 责任编辑：张宁