横琴新区与澳门城市规划工程管理制度对比研究

李家乐 王哲翱 黄伟

北京师范大学珠海分校不动产学院 广东 珠海 519087

《粤港澳大湾区发展规划纲要》中明确指出珠海横琴在建设粤港澳大湾区中，要充分发挥试验示范作用，拓展澳门经济适度多元化发展的空间。在符合横琴城市规划建设基本要求的基础上，探索实行澳门的规划及工程监管机制，由澳门专业人士和企业参与民生项目开发和管理。横琴国土规划局局长王淳指出，横琴的建设初衷是为了帮助拓展澳门经济适度多元化发展的空间，“横澳双城关系”的建立肩负着历史重任。然而两地规划管理制度存在差异，对两地的规划工程管理模式展开对比研究，对在横琴探索实行澳门的规划及工程监管机制的有重要帮助。

1 澳门建筑、扩建工程计划

图1 澳门建筑、扩建工程审批行政程序

澳门与内地规划工程对应的称为建筑、扩建工程。澳门建筑、扩建工程计划的行政程序包含七个步骤：申请城规条件、审批工程计划的草案和正则、审批分层建筑物管理规章、核发工程准照、工程施工、工程验收、物业登记。为方便对比研究，按照工程进程分为四个阶段：工程计划审批阶段、工程施工阶段、工程验收阶段、物业登记阶段。

1.1 工程计划审批阶段

澳门的工程计划审批阶段包含三个部分：申请城规条件、审批工程计划的草案和正则、审批分层建筑物管理规章。其牵头部门为澳门土地工务运输局，依据澳门第1/2015号法律、第79/85/M号法令、第29/97/M号法令和相关标准进行审批。申请城规条件这一阶段，开发商需要先从地籍局处获取《地籍图》，再向土地工务运输局申请对应的《规划条件图》，《规划条件图》中包含地界（街道准线）、用地性质、开发强度、地块周边市政设施信息等内容。

审批工程计划的草案和正则这一阶段，草案是选择性提交的，审核的主要内容包括：建筑设计方案、施工方案、基础设施设计方案等。

审批分层建筑物管理规章这一阶段，是对分层楼宇中的独立单位进行管理，该部分的审批通过是发出《工程准照》的前提条件。另外，申请《物业登记证明书》时也会以该规章作为审核依据，影响物业登记和楼宇交付。

工程计划审批阶段以《工程准照》的核发作为结束，该阶段结束意味着设计方案、分层楼宇的管理规章均已通过，且已经完成土地批给的流程。

1.2 工程施工阶段

图2 澳门建筑、扩建工程监管四方关系图

工程施工阶段中，负责监督工程的，除了代表政府部门的土地工务运输局和劳工事务局，还有业主聘请的监督单位。代表政府的土地工务运输局和劳工事务局在工程监管上有着不同的分工。土地工务运输局的工作主要是检查工程本身是否按照原定计划进行、施工是否符合工程图则。劳工事务局的主要工作是巡查施工是否存在安全问题、是否具有合法的劳工保险。“监督单位”指业主找的第三方监理机构，负责对施工的进度、质量、安全等方面进行监督，评估并分析施工模式并完成其合同要求的其他内容，承担相应法律责任。监理单位每天都会派驻场人员进行监理工作。

1.3 工程验收阶段

工程验收阶段，由申请验收、进行验收和发出《使用准照》三个部分组成。

申请验收这一阶段属于验收前的准备阶段，建议提前3个月申请验收，按实況递交工程修改计划，以便提前审批。在该阶段主要进行地段测量，并根据工程规模提前4至6个月向消防局申请消防系统前期检验；应当向澳门电力股份有限公司申请验电，并向澳门自来水股份有限公司申请验水。

进行验收这一阶段，由土地工务运输局负责牵头，所有的相关部门都要参与验收工作并给出相关意见。例如：消防局验收消防方面、电力公司验收电力方面、卫生部门则卫生方面（验收抽烟、抽气、通风等）、交通事务局验收交通方面（道路、停车场等）。土地工务运输局根据已批给的工程图则进行验收，并负责收集、整合各相关部门的意见。

发出《使用准照》的前提是已经完成验收并已办理其他相关程序（如赠地程序等）。经过检验且符合要求，方可发出楼宇的《使用准照》，一般在验楼报告书后三十天内发出。

2 横琴新区建设用地规划管理制度概况

横琴规划工程管理依《城乡规划法》采用 “两证一书”制度，并结合自身的创新管理规定共同作为规划工程管理的实施依据。按照工程进度管理，可以分为工程报建、规划检验和规划核实三个阶段。

2.1 工程报建阶段

工程报建阶段包括申请《建设用地许可证》、建筑工程规划设计方案报建、申请《建设用地批准书》、《建设工程规划许可证》。

在内地，取得《建设工程规划许可证》的前置条件是规划设计方案已得到规划部门的批复通过，取得《建设用地批准书》以及完成施工图的设计和审查和规划经济技术指标的预测算，进而进入工程的施工阶段。然而，横琴新区为了加快建筑单位办理报建，采取了减少前置条件、分批报建等措施，节省建筑工程的审批时间。

图3 横琴建筑工程审批流程创新规定示意图

具体做法是当建筑单位取得《建设用地批准书》后，规划设计方案满足城市规划强制性指标的内容时，建设单位和设计单位可以向规划国土局递交《申请建设工程规划许可证承诺书》，承诺施工图阶段不再改变已批准的容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等规划指标和总平面布局、立体整体效果等内容，规划国土局不再将施工图的设计和审查和规划经济技术指标的预测算作为前置条件，提前颁发《建设工程规划许可证》。建设单位在预售前一个月将审查合格的施工图及相对应的经济技术指标预算报告提交规划国土局备案，并以此作为规划核实的依据。

除此之外，为了进一步加快工程的建设，在《横琴新区社会投资类建设工程管理模式创新方案》中明确建筑工程可分阶段报建施工。在规划方案未取得批复的情况下，可申请基坑支护开工和桩基础开工。项目建设单位可单独就基坑范围、建筑总平面图向规划部门申请确认，规划部门依申请可按地下室（基坑施工）、总平面图（桩基础施工）分别给予意见。所报的基坑范围、总平面图经规划部门的同意后，项目建设单位即可到建设行政主管部门申请基坑施工、桩基础施工提前开工许可。此阶段以获得《建设工程规划许可证》为止。

2.2 规划检验阶段

规划工程的建设单位需要在施工放线前；施工放线完成后，进行施工前；地下或半地下结构完成，进行上部结构施工前或者覆土前；首个标准层完成后；商品房项目的在申请预售许可前这几个工期节点向规划部门申请规划检验。规划部门则在7个工作日内对申请进行规划检验。

2.3 规划核实阶段

当用地范围内的规划许可的内容已经全部完成，当申请范围内的规划许可内容已经全部完成，应当拆除的建筑物、构筑物及设施已经全部拆除，并已委托具有城市规划测绘资格的测绘单位完成规划条件核实测绘，取得《珠海市建设工程规划条件核实记录册》，由规划主管部门进行规划条件核实，并在20个工作日内核发《 建设工程规划条件核实合格证》，至此完成规划工程的建设管理周期。

3 横琴与澳门规划工程管理制度对比分析

3.1 从建设时序上

图4 澳门与横琴规划工程审批行政程序对比

澳门与横琴规划工程管理流程大致能相互对应。横琴的规划工程分为申请《建设用地许可证》、建筑工程规划设计方案报建、申请《建设用地批准书》和《建设工程规划许可证》、各阶段的规划检验以及工程完成后的规划条件核实。澳门的建筑工程项目在建设时序上分为草案、正则、分层建筑物管理规章、工程准照、动工、监督管理、验收和物业登记。其中，分层建筑物管理规章是澳门特别的步骤，目的是对分层楼宇中的独立单位进行管理。该部分的审批是否通过是发出《工程准照》的前提条件。申请《物业登记证明书》时也会以该规章作为审核依据，影响物业登记和楼宇交付。横琴规划主管部门则视联合建设单位为一个主体，不干涉其内部物业交割问题。

3.2 从工程监督上

横琴的规划工程管理基本由规划国土局负责，城市规划行政主管部门、监察部门对城市规划的实施进行监督。而澳门的工程管理流程中，除由土地工务运输局牵头外，还会有劳工事务局、业主雇佣的第三方监理单位、卫生部门等其他政府部门介入，多方共同参与。对比横琴，澳门“四方关系”工程监督模式中，除承建单位需要聘请施工工程师负责监督外，另有业主聘请的第三方监理单位每天派工程师驻场监督，由土木工程师作为项目的总监管，监督承建单位是否按图施工，对工程负有5-10年、甚至20年的法律连带责任。优点是业主、设计单位、承建单位、监理单位互相监督、互相牵制。

3.3 从审批流程上

澳门的审批流程中，一般以30天、60天、180天为时限节点；而横琴的办结时限一般为7-20天。在澳门的审批流程中，土地工务运输局在收到办理申请后一般将于30天内向申请人提供其所需资料（申请规划条件阶段）；土地工务运输局对分批提交的单个计划（规划）的审批时限一般也为30天，仅在一次性递交所有计划文件的情况下，审批期限为60天（草案-正则阶段）。且在审核的文件中，要求提交的文件繁杂，从设计方案、施工图、工程师责任声明书、消防计划、升降机设备计划等，都属于正则的审核内容，以确保工程进行过程的安全。

澳门的办结时限较长是澳门审批流程中备受诟病的问题，其办结时限较长的原因主要有两点：①相关专业人士及工作人员有限，导致其审批效率下降；②澳门的审批流程及审查材料繁多，涉及审批单位多。然而，细致的前置工作对工程、对业主是一种保障。

3.4 从工程验收上

在工程验收方面，澳门的审批流程涉及到工程的各个方面，需要由土地工务运输局牵头，在多方合作下完成工程的最终验收。与横琴相比，其优势在于涉及的方面多，十分严谨，多方参与共同完成；但也存在需要提前数月申请、协调各部门时间、检查项目繁多等问题。

4 建议

4.1 明确政府规划管理的刚性与弹性

内地强调顶层设计、规划的引领作用，而澳门重在协商调整。政府应坚持对规划工程管理的刚性与弹性，设定刚性要求，在审批步骤、前置要素条件等过程允以弹性调整空间。

4.2 给予业主管理的自主性与选择性

强调事前、事后管控，弱化过程管理，政府的手不用伸太多、太长，在企业招标、施工管理、设计、监理等方面充分创新，给予业主管理的自主性和选择性，充分调动企业的积极性和主体责任意识。

4.3 进一步整合审批流程、模块化管理

过于冗赘的审批程序不仅耗费政府部门的行政资源和成本，也透支企业的开发热情和信心。配合行政审批制度改革，可以进一步减少地价核准的次数，并在联合审图、综合验收方面整合职能和程序，形成模块化的审批流程，以及直观、透明、高效的工程管理制度。

5 结语

从规划工程的报建流程上，横琴新区模式灵活度高，如减少前置条件提前颁发《建设工程规划许可证》、建筑工程施工分阶段报建等。从规划工程的报建材料上，澳门的建筑工程审核的文件多，细致到劳工保险、分层建筑物管理规章等，尽管一方面增加了公务人员的工作量，对工期产生影响，但同时也是对业主及各利益方的安全保障。从报建模式上，横琴新区的管理模式效率高、更简便，从工程管理上看，澳门的工程监理更周全。