近十年国内机票价格市场化改革进程分析与展望

□ 中国商飞 郭才森/文

2020年11月23日 ，中国民航局、国家发改委发布通知，进一步扩大实行市场调节价航线的范围，对3家以上航空运输企业参与运营的国内航线票价实行市场调节价。这一政策的实施，再次引起社会的关注。笔者认为，这一政策是中国民航局、国家发改委进一步深入推进机票价格市场化改革的一个重要步骤。全面回顾民航机票价格市场化改革的进程，分析其动因、措施与影响，对我们全面认识这次价格改革的影响，具有重要价值。民航业商业模式创新的推进迫切要求机票价格进一步改革，交通运输部近期公布的《公共航空运输旅客服务管理规定》对机票价格改革也提出了新的要求。笔者在此试就机票价格改革展开分析并提出几点建议。

民航机票价格市场化改革的总体思路

2004年4月，经国务院批准，国家发改委、中国民航总局联合印发《民航国内航空运输价格改革方案》，开启了我国民航机票价格市场化改革进程序幕。此次改革，旨在通过政府宏观调控，允许企业自主有限浮动，最终形成反映市场供求变化的客货运输价格机制。

随着我国民航运输规模的扩大和经济市场化程度的提高，根据《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号）和《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号），中国民航局2015年12月印发了《关于推进民航运输价格和收费机制改革的实施意见》（民航发〔2015〕132号），就下一阶段民航运输价格改革提出了新阶段的总体思路。

根据中国民航局《关于推进民航运输价格和收费机制改革的实施意见》，民航客票价格的改革任务是，逐步扩大国内航线客运票价由航空公司自主制定的范围；改革完善燃油附加与航油价格联动机制；到2017年，对已经形成竞争的国内航线客运票价由政府指导价改为市场调节价，同步健全价格行为监管规则；到2020年，国内航线客运票价主要由市场决定的机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度基本建立。

最近十年，我国民航机票价格的市场化改革就是按照上述总体思路进行的，今后还将继续深化。

近十年机票价格改革历程回顾

（一）放开头等舱、公务舱价格

2010年4月，中国民航局、国家发改委印发《关于民航国内航线头等舱、公务舱票价有关问题的通知》（民航发〔2010〕69 号）。

根据该通知，自2010年6月1日起，民航国内航线头等舱、公务舱票价实行市场调节价，具体价格由各航空公司自行确定。

这次价格改革，首先放开数量少、价格不敏感的头等舱和公务舱机票价格，是我国民航机票价格实施全面市场定价的首次尝试。

（二）政府指导价机票价格取消下浮限制，部分航线开始实行市场调节价

2013年10月，中国民航局、国家发改委印发《关于完善民航国内航空旅客运输价格政策有关问题的通知》（民航发〔2013〕85号），将经济舱机票价格分为政府指导价和市场调节价两类，采用不同的管理规则。

对部分与地面主要交通运输方式形成竞争，且由两家（含）以上航空公司共同经营的国内航线，旅客运输票价由实行政府指导价改为市场调节价，航空公司可以根据市场供求情况自主确定票价水平。这次共放开31条航线实行市场调节价。

其他航线仍然实行政府指导价。对实行政府指导价的国内航线，均取消票价下浮幅度限制，航空公司可以基准价为基础，在上浮不超过25%、下浮不限的浮动范围内自主确定票价水平。

这次价格改革，扩大了经济舱票价市场决定的范围，减少了对政府指导价的限制，价格机制在资源配置中的作用进一步扩大。

（三）部分短途航线票价实行市场调节价

2014年11月，中国民航局、国家发改委印发《关于进一步完善民航国内航空运输价格政策有关问题的通知》（民航发〔2014〕107号），进一步放开票价。

根据该通知，进一步放开相邻省份之间与地面主要交通运输方式形成竞争的部分短途航线旅客运输票价，由现行政府指导价改为实行市场调节价。这次共放开航线101条。

对继续实行政府指导价的国内航线旅客运输票价也进行改革，由政府审批航线基准票价改为由航空公司根据《民航国内航线旅客运输基准票价定价规则》规定自行制定、调整基准票价。《民航国内航线旅客运输基准票价定价规则》规定了基准价的上限计算方法，航空公司在上限范围内自主确定基准价。

这次改革，一方面扩大了实行市场调节价的航线范围，另一方面扩大了政府指导价的航空公司自主权范围，并将基准价由审批制改为备案制。

（四）全部800公里以下航线和部分800公里以上航线实行市场调节价

2016年9月，中国民航局、国家发改委印发《关于深化民航国内航空旅客运输票价改革有关问题的通知》（民航发〔2016〕110号），进一步扩大市场调节价航线范围。

根据该通知，全部800公里以下航线、800公里以上与高铁动车组列车形成竞争的航线，旅客运输票价交由航空公司依法自主制定。

该通知同时规定，航空公司上调市场调节价航线无折扣的公布票价，原则上每航季不得超过10条航线，每条航线每航季票价上调幅度累计不得超过10%。上述航季分为夏秋航季和冬春航季。

按照这个规定，虽然航空公司运营的是实行市场调节价的航线，但航空公司的调价也是受限制的，它不能同时调整所有航线的无折扣公布票价，每航季只能调整不超过10条航线，且每条航线每航季票价上调幅度累计不得超过10%。

这一改革措施的实施，实行市场调节价的航线范围进一步扩大，价格机制进一步完善。同时，限制了航空公司的调节范围和调价幅度，有利于运价的平稳渐进调整。

（五）《民用航空国内运输市场价格行为规则》颁布实施

2017年12月，中国民航局、国家发改委印发《民用航空国内运输市场价格行为规则》（民航发〔2017〕145号，以下简称“《规则》”）。《规则》是中国民航局总结前十年民航运输价格改革经验，面向未来，制定的规范民航运输价格的较全面的规则。

《规则》第三条规定，头等舱、公务舱旅客运价实行市场调节价；经济舱旅客运价根据不同航线市场竞争状况分别实行市场调节价、政府指导价，实行市场调节价的具体航线按照中国民航局和国家发改委公布的目录执行。

《规则》第七条规定，实行市场调节价的国内运价，由航空公司根据生产经营成本、市场供求和竞争状况，按照本规则规定自主制定实际执行的运价种类、水平和适用条件。

《规则》第八条规定，航空公司应当合理确定实行市场调节价的国内运价调整范围、频次和幅度。每家航空公司每航季上调运价的航线条数，原则上不得超过本企业上航季运营的实行市场调节价航线总数的15%；上航季运营的实行市场调节价航线总数的15%不足10条的，本航季最多可以调整10条航线运价。每条航线每航季无折扣公布运价上调幅度累计不得超过10%。

根据《规则》第十条和第十二条规定，实行政府指导价的经济舱旅客运价的基准价最高水平按照《规则》规定的运价公式计算，具体基准价由航空运输企业在不超过最高水平的范围内确定。航空公司在不超过定价公式计算值的范围内，每航季上调实行政府指导价的经济舱旅客运价的具体基准价不得超过10条航线，每条航线每航季上调幅度不得超过10%。

根据上述规则，无论是实行市场调节价的航线，还是实行政府指导价的航线，航空公司上调运价的航线数量、频次和调价幅度都是受到限制的，上调运价的航线数量和价格上调幅度都不大。

（六）5家以上航空运输企业参与运营的国内航线票价实行市场调节价

2017年12月，中国民航局、国家发改委在印发《规则》的同时，也印发了《关于进一步推进民航国内航空旅客运输价格改革有关问题的通知》（民航发〔2017〕146号）。根据该通知，5家（含）以上航空公司参与运营的国内航线，国内旅客运价实行市场调节价。

根据该通知所列附件，新增实行市场调节价的航线306条。根据2019年11月26日民航局印发的《关于印发实行市场调节价的国内航线目录的通知》（民航综计发〔2019〕3号），截至2019年末，实行市场调节价的航线共1328条。

（七）3家以上航空运输企业参与运营的国内航线票价实行市场调节价

2020年11月，中国民航局、国家发改委印发《关于进一步深化民航国内航线运输价格改革有关问题的通知》（民航函〔2020〕887号）。该通知规定，3家（含）以上航空公司参与运营的国内航线，国内运价实行市场调节价。

根据该通知所列附件，本次增加实行市场调节价的航线共370条。加上2019年末已经实行市场调节价的航线，2020年末，实行市场调节价的航线共计1698条。

分析与总结

（一）渐进式、双轨制改革实现了运价改革的平稳推进

中国改革开放采取的是渐进式和双轨制改革方式，取得了成功。从上文叙述的民航机票价格改革历程看，我国民航机票价格改革，也是实施渐进式和双轨制改革。在改革的过程中，先全部放开价格不敏感、数量较少的头等舱和公务舱价格，然后再逐步放开经济舱价格，让政府指导价和市场价并行，不断扩大实行市场调节价的经济舱航线范围。在经济舱价格改革的过程中，先将少量与地面主要交通运输方式形成竞争，且由两家（含）以上航空公司共同经营的国内航线的票价由实行政府指导价改为市场调节价，然后按照市场竞争程度由强到弱的顺序，逐步将其他航线的经济舱票价由政府指导价改为市场调节价，实行市场调节价的航线数量逐渐增加。

在改革过程中，对实行政府指导价的航线基准价由审批定价改为规定基准价上限，允许航空公司在基准价上限范围内逐步提高票价。从性质上说，现在的政府指导价已经不是原来的固定价格，而是政府规定上限范围内的企业定价，也是一定程度上的市场调节价。同时，对于市场调节价与政府定价航线的调价范围和频率也规定了上限，避免市场整体价格大幅度全面上升，有效减轻社会震动。

总之，通过渐进式的机票价格市场化改革，我国航空机票价格已经由政府定价基本过渡到市场调节价。

（二）政府指导价和市场调节价都仅赋予了企业有限的调价权

应该看到，虽然我国在大量航线上实行市场调节价，但航空公司的调价权限是有限的，航空公司不能在自己运营的所有实行市场调节价的航线上全部、一次性、大幅度调整机票价格。

根据《规则》，无论是实行市场调节价的航线，还是实行政府指导价的航线，航空公司每航季可以调整机票价格的航线数量都是少量的，提高的幅度也不太大。

在上述约束下，航空公司要根据市场供求关系，每次精心挑选可提高价格的航线，让自己有限的调价权产生最大价值。由于不同航空公司每次调整的航线是不同的，调价幅度也可能不同，因此，在同一条航线上，不同航空公司的公布运价是不同的，这样导致的结果是，同样的票价在不同的航空公司折扣是不同的，在同样的折扣下，不同航空公司的票价是不同的，实现了机票价格的多元化。

（三）扩大实行市场调节价的航线范围不会提高整体机票价格水平

每次扩大实行市场调节价的航线范围，社会公众最关心的就是机票价格是否会因此而提高。笔者认为，在国家法定节假日和暑期等旺季，在一些繁忙航线上，一些航线上经济舱全价票出售比较多，这些买全价票旅客的票价确实是提高了。但是，对于购买打折机票，而且打折后机票的价格低于原来的经济舱全价票的旅客，无论机票全价怎样提高，他实际支付的机票价格都没有因提高公布票价而被提高。

事实上，目前我国已经有客运航空公司60多家，我国航空运输市场的竞争已经是比较充分的。在竞争性的航空运输市场上，机票价格是由市场供求关系决定的，而不是由航空公司公布的机票全价决定的。航空运输具有较强的季节性，绝大部分情况下，机票都是打折出售且大部分情况下的打折幅度都比较大，绝大部分打折机票价格都低于上浮之前的机票全价，因此，这些旅客不会因扩大市场调节价航线范围而利益受损。

图1是2007年至2019年的国内航线综合票价指数与累计CPI变动趋势。从图中可以看出，民航机票价格指数总体上是上升的，但机票价格指数上涨的速度总体上低于居民消费物价CPI上涨速度。2013年12月逐步扩大实行市场调节价的航线范围后，机票价格指数继续上涨，但2014年至2019年期间机票价格指数变动幅度低于2007年至2013年期间的变动幅度。从这些宏观数据可以看出，我国整体的机票价格水平并没有因扩大实行市场调节价机票的航线范围而提高。

（四）机票价格市场化机制的实施优化了资源配置，减少了市场扭曲

机票价格市场化机制的实施，让繁忙时段与繁忙航线的机票可以实行较高的价格，较高的价格减少了市场需求量，实现供求平衡，让对价格不敏感、对时间要求高的旅客需求得到满足，实现了精准性。繁忙时段机票价格的提高，可以让一些对航空运输需求较低的旅客改变旅行计划，等机票价格较低时再出行，既降低了旅客成本，也增加了淡季的航空运输需求量，从而增加了社会福利。这样做，提升了航空运输服务对社会的价值，减少了资源浪费，优化了资源配置。

正是由于机票价格是由市场供求关系决定的，在航空运输供不应求时，即使航空公司不提高机票价格，大部分旅客花费的成本并不会减少，原因主要在于销售渠道的多样性与信息不对称。前几年，在春运等机票严重供不应求的时段，许多人通过在线旅游（OTA）等代理人购买机票时，他们还在机票价格之外又向代理人支付了服务费，由此带给旅客的印象是机票价格提高了。这种现象产生的原因是机票票面价格低于均衡价格，导致市场扭曲。如果繁忙时段的机票价格等于市场均衡价格，旅客就不需要在机票款之外再支付代理费。另外，机票价格低于均衡价格也会导致排队购票、抢票等行为，浪费了社会资源。

（五）机票公布运价的提高支持了商业模式创新

机票公布运价的提高让航空公司可以在更大的价格区间向旅客提供运输服务产品。这样，一些航空公司就进行了一些商业模式创新，如在原有的经济舱服务产品上开发出高级经济舱等高端服务产品，高端产品有更高的价格和更好的服务。商业模式创新扩展了航空公司的产品线，产品线的延长满足了更多细分市场旅客的需求，提升了航空公司竞争力。

建议与展望

（一）支持商业模式创新，赋予航空公司增加收费项目的权利

最近十年机票价格市场化的改革，扩大了实行市场调节价的范围，允许航空公司在繁忙时段和繁忙航线提高机票价格，这种改革可以称为纵向价格改革。随着技术进步和商业模式创新的推进，航空公司还需要增加收费的服务项目和范围，这种价格改革可以称为横向价格改革。

传统的商业模式是“整体定价、捆绑服务”的商业模式，也被称为“一价全包”的商业模式。在这种商业模式中，航空运输服务包括座位、行李、娱乐、餐饮、残疾人服务等，航空公司的票价是全部服务的对价，旅客不能因减少服务需求而降低价格，航空公司也不能因增加服务而提高价格。

随着互联网技术的发展和广泛应用，国内外的航空商业模式正在向“分项定价、自由选择”转型，也可以称为实行套餐制。在互联网技术支持下，航空公司已经可以识别旅客的多样化需求，并可以根据旅客的需求提供多样化的服务，除传统的服务外，还可以提供其他增值服务，如更美味的餐食、更丰富的客舱娱乐、更宽敞的座位等。

提高机票价格，可以满足部分商业模式创新需求。但是，要满足全面的商业模式创新需求，还需要允许航空公司增加服务项目和收费项目，允许航空公司在传统的机票价格外另外收费。目前，我国航空公司的商业模式创新进程已经远远落后于欧美航空发达国家，价格机制不能支持全面的商业模式创新是一个重要原因。

因此，建议实行增量式改革，航空公司在向旅客提供传统的“整体定价、捆绑服务”航空运输服务基础上，允许航空公司提供增值服务，传统服务按现行政府指导价和政府调节价执行，新增服务允许航空公司另外收费，不再设定过多限制。这样做，符合《价格法》的原则和精神。

（二）继续扩大实行市场调节价的航线范围，提高政府指导价上限

价格改革的目标是全部航线都实行市场调节价，而且市场调节价的调价幅度不受限制。2020年末已经将3家航空公司运营的航线扩展为实行市场调节价，再过两年，可以将2家航空公司运营的航线实行市场调节价，最后将全部航线实行市场调节价。与此同时，逐步提高航空公司调价的范围、频率和幅度，可以先提高5个百分点，然后逐步扩大。再经过几年的多次提高公布票价，公布票价在旺季基本达到供求均衡价格时，就可以将调价范围、频率和幅度全部放开。

建议全部航线平稳过渡到市场调节价，让价格机制在航空运输市场上充分发挥资源配置作用。

（三）实施《公共航空运输旅客服务管理规定》，需全面放开机票价格

国家对航空运价实施价格管制的基础是航空运输服务内容的同质化，即各个航空公司提供的航空运输服务内容和服务品质都是相同的。在我国原有的航空运输管理体系下，航空运输服务可以被认为是同质的，因此实施价格管制也是有法理基础的。

2021年3月15日，交通运输部公布了《公共航空运输旅客服务管理规定》（交通运输部令2021年第3号）。该规定第五条规定：“鼓励、支持承运人、机场管理机构制定高于本规定标准的服务承诺”。根据这一规定，我国民航对航空运输服务内容的要求进行了革命性的变化，由原来的同质化服务改为差异化服务，国家只规定航空运输服务的最低标准，允许、鼓励航空公司在最低标准的基础上提供各种服务内容、各种服务标准的航空运输服务。今后，我国的航空运输服务将是差异化的，这将允许、鼓励航空公司实施商业模式创新。

笔者认为，我国民航经过了近40年的高速发展，早已成为世界民航第二大国，人民群众对航空运输服务已经比较适应，已经具备全面放开民航运输价格的基础。同时，《公共航空运输旅客服务管理规定》将于2021年9月1日实施，全面放开运价也应当同步实施，否则，很可能会导致政策冲突。