中办国办《关于全面推行林长制的意见》政策解读

周训芳

林草生态系统对于维护国家生态安全、推进生态文明建设具有基础性、战略性作用。中办、国办出台《关于全面推行林长制的意见》（以下简称《意见》）的目的，就是为了全面提升林草生态系统功能，进一步压实地方各级党委和政府保护发展林草生态资源的主体责任，加快推进生态文明和美丽中国建设。

政策目标

林长制是以保护发展林草生态资源为目标，以明确地方党政领导干部保护发展林草生态资源目标责任为核心，由地方各级党政领导干部担任林长，按照山水林田湖草沙统筹治理要求，全面落实林草法律法规的各项规定，构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的长效机制，协调解决责任区域内林草生态资源保护发展中的重点难点问题的新型责任制度体系。

林长制的政策目标，是从维护林草生态系统的完整性出发，结合林草生态资源禀赋和经济社会发展现状，科学合理地确定各级林长的责任区域和目标任务，充分尊重和发挥地方各级党委和政府在林长制实施过程中的主体地位和首创精神，探索不同区域、不同类型生态系统的管理策略、管理计划、经营模式和组织制度安排，充分调动社会各方力量，有效整合各类资源，协同开展林草生态系统保护行动，构建党政统筹负责、部门齐抓共管、社会广泛参与、一级抓一级、层层抓落实的林草生态资源保护发展大格局。

组织体系

设立各级林长并明确林长工作职责，是全面推行林长制的基础工作。

《意见》要求：各省（自治区、直辖市）设立总林长，由省级党委或政府主要负责同志担任;设立副总林长，由省级负责同志担任，实行分区（片）负责。各省（自治区、直辖市）根据实际情况，可设立市、县、乡等各级林长。地方各级林业和草原主管部门承担林长制组织实施的具体工作。根据这一要求，各省（自治区、直辖市）可以根据本地林草生态资源禀赋和保护发展的实际需要，设立总林长、副总林长、林长、副林长等，构建符合本地实际的林长制组织体系。总林长是省级责任区域林长制工作的总指挥、总督导，由省级责任区域的党委书记和行政首长共同担任。副总林长可由分管林业、自然资源、生态环境、农业农村、公安、应急管理、发展改革、财务、政法、审计、机构编制、组织人事、监察等工作的多位省级负责同志担任，分区分片组织领导责任区域内林草生态资源保护发展工作。地级市（州）、县（县级市、区）和乡（镇）可以根据辖区范围内林草生态资源布局，设立同级林长、副林长。地级市（州）、县（县级市、区）和乡（镇）林长由同级党委、政府主要负责同志共同担任，是同级行政区域林草生态资源保护发展第一责任人，副林长由同级党政领导班子成员担任，分区分片组织责任区域内林草生态资源保护发展工作。

由地方各级党委和政府主要负责人和领导班子成员担任总林长、副总林长、林长、副林长，形成了政令畅通的林长制组织体系。总林长、副总林长、林长、副林长的工作职责主要体现在以下三个方面：第一，组织领导责任区域林草生态资源保护发展工作，落实保护发展林草生态资源目标责任制，将森林覆盖率、森林蓄积量、草原綜合植被盖度、沙化土地治理面积、灾害防控、绿色发展等作为重要指标，因地制宜量化和确定目标任务;第二，组织制定林草生态资源保护发展规划计划，强化山水林田湖草沙统筹治理，推动林长会议制度、信息公开制度、部门协作制度、工作督查制度等制度建设，完善责任机制，强化督导考核，将考核结果作为地方有关党政领导干部综合考核评价和自然资源资产离任审计的重要依据，落实党政领导干部生态环境损害责任终身追究制;第三，组织协调解决责任区域的重点难点问题，依法全面保护林草生态资源，推动生态保护修复，积极推进生态产业化和产业生态化，组织落实森林草原防灭火、重大有害生物防治责任和措施，强化林草行业行政执法。

对于是否设立村级林长，《意见》未做统一要求。县（县级市、区）可以根据本地全面推行林长制工作的实际需要，设立村级林长，将党中央、国务院有关林长制改革的政策文件精神和林草法律、行政法规、部门规章的有关规定纳入基层群众性自治组织依法自治事项清单、依法协助政府工作事项清单，对村级林长的职责进行细化和明确。村级林长可由村党组织书记、村民委员会主任担任，协助乡镇人民政府做好林长制工作，依法履行基层群众性自治组织自治事项和协助政府工作事项职责，接受乡（镇）人民政府监督和目标任务完成情况考核。

工作机制

地方各级党委和政府是推行林长制的责任主体，应当落实保护发展林草生态资源目标责任制，将森林覆盖率、森林蓄积量、草原综合植被盖度、沙化土地治理面积、灾害防控、绿色发展等指标量化为各级林长、副林长的目标任务，将目标任务分区、分片、分部门分解落实并层层压实责任，将措施落实到每一个自然保护地、每一个林场和每一个山头地块，将责任明确到每一级地方政府、每一个相关责任部门、每一个生态管护员和每一个林草经营主体，从根本上守住自然生态安全边界。

根据《意见》要求，各级林长应当推动建立健全林长会议制度、信息公开制度、部门协作制度、工作督查制度，研究林草生态资源保护发展中的重大问题，定期通报林草生态资源保护发展重点工作。林长制工作要坚持问题导向和目标导向，根据本地经济社会发展和林草生态资源状况，对制约本地林草生态资源保护发展的突出问题，在法律框架内积极探索、大胆创新，统筹多方力量寻求解决办法，着力解决现有机制体制不能解决、一个地区不能解决、一个部门不能解决的困难问题，明确各方职责，追究各方责任，形成林草生态资源保护发展的合力。

林长会议是林长制的议事协调机构。省（自治区、直辖市）、地级市（州）、县（县级市、区）三级应当建立同级林长会议制度，由本级总林长、林长担任召集人，副总林长、副林长担任副召集人，召集林业、自然资源、生态环境、农业农村、公安、应急管理、发展改革、财务、政法、审计、机构编制、组织人事、监察部门等林长会议成员单位，研究协调解决责任区域内林草资源生态保护、生态修复、灾害防控、监测监管以及林草领域改革和基层基础建设中的重点难点问题。各协作部门各司其职、各负其责，在政策、资金、编制、信息、技术、法治、宣传等方面提供服务，组织推进林长制相关工作的落实。

地方各级林草主管部门承担林长制组织实施的具体工作。省（自治区、直辖市）、地级市（州）、县（县级市、区）应当设立林长制办公室。省级林长制办公室设在省级林草主管部门，由省级林草主管部门正职兼任办公室主任，省级林业草原、自然资源、生态环境、农业农村等主管部门副职兼任办公室副主任。地级市（州）、县（县级市、区）可参照省级林长制办公室设立本级林长制办公室。林长制办公室承担本级行政区域的林长制日常事务工作以及同级林長交办的事项，协调联络林长会议成员单位以及上下级林长制办公室，负责建立本级林长制信息发布平台，通过媒体向社会公告林长名单，在责任区域显著位置设置林长公示牌，负责本级林长制档案和信息管理工作，以及承担其他与林长制工作有关的事项。设立乡（镇）级林长的，乡（镇）级林长可依托乡（镇）人民政府办公室或者林业工作站、野生动物保护站、生态管护站等涉林机构承担本行政区域的林长制日常事务工作。

目标任务

《意见》强调，要科学确定林长责任区域、因地制宜确定目标任务。各地要综合考虑区域、资源特点和自然生态系统完整性，科学合理地确定各级林长的责任区域和目标任务，落实好保护发展森林草原资源目标责任制，切实加强基层基础建设，强化乡镇林草工作站建设，用好生态护林员队伍，将目标责任落地生根全覆盖，确保目标任务顺利完成。

明确目标任务。将林草生态资源保护发展纳入国民经济和社会发展规划，落实国土空间开发保护要求，合理规划林草生态资源保护和利用的结构和布局，制定林草生态资源保护发展目标，确定和下达林草生态资源保有面积、生态修复面积指标，细化森林蓄积量、森林覆盖率、草原综合植被盖度、石漠化土地治理面积、灾害防控、绿色发展等各项目标任务，对林草生态资源现状及变化情况进行调查、监测和评价，对完成林草生态资源保护发展目标和森林草原防灭火、重大林业草原有害生物防控治工作情况进行考核并公开考核结果。

实现目标任务。一是要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念，统筹城乡造林绿化，开展大规模国土绿化行动，组织各行各业和城乡居民造林绿化，大力发展绿色富民产业，积极推进生态产业化和产业生态化，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需求，促进乡村振兴，建设美丽家园;二是要全面实行面积总量管控，严格落实本行政区域占用林地、湿地、草地面积总量控制指标，严守生态保护红线，确保林地、湿地、草地保有量不减少;三是要加强生态修复，采取以自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的措施，在新造幼林地封山育林，对坡耕地、严重石漠化耕地、严重污染耕地等需要生态修复的耕地实施退耕还林还草还湿，对荒废和受损山体、退化林地以及宜林荒山荒地荒滩因地制宜实施生态修复;四是要加强生态管护，建立健全乡镇护林护湿护草组织开展护林护湿护草工作和委托执法，根据实际需要建设护林护湿护草设施，加强森林、湿地、草原资源保护，督促村委会、社区订立护林护湿护草公约、划定责任区、配备专职或者兼职生态管护人员、组织群众护林护湿护草;五是要加强灾害防控，做好森林草原防灭火、林业草原有害生物防控工作，保障森林草原防灭火、林业草原有害生物防控所需费用，配备先进适用的科技手段、装备和物资，建立监测预警体系，提高森林草原防灭火、林业草原有害生物防治等生态管护能力;六是要强化行业行政执法，加强县级林草行政执法队伍建设，加强乡镇人民政府（街道办事处）林草行政执法能力建设，推动县级林草行业行政执法权下放乡镇（街道），加强组织协调、监督指导，建立健全林草行政执法协作机制，完善评议、考核制度，确保林长制目标任务在基层落地生根。