四川省农民合作社治理指数设计及治理评价

杨晨晨，王要要，张艳萍，张社梅

(四川农业大学 管理学院,四川 成都 611130)

农民合作社治理问题一直以来受到各界的广泛关注，已形成的普遍共识是合作社数量日益膨胀而经营质量亟待提升，其中，内部治理结构不规范、运行机制不畅、与农户利益关系不紧密等问题突出。随着国家对合作社规范化问题的重视和一系列政策的实施，合作社的内部治理机制正在发生变化，产业链不断延伸和拓展，外部资源的渗透与联结强化等等，这些新形势要求紧跟合作社发展的新特征，与时俱进科学、合理、客观地评价合作社的治理水平，从而为合作社的科学决策和发展提供决策支持。

国外合作社发展已有150 a的历史，有多位学者对合作社的性质和治理结构进行研究。作为一种兼具企业属性和共同体属性的社会经济组织，农民合作社同时追求经济效率和社会公平，其治理结构具有独特性[1]。从合作社内部的治理结构来看，美国规模较小的理事会有助于提升合作社的财务绩效，而规模稍大的理事会有助于提升合作社非财务绩效；此外，给予外部理事投票权，有助于提升合作社的绩效水平[2]。Franken 等[3]对理事会结构与合作社绩效关系的分析也表明，外部理事的引入能够提高合作社产业知识结构和决策的科学性。如转型后德国东部农业合作社具有合作式民主和经营上的协调性，通过定期和不定期的内、外部审计，保证了全国合作社具有非常低的破产率[4]。一些研究还指出随着合作社数量减少、竞争压力增大等新形势，合作社向着联合发展、外向型经营、产加销一体化运作的方向演变，这也带来治理结构的变化[5-6]。

国内对农民合作社治理问题的研究，目前主要集中在治理本质、治理结构、治理效率评价等方面：一是合作社治理机制研究。文雷[7]从农民专业合作社退出指数、外部理事比例、内部监督指数、成员异质性4个方面来考察合作社治理机制。也有学者指出合作社治理本质上是对不同类型交易的治理，可从搭便车问题、委托代理关系、社员质押的制度安排及监督者收益进行剖析[8]。二是合作社治理结构研究。吴彬等[9]报道构建基于成员在投资者、惠顾者和控制者3种基本角色匹配度的合作社治理结构分析框架；冯娟娟等[10]报道可将合作社治理结构划分为“成员大会-理事会”和“普通成员-核心成员-理事会”2种典型模式进行分析。三是合作社治理效率评价。少数研究借鉴顾客满意度指数，构建合作社运行效率评价模型[11]或合作社治理效率评价模型[12]。同时，也有研究借鉴发达国家合作社治理经验，认为合作社必须构建良好的组织化体系，努力提高社员的专业素质和水平，同时更要有严格透明的审计制度。

已有研究为全面、系统理解合作社内部治理提供了坚实的基础，但如何评价农民合作社内部治理水平方面还未达成共识，在系统构建合作社评价体系方面的研究还比较薄弱。治理指数作为衡量公司治理状况的晴雨表，兼具加强监管、指导投资、强化信用与诊断判断等功能，已在公司治理中得到广泛的应用。本文将借鉴公司治理指数相关理论，结合合作社发展实际设计构建合作社治理指数，旨在综合考察合作社的治理水平，并以四川省为例对合作社治理状况进行实证分析。本文的边际贡献在于：(1)创设合作社治理指数，构建一套科学的合作社治理指标体系，通过结合调研数据实证分析，准确评价现有合作社治理状况、提炼治理特征；(2)从政府角度，细致、客观测评合作社治理水平，揭示影响其治理水平的关键因素，能促进政府把握合作社发展状况，并进一步提出改善合作社治理水平的政策；从合作社角度，自测自评与优秀示范合作社找差距，可以研究具体改进方向，提升措施更具体和有针对性。

1 合作社治理指数的界定与理论基础

1.1 合作社治理指数界定

经过多年的研究及实践，公司治理指数已经成熟并应用于各大公司绩效和发展潜力的评价。国内公司治理指数最早是由李维安教授等[13-16]提出，从控股股东治理指数、董事会治理指数、监事会治理指数、经理层治理指数、信息披露指数、利益相关者治理指数构建了中国上市公司治理状况评价指标体系。此外，多位学者还进行了拓展研究，如大股东对公司治理的影响[17]、董事会治理指数[18]、国有企业治理指数[19]、上市公司绿色治理指数[20]等。目前，公司治理指数仍然是企业管理领域学术研究的重要内容。

相较于公司治理指数，农民合作社治理指数的提出和发展仍非常缓慢，目前还没有看到有相关的文献。农民合作社是不同要素所有者为了共同的利益而结成契约的组织，资源禀赋差异导致其成员的异质性，进而导致了核心成员和普通成员的产生。随之出现少数大股东与多数小股东并存的情况，则核心成员掌握主要剩余控制权，普通成员剩余控制权非常有限。《中华人民共和国农民专业合作社法》明确规定盈余分配比例最小值，合作社需要保护社员利益、维持公平，因此，最终剩余并不完全由核心成员所有，多采用按比例盈余分配。相较而言，企业由不同财产所有者组成，是一系列契约(合同)的组合，对外签约人或对内管理者均必须对自己投入要素有明确所有权，本质上是个人之间交易产权的一种方式。在企业中，财产所有权分为收益权和剩余控制权，由所有权主体享有，并受到诸如资本结构、法律和习俗等影响，不同企业适用的利益分配机制并不唯一。目前在合作社中，由于存在核心成员和普通成员的“双向选择”，即出资最多者希望得到控制权，出资较少者希望规避风险，实际控制权最终集中于核心成员身上，由此看来，核心成员也在一定程度上承担了资本家和企业家的双重角色[21]。

借鉴公司治理指数概念，结合农民合作社的本质属性，本文将农民合作社治理指数定义为：运用统计学原理，通过构建评价指标体系和测算指标值，以指数形式对合作社治理状况做出系统、客观评价的综合性指数指标。该指数偏重考察组织的设立和运作的合理性，考虑合作社的信息披露和财务审计制度的规范性，探究内外部、上下游联系紧密性和利益相关者权益的完整性等。其功能在于改善合作社经营质量，提高诊断、治理和决策水平，维护利益联结关系，规避合作社管理风险。

1.2 合作社治理指数的理论基础

农民合作社作为撬动农村经济的杠杆，常常涉及外部政府、企业，内部社员、监督者和管理者之间多元化关系，“资合”的性质使其在追求经济利益时，需要兼顾社会公平。于是，在合作社的演进中，社员与合作社的委托代理关系、合作社与外部企业和投资者等的利益相关关系应运而生，实际经营过程中合作社的标准化和机械化生产，在一定程度上追求规模经济以降低成本。综合农民合作社特点和发展趋势，构建农合指数时考虑以下三则理论。

1.2.1 委托代理理论

委托代理理论认为，委托人与代理人之间的利益分歧、信息不对称性、契约不完备性和交易费用是产生代理问题的根本原因，委托人可以通过设立适当的激励机制或花费一定的监督成本，来限制代理人背离委托人利益行为的发生，从而降低委托人与代理人之间的利益冲突[22]。就合作社这一特殊经济组织而言，农产品、参与主体、交易环境等因素都会影响成员之间的交易及其关系。另外，农民合作社中人力资本的差异产生了合作社的异质性成员结构，边界的模糊导致合作社凝聚力差，组织结构松散，常需借助外力来推动组织的发展[23]。目前，合作社的社员与合作社管理者之间存在委托代理关系，具体为：社员将自身的权利委托合作社行使，合作社形成“三会”以更有效行使该委托权利。因此，“三会”完整程度高低、组织形成方式规范与否和日常执行有效性高低直接关系合作社发展好坏和对社员意见的代表性高低，即规范化的组织结构和良好运行效率是合作社可持续发展的有力保证。

1.2.2 利益相关者理论

利益相关者理论认为与企业相关的股东、债权人、员工和供应商等都为企业投入了“专用性资本”,承担了企业的风险, 企业缺少它们中任何一个都无法持续发展, 企业不仅要为股东利益服务, 同时也要保护其他利益相关者的利益[24]。此理论同样适用于农民合作社的演变，随着合作社内外部利益相关者之间的联系越来越紧密，合作社在治理过程中已不再单边追求完全依靠自身资源达到高治理水平，而是逐渐重视合理引入外部资源，为合作社服务。于是，合作社的演变从生产者单边治理演变为利益相关者的共同治理，其治理结构设计就是合作社成员集所有者、惠顾者、雇员于一身[25]，由此得到的利益相关者影响农民专业合作社成长的实证模型，则将农民专业合作社分为合作型、指导型、关联型3种类型利益相关者。在此背景下的社员治理，对合作社盈利分配的方式和比例的选择、股份结构以及内外部合作关系对合作社发展均有深远影响，反映合作社决定的民主性及经济效率。另外，不同类型的利益相关者诉求不同，社员关心社务公开和信息的透明度，重视自身利益和成员账户的状况，外部上下游企业、政府和研究所等利益相关者关心年报报送、合作社财务制度等方面，这也表示不同利益相关者行为差异对合作社的治理过程将会产生不同程度的影响。

1.2.3 交易成本理论

交易成本是指由于存在知识和经验差异、信息不对称，不同交易主体间的利益冲突调和过程中损耗的资源[26]。交易成本理论提出完整的交易成本理论体系，表明交易成本产生的原因是资产专用性、机会主义和有限理性，通过契约的概念将交易特征与不同治理结构的选择问题联系起来，其基本逻辑为：不同特征的交易产生不同的交易成本，为实现这些交易所签订的契约类型也不同，而不同的契约类型又对应着从市场到企业的无限种治理结构，选择哪种治理结构的核心标准在于其是否能够实现交易成本最小化[27]。针对合作社治理而言，其本质上是对不同交易类型的治理，无论是合作社的哪种交易，都构成其运营、扩张和治理的基础，上至合作社生产资料采购，下至财会和审计监督等，都构成合作社的交易成本，不同的交易类型对合作社的内部治理产生的影响也会有所区别[28]。

基于上述理论基础，后文将从组织结构、内部控制、社员治理、利益相关者治理以及信息披露5个维度构建合作社治理指标体系，形成一套科学的治理指数，为合作社的内部治理情况提供参考，有助于合作社采取适当的治理机制，提高治理水平。具体的合作社治理结构如图1所示。

图1 农民合作社治理结构的分解

1.3 农民合作社内部治理指标体系构建

1.3.1 农民合作社内部治理指标选取原则

相关性原则。内部治理指标的选取相关于农民合作社发展方向和规范化需要，相关于内外部利益相关者及合作社组织结构。该原则要求农民合作社内部治理评价体系选取的指标和所研究的合作社发展和现状的项目是高度相关的，该指标需要适用于分析合作社现状以及所涉及发展关键因素，要指向本文研究目标。

边界清晰原则。确定的内部治理评价指标需有清晰的、易于理解的定义，指标的来源和选取要有清晰明确的说明，详细说明什么指标将被测度到，采取什么方法被测度到。合作社内部治理评价体系分为具体内容和详细指数，该评价体系的确定需要有大量的文献研究和定义作为支撑。

客观性原则。本文使用熵权法要求通过实地调研所获取的指标信息以及相关问卷数据是真实的，在使用熵权法确定指标体系指数时确定的数据是准确的，得到的熵权和权重是可靠的，数据能够公平客观反映合作社内部治理状况，受到主观和极值等因素影响小。

实用性原则。该评价体系建立所产生的费用和需要的时间对于建立者都是可以承受的，所需要的信息和数据在实际调研中是可以准确获得的。本文采用实地调研、面对面访谈相结合方式，对社长及负责人访谈获取第一手资料，因此，综合了解哪些信息在评价者所面临的各种限制条件下是可以获得的，是对评价体系顺利构建的保证。

1.3.2 农民合作社治理指标体系构建

在我国，农民合作社是一种新兴的特殊市场竞争经济组织，实际创办者多为乡村精英，呈现“少数投资者+多数惠顾者”的核心-外围发展模式，“大农吃小农”的现象普遍存在。目前国家针对农合治理的文件表明，我国农民合作社正处在从“量入为主”进入“以质为先”的发展新阶段[29]。因此，中国农民合作社治理水平评价指标体系立足于农民合作社面临的治理环境特点，侧重于组织结构，强调内部控制、社员治理、利益相关者治理和信息披露等方面，表1具体显示了农民合作社内部治理水平评价体系指标构建的具体内容。

表1 农民合作社治理评价指标体系

组织结构。农合“三会”指理事会、监事会和社员代表大会，分别行使执行、监察和决策的职能。良好有效的决策要求理事会成员具有一定的独立性，且该会成员应能代表社员总体利益，其成员应占比较高。监事会主要监管理事会和社员代表大会工作，监督效果高低与参与监督成员的独立性高低呈正相关。另外，合作社日常执行直接关切社员的利益，“三会”成员人数和参与决策和运营的人员比例需要符合《国家合作社规范化条例》，满足召开次数和成员出席比例。

内部控制。议事决策指“三会”关于本社重大事项决策和修订的确定，其执行过程按照《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》要求，需要通过“一人一票”完成，强化普通成员的决策参与，提高合作社经营决策的民主性[30]。针对社员日常管理，相关研究从财务记录是否完整、是否全部向成员公开等角度入手有所测评。另外，结合中国上市公司治理评价系统农民合作社规范化发展要求，通过是否进行审计对内部控制的经济效益方面研究。

社员治理。社员代表大会切实反映社员的意愿，生产资料的采购以及盈余分配与社员利益密切相关，社员参与度所占比例越低，合作社内部治理越集权，故用生产资料采购参与度、盈利分配决定参与度2个方面对社员参与度进行分析。我国农民合作社的盈余分配主要采取了按交易量返还、按股分红或者二者相结合的方式，从完全按交易量返还盈余到完全按股分红，通过盈余分配方式选择了解合作社的民主程度。

利益相关者治理。农合利益相关者主要是社员、投资者和外部合作者社员与合作社有一定的交易，为全面了解农合经济能力和发展能力，要按照利益相关者进行细化，将股份结构和外部合作关系纳入合作社利益相关者治理的考量中。稳定契约关系有利于降低不确定性，在缔结稳定契约或者股权联结产生的费用低于搜寻成本时，合作社具备较强的外部支持，有较强竞争实力。

信息披露。在组织实现收益一定的情况下，各部分利益相关者的利益此消彼长，为避免侵害到其他部分的利益，评价指标社务公开以定期公开社务状况为衡量标准，年报报送以是否定期向主管部门报送相关信息为标准。当前我国社员主要关心自身权益是否得到保障，他们主要从社务是否全部向成员公开方面进行监督制衡，因此，选用“合作社是否定期向主管部门报送相关信息”指标测量组织的内部信息治理情况，由政府机构核查其自我约束和相互制衡的治理情况。

2 农民合作社治理指数构建

2.1 指数构建方法选择

2.1.1 评价指标体系权重的确定

合作社内部治理体系权重的确定直接影响各要素对总体评价的影响程度，对得出结论有显著作用。综合考虑数据波动性、数据间相关关系以及数字大小信息，确定采用熵权法计算体系权重，降低主观赋分法的不确定性影响。熵权法是一种客观赋权法,其根据各项指标观测值所提供的信息的大小来确定指标权重。设有m个待评方案，n项评价指标，形成原始指标数据矩阵xij(mn)，对于某项指标xi，指标值xij的差距越大，则该指标在综合评价中所起的作用越大；如果某项指标的指标值全部相等，则该指标在综合评价中不起作用。

2.1.2 计算指标的熵和权

以无量纲化后的指标数值为基础数据，计算第i个用户的第j个指标的比重，计算第j个指标的信息熵，计算第j个指标的权重。

2.1.3 指标加权计算得分

利用加权求和公式计算样本的分数或评价值。熵权法能深刻反映出三级指标的区分能力，进而综合相加得到更高一级指标的权重，作为客观赋权方法，相对于主观赋权方法具有较高的可信度和精确度，算法简单，可实施性强。

2.2 指标值的处理

2.2.1 不可避免的行业因素剔除

在构建合作社治理指数时，需要剔除不可比的因素对评价指标值的影响，明确绝对因素和相对因素的影响。涉及的农民合作社规模大小及盈利绝对值在合作社之间不具有可比性。因此，在构建合作社治理指数时，对此类绝对因素应采取一定方式剔除影响。具体方式为：

拆解合作社规模及盈利相关因素，采用通用指标进行量化，通过分解后的权重赋分得到内部治理效果，同化分母使结果具有代表性和可比性，减小绝对因素的影响。如，采用“三会“成员分别占社员比例大小替代“三会”人数进行评价、采用社员出资比例代替社员出资额进行评价。

2.2.2 极端值控制

农民合作社所处的治理环境不同，相关政策不同，使得评价后的农民合作社治理指数出现极端值，影响其县区或整体治理指数的研究，造成农民合作社治理指数变动不规律的现象。因此，需要再对极端变量值进行控制和处理的基础上，进一步对农民合作社内部治理状况进行评价。对此类社会经济现象极端值控制，多从正态分布和中心极限定理入手，在样本量足够大的情况下，样本平均数的分布为或者渐进于分布为N(u,σ/n)的正态分布。因此，此处拟定评价指标X服从正态分布,即X～(u,σ/n)，采用 3σ界限进行控制。上限为u+3σ，下限为u-3σ。

2.2.3 无量纲化处理

反映农民合作社内部治理指标的具有不同量纲和量纲单位，每个具体指标数据需按变换公式进行无量纲变化，计算出该指标的变换值，变换值保留小数点后2位。

2.2.4 专家评分评价法

结合《农民专业合作社示范社创建标准(试行)》等国家政策文件对合作社治理判定的基准要求，邀请农民合作社相关领域专家对设计的问卷每一项问题选项进行标记打分，得到每个评估问题选项对应的分值。将所有专家标记打分数值进行逐一对比，讨论所有专家所评的分数是否能代表他们的意见，如有不妥之处或是不能反映他们意见的地方，专家对相应问题选项重新标记打分，直至相应分值符合国家文件要求并不再变动为止。

2.3 农民合作社治理指数体系编制采用的标准

评价标准的确定是继指标选取和得分确定两要素之后的又一重要要素，直接关系到治理结构评价结果的确定。评价标准的确定由编制治理指数的目的确定。农民合作社治理指数的编制目的在于了解农民合作社内部治理具体优劣势、方便合作社负责人和政府管理、明确整县推进试点政策的进度。结合已经较为成熟的上市公司治理指数评价标准，编制农民合作社治理指数体系标准，以FCGI表示农民合作社治理指数，FCGI为“Famer Cooperation Government Index”的首字母缩写，编制结果采用百分制形式表示，高值为100，低值为 0。具体评价的等级为：

FCGIⅠ：指数评分≥90；FCGIⅡ：指数评分80～90；FCGI Ⅲ：指数评分 70～80；FCGIⅣ：指数评分 60～70；FCGI Ⅴ：指数评分 50～60；FCGI Ⅵ：指数评分<50。

综合南开大学公司治理指数评价标准和熵权法赋权重的计算结果，进一步将评价等级界定为：优秀、良好、一般、合格、差、较差6种。得分越低，说明该项指标或者该合作社治理状况越待改进；得分越高，说明该项指标或者该合作社治理状况越好、规范性越高。

3 农民合作社内部治理状况分析

3.1 数据来源与样本特征

本文使用的数据来自2020年7月对四川省10个区县市进行的实地调查，课题组对全省采取重点抽样的方法，选取平原区(安州区、江油市、绵竹市)、丘陵区(仪陇县、恩阳区、罗江县)、山区(叙州区、屏山县、汉源县、天全县)共计10个区县市，对合作社领办人或负责人面对面交谈本次调查共回收问卷456份，其中有效问卷439份，有效率96.50%。其中以水果为主导产业的合作社占32%，粮油合作社占18.5%，以蔬菜为主的合作社占9%，以生猪、水产、茶叶等其他产业为主导产业的合作社占比不到8%。样本具体分布如表2所示。

表2 样本的地区分布

3.2 农民合作社内部治理状况分析

3.2.1 样本农民合作社总体治理状况良好，不同合作社差异大

数据(表3)显示，综合评分最高值为100分，最低值为2.14分，平均值为54.44分，属于FCGI Ⅴ。全部样本农民合作社达到FCGI Ⅰ、Ⅱ标准的分别有27和51家，即评分在80分以上的农民合作社为78家，占样本总体17.77%；达到FCGI Ⅲ标准有67家，占总体样本15.26%；达到FCGI Ⅳ标准有92家，占总体样本20.96%。 因此，治理指数在60分以上的样本合作社占比达到53.92%，这一定程度上说明通过各方努力，农民合作社的治理状况已经好于各界的预期。

表3 各项治理的得分

进一步从治理结构具体的五大方面来看：

从组织结构治理状况来看，90.89%的合作社已经设立了“三会”,66.97%的合作社按照章程执行会员代表大会制度，92.26%理事会成员、62.87%监事会成员的设定符合独立性原则。组织结构治理状况得分为73.84，在五大指标中最高，说明从组织的形式设定来看，合作社规范化程度和治理水平较高。

从内部控制治理状况来看，84.28%合作社的“三会”表决实行一人一票制度，74.49%合作社重视审计监督，有69.93%合作社聘请专人进行账务管理，但超过40%的合作社并未按照规定设立成员账户。内部控制治理状况得分为71.58，财会制度得分为64.30,低于内部控制平均得分。说明从内部控制总体来看，合作社具有一定的规范化，但财会制度方面状况不佳，尤其是按规设立成员账户这一指标并未很好地落实，极大影响内部控制的有效性。

从社员治理状况来看，66.97%合作社社员按规定出席社员大会，68.34%合作社社员有效地参与生产资料的采购，49.20%合作社社员被动接受盈利分配方式和比例，按照交易量分配并符合国家标准返还比率60%的合作社不到两成。说明合作社社员参与度不足，并且绝大多数合作社已经具备盈余分配的意识，但难以达到盈余返还的国家标准。这可能与在进行按交易量分配盈余之前，合作社已经在回购等环节和社员进行了分红，采取了不同盈余分配方式有关。

从利益相关者治理状况来看，61.73%合作社社员出资比例达到国家标准，39.18%合作社与外部不存在稳定的合作关系。利益相关者治理得分为61.23，说明合作社在利益相关者治理方面效率较低，重视度不足，股份结构较不规范，所有人和出资额比例并未有较好对应，存在与外部上下游企业、农户等之间没有良好稳定的合作关系的情况。

从信息披露治理状况来看，对外，有76.08%合作社定期向主管部门报送年报信息；对内，仅有51.25%合作社定期公开社务状况。信息透明度得分为63.42，社务公开得分为51.05，低于总体信息披露得分，说明从信息披露角度来看，合作社并不能很好保持信息透明度，对主管部门和对社员的信息披露重视度不一致，普遍存在不公开或较少公开社务的状况。

3.2.2 示范社和非示范社治理状况差异较大

根据《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》等政策文件，国家着重从成员数量和经济实力入手将农民合作社分为五类：国家级、省级、市级、县级示范社和非示范社。国家级示范社从事一般种养业人数不低于100人，成员出资总额100万元以上，固定资产和年经营收入据地区分有东部150万、400万元以上，中部100万、300万元以上，西部50万、150万元以上。五个等级根据等级顺序，要求依次递减。

从综合值来看，示范社综合得分均值为62.63，非示范社综合得分均值为48.51，说明示范社综合治理水平显著高于非示范社，但两者均值均不高，可见，总体情况不乐观。

示范社与非示范社治理水平分布较为一致，组织结构和内部控制得分最高，社员治理得分最低，结果(表4)表明，两者在内部治理上着重方面相似，对组织结构和内部控制规范性最为重视，对社员治理的有效性最不重视。

表4 示范社和非示范社相关指标治理得分均值

示范社各项指标均高于非示范社，且差异较大。示范社与非示范社五方面得分均值相差依次为16.68、14.68、13.28、17.94和8.52。说明示范社的设立有利于合作社治理的各方面的提高，这是因为示范社管理规范化、生产标准化和对接市场化，部分已形成自己的品牌，更多的关注也会倒逼合作社发展，另外，今后非示范社在利益相关者方面有很大的提升空间，应该高度重视与上下游企业和农户的联系，合理引入外部资源并明确利益联结关系。

3.2.3 地区治理水平总体较差，经济实力对治理水平影响不明显

以GDP衡量地区的经济发展水平，对10个县的合作社治理指数进行计算和排序，具体见表5。

表5 农民合作社治理指数排名与所在县区GDP比较

从地区总体得分分布来看，地区治理水平普遍偏低，地区之间治理水平相差极大。10县仅有叙州和罗江两地达到合格标准，调研地区治理平均得分为54.97分，中位数为55.71分，均低于合格分数，地区总体治理水平得分主要分布在50～60区间及50、60节点附近，极差为41.61分。

从地区合作社得分来看，合作社合格率较低且两极分化较严重。10个县(区)治理水平合格的合作社有161个，总体合格率为36.67%。叙州、江油、屏山、罗江和安州5个县(区)样本合作社合格率均高于平均值；相反，汉源、恩阳、仪陇、天全和绵竹5个县(区)均未达到平均合格率。 5个合格地区和5个不合格地区合作社总量相近，但前者合格合作社达110个，占总合格数量的68.32%，后者仅占31.68%，略超过三成。

从经济实力和治理水平来看，两者不呈现显著相关关系，随着当地GDP的上升，FCGI分并未显著上升。如：屏山县2019年总产值仅为75.7亿元、第一产值为18.59亿元，但合作社治理得分在10县中位于第3位；相反，即使绵竹2019年总产值超过340亿元、第一产值达到30.61亿元，但其合作社治理得分远低于60分的合格标准。当仅考虑第一产业产值与治理水平时结果亦然。

4 小结与建议

本文在综合评价法的基础上，从组织结构、内部控制、社员治理、利益相关者治理和信息披露五个方面，构建农民合作社治理评价体系，创设合作社治理指数，并基于四川省10县439家合作社的调研数据进行实证研究。研究发现：(1)合作社组织结构普遍较为完整，但在成员账户设立、社员参与盈余分配程度、社务信息透明度等内部控制和信息披露方面较为薄弱；(2)利益相关者治理方面合作社表现出与上下游企业和农户关系不稳定、治理状况总体欠佳现象，示范社总体治理水平明显高于非示范社。由此，提出以下对策建议[31]。

4.1 注重内部控制、完善成员账户建设

为了建立健全合作社的内部控制体系，合作社应当充分认识监事会不可或缺的监督作用，及时组建和完善监事会。建议从成员组成入手，将无兼任合作社其他职务者作为选拔监事会成员的依据之一，从成员构成上提升独立性；明确监督过程的权责分布，细化合作社事务监督流程，对监督结果及时公示和反馈，做到“权责对等”。另外，充分利用互联网技术，尽快按规完善成员电子账户建设，一方面便于成员掌握合作社经济往来情况，了解利益分配关系；另一方面，拓宽监事会成员监管社务的途径，提高监管效率。

4.2 注重虚实结合适用为主、科学调整盈余返还制度

鉴于现阶段大多数合作社无法达到合作社盈余分配中规定的按需交易量60%返还盈余的要求，建议尽快调整交易量返还盈余的相关规定。一是综合考虑中国农民合作社的发展起步阶段，以及当前需要资本资产的积累，深化对达到这一标准原因的认知，制定逐步提高至60%的分阶段目标。二是细致考察合作社的财务核算实践，结合盈利分配时段和方式的多样性，以及前期社员产品交售定价等因素，优化盈余分配的方式和比例，鼓励合作社在保证公平性和保护社员利益的基础上，采取可监控的利益分配方式，赋予合作社更多活力。

4.3 合理引入外部资源、规范社务公开信息制度

合作社推进外部稳定合作关系时，应当按需汲取外部资源，并保持以合作社为主导的原则不变。既要对合作社项目的盈利分配和外部利益诉求进行充分评估，以恰当的盈利点和资源优势吸引外部资本的有效注入，又要保持自身的主导性，改良利益分享、风险防控和监督等机制，实现内外部资源的有效、准确对接，实现合作共赢。另外，还应注意提高社务信息透明度，保证社员和外部资源对合作社经营状况的了解，精确推进内外部合作的稳定和升级。

4.4 引导激励同步、发挥示范社示范效应

目前示范社建设取得的成效显著。据此情况，建议政府综合考量合作社和地区特点，进一步推广示范社政策，建立好“示范社试点、成果验收、示范社成立和示范社监督”依次递进的联结关系，充分发挥政府对合作社的支持作用，确保合作社高质量、可循环发展。同时，针对合作社领导人和先进集体，采取精神荣誉、奖金支持等激励手段，发挥示范社对农户和非农户的带动和辐射效应，并鼓励示范性合作社帮扶带动非示范合作社，形成产业共建、利益共享的发展新格局。