立足新发展阶段 贯彻新发展理念 构建新发展格局——《“十四五”规划纲要》亮点解析和专家解读

◎ 本刊综合报道

十三届全国人大四次会议3月11日表决通过了关于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划纲要》）的决议。《“十四五”规划纲要》主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范市场主体行为，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领。

本刊特别综合整理，摘选《“十四五”规划纲要》相关亮点解析和专家解读，以飨读者。

亮点解析

亮点一：未设五年GDP年均增速目标。与此前的五年计划设定经济增速预期性指标不同，《“十四五”规划纲要》设定的“十四五”时期经济发展目标中，考虑当前面临的不确定性，没有设定五年GDP年均增速预期性指标，而是强调“保持在合理区间、各年度视情提出”。相应地，全员劳动生产率增长也未设预期性指标，但强调高于国内生产总值增长。

亮点二：约束性指标主要集中在“绿色生态”版块。《“十四五”规划纲要》中的“十四五”时期经济社会发展主要目标共设八个约束性指标，其中七个集中在“绿色生态”和“安全保障”方面。其中，“绿色生态”版块涵盖五个约束性指标，包括单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%，森林覆盖率提高到24.1%，地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5%，地表水达到或好于Ⅲ类水体比例提高到85%。

相比预期性指标，约束性指标是政府必须确保实现的“硬任务”。

亮点三：新增“安全保障”版块。《“十四五”规划纲要》新增了“安全保障”版块，该版块涵盖两个约束性指标，包括粮食综合生产能力达到6.5亿吨以上，能源综合生产能力达到46亿吨标准煤以上，这两个约束性指标也是首次列入五年规划主要指标。这充分体现了政府统筹发展与安全的理念。

亮点四：明确了构建新发展格局路径。《“十四五”规划纲要》瞄准了构建新发展格局的主攻方向，找准了关键抓手。该文件提出，一是推动进出口协同发展。完善内外贸一体化调控体系；推动加工贸易转型升级，深化海关特殊监管区域、贸易促进平台、国际营销服务网络建设，加快发展跨境电商、市场采购贸易等新模式；创新发展服务贸易；实施贸易投资融合工程；办好中国国际进口博览会、中国进出口商品交易会、中国国际服务贸易交易会等展会。二是提高国际双向投资水平。坚持引进来和走出去并重；更大力度吸引和利用外资；全面优化外商投资服务，加强外商投资促进和保护，发挥重大外资项目示范效应，支持外资企业设立研发中心和参与承担国家科技计划项目；鼓励外资企业利润再投资。

亮点五：创新重要性被提到新高度。《“十四五”规划纲要》的第二篇主题是“坚持创新驱动发展 全面塑造发展新优势”。该篇提到，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。

“十四五”经济发展目标中提到，创新能力显著提升，全社会研发经费投入年均增长7%以上，力争投入强度高于“十三五”时期实际。

在“科技前沿领域攻关”专栏中，新一代人工智能、量子信息、集成电路、脑科学与类脑研究、基因与生物技术、临床医学与健康、深空深地深海和极地探测等前瞻性领域引人注目。

此外，该篇中关于深化科技管理体制改革的一些提法格外接地气。如减少分钱分物定项目等直接干预，实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度，还提出建立非共识科技项目评价机制的新鲜方式。而且，在“激励人才更好发挥作用”的章节中还提出探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，提高科研人员收益分享比例。

亮点六：勾画数字中国建设新图景。《“十四五”规划纲要》将“加快数字发展 建设数字中国”作为独立篇章（第五篇），提出云计算、大数据、物联网、工业互联网、区块链、人工智能、虚拟现实和增强现实等数字经济重点产业，以及智能交通、智慧能源、智能制造、智慧农业及水利、智慧教育、智慧医疗等数字应用场景。该篇从打造数字经济新优势到加快数字社会建设步伐，从提高数字政府建设水平再到营造良好数字生态，勾画出未来五年数字中国建设新图景，彰显了政府推进网络强国建设的决心。

专家解读

全面准确把握“三新”逻辑主线。全国政协常委、全国政协经济委员会副主任杨伟民表示，《“十四五”规划纲要》作为指导今后5年及15年国民经济和社会发展的纲领性文件，明确了“十四五”时期经济社会发展的指导思想、主要目标、重点任务、重大举措。贯穿规划纲要的逻辑主线是“三个新”：新发展阶段、新发展理念、新发展格局。新发展阶段是开启全面建设社会主义现代化国家新征程，新发展理念是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，新发展格局是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

新发展阶段回答的是“我们在哪里，朝哪里奋斗”的问题。改革开放40多年来，从“六五”计划到“十三五”规划，我们都是围绕着实现小康这一目标而奋斗的。党的十九大对实现第二个百年奋斗目标作出战略安排，提出到2035年基本实现社会主义现代化，到21世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。“十四五”规划是全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年规划，这是“十四五”规划的历史使命和基本定位。新发展阶段是从全面建设小康社会转向全面建设社会主义现代化国家的历史大跨越。

在新的发展阶段，我国发展环境面临深刻复杂变化。从外部环境看，当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加。从内部环境看，中国经济要想实现高质量发展，也需要继续应对不少的风险和挑战。

新发展理念回答的是“按照什么样的理论来引领新阶段发展”的问题。我们要实现新的发展目标，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。新发展理念是一个系统的理论体系，回答了关于发展的目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题，阐明了我们党关于发展的政治立场、价值导向、发展模式、发展道路等重大政治问题，推动经济发展必须坚持新发展理念。

规划纲要的指导思想、原则、远景目标和“十四五”目标都体现了新发展理念的精神。规划纲要指导思想中提出，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。规划纲要提出五大原则，其中之一就是坚持新发展理念，要把新发展理念贯穿发展全过程和各领域。规划纲要提出的其他四大原则和2035年远景目标中也都体现了新发展理念。

新发展格局回答的是“我们怎么样实现新阶段新目标”的路径问题。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央治国理政思想的又一次升华，是事关全局的系统性、深层次的变革，对实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，具有提纲挈领、纲举目张的作用。规划纲要专设战略导向一节阐述了构建新发展格局，并在全篇贯穿了这一战略导向。

理解新发展格局，需要把握三个要点：第一，构建新发展格局是把握发展主动权的先手棋，不是一个被迫之举和权宜之计。第二，加快形成全国统一大市场的国内大循环，不是搞地区小循环、内循环。第三，构建新发展格局，就是把供给侧结构性改革、扩大内需、创新驱动、科技自立自强等战略部署统一到构建新发展格局的框架中。理解新发展格局，还需要把握两个关键词：一个是“格局”，这是宏观的结构概念，是坚持系统观念的体现，所以新发展格局的内涵不仅仅是“双循环”；另一个是“循环”，要进一步畅通国内的生产、分配、需求之间的循环，并使国内国际双循环更好地相互促进。

实现增长目标质量重于速度。全国政协委员、中国发展研究基金会副理事长刘世锦谈到，按照党的十九大部署，到2035年，我国在全面建成小康社会的基础上，要基本实现社会主义现代化。从国际比较的角度看，就是要用15年的时间，以2019年人均收入达到1万美元为起点，稳步迈向高收入社会，并力争达到中等发达国家人均收入水平。

《“十四五”规划纲要》提出，到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平，但并没有设定五年GDP年均增速预期性指标。按现价美元计算，目前发达经济体的入门水平是1.8万美元，中等发达国家是3万至4万美元。我国目前人均收入是1万美元，如果按翻一番达到2万美元的目标，从静态来看，GDP增速每年至少应该在4.7%以上。中国与发达经济体之间按现价美元计算的人均收入水平差距缩小，一部分取决于实际增长速度和国内通胀水平，一部分取决于汇率水平的变动。汇率的变化涉及很多因素，从长期来讲，最重要的还是劳动生产率和全要素生产率。全要素生产率的提升就是所谓的经济增长质量。如果注重经济增长质量，提升劳动生产率和全要素生产率，在这个基础上，汇率实现合理升值，那么人均收入水平有可能接近或达到中等发达国家人均收入水平。

“十四五”期间，我国要着力发掘与中速增长期相配套的结构性潜能。具体而言，可以构建“1+3+2”结构性潜能框架。“1”是指以都市圈、城市群发展为龙头，为下一步我国的中速高质量发展打开空间。“3”是指在实体经济方面，补上我国经济循环过程中的三大短板：一是基础产业效率不高；二是中等收入群体规模不大；三是基础研发能力不强。“2”是指以数字经济和绿色发展为两翼，这是我国具备一定优势的新增长潜能。简单地说，“1+3+2”结构性潜能就是一个龙头引领、补足三大短板、两翼赋能。

下一步应该围绕这些结构性潜能，更大力度、更有成效地推动相关领域的改革开放。一是深化农村土地制度改革。土地交易收益优先用于农民社保，以现代化社保体系取代土地的保障功能，把稀缺的土地资源配置到更有效的用途上。二是深化空间和城市规划制度改革。市场应在空间规划和城市规划过程中发挥决定性作用，依照人口布局变化定期调整城市规划。三是基础产业领域进一步放宽准入，促进竞争。四是加快基本公共服务的均等化，逐步打通农村社保和城镇居民社保。五是深化高水平大学教育和基础研究领域改革，解决科技“卡脖子”问题。通过这些改革开放举措，推动结构性潜能成为现实的增长动能。

扎实推动共同富裕取得实质性进展。全国政协委员、中央党校（国家行政学院）马克思主义学院院长张占斌表示，《“十四五”规划纲要》突出显示了党带领人民立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的战略全局部署，大气磅礴地展现了开启全面建设社会主义现代化国家新征程的伟大愿景。其中一个重要目标，就是全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。这是推动党和国家事业发展的重大战略，是社会主义制度优势的充分体现。

如何扎实推动共同富裕取得更加明显的实质性进展？总的来看，要搞好顶层设计，研究制定促进共同富裕行动纲要，明确未来蓝图、政策改进、制度方向和实现路径。具体来说：

一是要把新发展理念落实到位。构建新发展格局，推进工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化”同步发展，增强科技自主创新能力、产业链供应链竞争能力和超大规模消费市场潜力，逐步缩小城乡差距、区域差距。

二是要继续坚持和完善社会主义基本经济制度。牢牢把握“两个毫不动摇”，一方面推动国有经济做大做优做强，另一方面引领民营经济发展，发挥两个比较优势，相互合作、共同担负起中国经济成长的重任。打造市场化、法治化、国际化的营商环境，要选择一些地区、企业、部门开展试点，鼓励形成可复制可推广的经验。

三是要下决心推动收入分配制度改革。坚持居民收入增长和经济增长基本同步，劳动报酬提高和劳动生产率提高基本同步，拓展居民收入增长渠道，完善创新要素参与分配机制，多渠道增加财产性收入。持续提高低收入群体收入，扩大中等收入群体。完善收入再分配机制和第三次分配，鼓励公益事业发展。

四是要大力推动财税体制和金融体制改革。把财税资源和金融资源更好地统筹起来，为推动共同富裕贡献力量。特别是不能放任金融资本野蛮式生长，而是要增强其服务共享的能力，让其更好地为中低收入者和中小微企业服务，支持实体经济发展。

五是要实施配套的经济社会政策。全社会要尊重劳动、崇尚劳动、热爱劳动。要实施就业优先战略，健全国家公共服务制度体系，优化收入分配结构，健全多层次社会保障体系，建设高质量教育体系。

六是要突出重点并加强薄弱环节。把工作重点放在统筹就业、收入分配、教育、医疗、住房、养老等关系民生、关乎社会公平正义的事情上。发挥好政府再分配调节作用，加大税收、社保等调节力度和精准性，调节过高收入，取缔非法收入。转移支付要向困难群众倾斜。

以系统思维全面构建双循环新格局。全国政协委员、申银万国证券研究所首席经济学家杨成长谈到，站在两个百年交汇期制定的《“十四五”规划纲要》充分体现了应对新阶段新挑战下的系统思维和整体谋划。围绕着全面构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，“十四五”规划从系统思维出发，提出重点构建国内外系统的双循环。

在内部循环上，《“十四五”规划纲要》系统地从供给端、需求端、空间布局及产业链发展等多维度着手来构建国内大循环。从供给端来看，规划纲要提出要坚持科技创新驱动，推进形成金融、科技与产业的三角良性互动机制。在科技创新上，提出要持续加大基础研究，解决目前我国在部分关键技术领域面临的“卡脖子”难题；在企业创新上，提出要全面激活市场主体活力，健全科技成果产权激励机制等。

从需求端来看，规划纲要强调坚持以扩大内需为战略基点，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来。一方面以创新驱动，用高质量供给引领和创造新需求，推进要素市场化改革，鼓励消费新业态发展，形成供给、分配、支出、消费和投资的大循环；另一方面“十四五”时期我国将多渠道增加居民财产性收入，借助居民收入水平提升实现消费增长。

规划纲要还强调供给端和需求端循环在空间上实现高质量对接。我国区域辽阔，空间循环的核心在于城市群发展和城乡一体化建设。规划纲要强调以城市群为抓手来优化区域经济布局，促进区域协调发展，提出要将常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈。

供需关系在经济价值实现形式上主要表现为产业链的发展。规划纲要强调构建高水平社会主义市场经济体制，推动产业链现代化发展，提出发展现代产业体系，以坚持自主可控、安全高效来推动产业链的优化升级。促进产业链在国内的有序转移，优化产业链的区域布局等。

在外部循环上，规划纲要强调双循环的新格局是开放的格局。“十四五”时期我国将坚持实施更大范围、更宽领域和更深层次的对外开放，着力建设更高水平的开放型经济体制，推进经济、贸易、投资、服务等于一体的制度型开放。同时，“十四五”时期我国还将持续加大双边及多边经贸合作，对内加快推进海关特殊监管区与自贸试验区的融合发展，对外积极构建面向全球的高标准自由贸易区网络，积极参与全球经济治理体系的改革。