中美两国海洋渔业限额捕捞管理研究探析

文/董法强 隋江华 王丹 张铄

当前，由于过度捕捞导致的渔获物资源衰竭问题，严重影响了我国捕捞渔业可持续发展的进程。为保护我国渔业资源，维持渔业资源可持续发展，本文对中美两国渔业实施限额捕捞管理制度的发展历程进行梳理研究，介绍中美两国渔业限额捕捞制度发展状况及主要特点，通过对比分析，为进一步完善我国限额捕捞制度提供参考借鉴。

限额捕捞制度是在总可捕量制度（Total Allowable Catch System）的基础上根据最大持续渔获量的概念提出来的一种以资源监测和科学评估为依据的产出控制制度。限额捕捞制度对特定时间、特定水域中特定渔业生物品种设置最大允许捕捞量，从行政上决议渔获量上限，并开展分配，实行配额管理；限额捕捞制度要求监督机构对捕捞船队的总渔获量实施监测，渔获量达到了该年度所设定的上限就停止捕捞活动或停止捕捞该鱼种。限额捕捞制度是渔业发展程度较高的国家在捕捞渔业领域通用的一种制度，确保了资源再生量与资源利用量保持相互平衡。

一、我国限额捕捞制度发展

海洋渔业资源作为一项公共资源，具有共享性及可开放获取的特征。20世纪80年代，随着人口总量增长、社会经济发展以及科技进步促进捕捞能力的发展，导致海洋渔业资源捕捞量与海洋渔业资源人均需求量与日俱增，致使我国渔业资源日渐匮乏。据调查研究，中国渤海与黄海两片海域，每年由于过度捕捞现象导致的渔业资源损失巨大，严重阻碍了我国渔业可持续发展。

20世纪80年代后期，为解决海洋渔业逐步呈现出的资源衰退、过度捕捞等问题，我国政府陆续出台并修订了《渔业法》等相关制度与法案。《渔业法》第21条第1款首次提出并规定：禁止捕捞有重要经济价值的水生动物苗种。因养殖或者其他特殊需要，捕捞有重要经济价值的苗种或者禁捕的怀卵亲体的，必须经国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门批准，在指定的区域和时间内，按照限额捕捞。

2000年，全国人大常委会对《渔业法》进行首次修订，在“第三章捕捞业”中新增了第22条“实行捕捞限额制度”，明确规定，捕捞限额的确定应依据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，且适用于“中华人民共和国内海、领海、专属经济区和其他管辖海域”。

2002年，为进一步推行实施《渔业法》，农业部开始施行《渔业捕捞许可管理规定》，并于2004年对其进行修订。其中第3条要求：国家对捕捞业实行船网工具控制指标管理，实行捕捞许可制度和捕捞限额制度。第18条第l款要求：在审批发放渔业捕捞许可证的同时应核定许可的作业类型、场所、时限、渔具数量及规格、捕捞品种等。已实行捕捞限额管理的品种或水域要明确核定捕捞限额的数量。由此可见，渔业限额捕捞是我国实施捕捞许可证制度不可或缺的基础之一，捕捞许可证制度亦是我国为实行渔业限额捕捞必不可少的管理手段。

在渔业资源因过度捕捞而日益衰减的情况下，2017年2月13日，农业部印发《进一步加强渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》，《通知》指出，在浙江省、山东省两地部分海域进行限额捕捞试点工作；2018年，试点工作海域扩大到广东省、福建省和辽宁省三地；2019年限额捕捞试点工作分别在上海市、河北省、江苏省和山东省部分海域开展。

以辽宁省中国对虾限额捕捞试点项目采取的管理措施为例：总可捕量分配采用个体渔船配额分配形式；试点渔船必须持有省厅发放的专项捕捞许可证并悬挂标识旗帜方可进行捕捞作业；试点渔船必须在指定渔港进行卸货，交易；试点渔船应及时记录捕捞日志并保存；试点渔船在渔港监督管理机构进行签证后方可出海作业；由试点海域渔政管理部门所对试点渔船配额完成情况进行管理及预警，并在所有配额捕捞完后关闭试点水域。

在配额分配方面，浙北渔场梭子蟹限额捕捞试点将总可捕量分配至三个合作社，其中临海划分两个渔业合作社，所分得的配额量分别为1800t和900t；三门渔业合作社分得配额为500t。在渔业合作社配额的管理方式上则采用将所分得的配额交由合作社自行管理。山东省东营市海蜇与福建省厦漳海域梭子蟹的总可捕量并未进行分配，而是对总可捕量进行奥林匹克式自由竞争捕捞。

综上所述，《中华人民共和国渔业法》已经确认了海洋渔业捕捞配额的合法性，海洋渔业管理政策已将其列为优先事项。但是，现有规定在某些方面还过于简单，不能解决具体操作中的一些难题。部分地区限额捕捞在总配额量下对配额采取奥林匹克管理模式，使渔船在竞赛式捕捞过程中投入更多的人力、财力等，但可能会降低渔民捕捞的经济收益。

二、美国限额捕捞制度发展

为解决由于鱼产品交易额的增长，运输、捕捞技术创新以及外国渔船进入美国周边海域从事捕捞活动等因素导致的渔业压力激增、渔业资源骤减等问题，美国参议员马格努森·史蒂文斯参与设计了《马格努森·史蒂文斯渔业保护和管理法案》。1976年，美国国会制定通过《马格努森·史蒂文斯渔业保护和管理法案》，“立即采取措施保护和管理美国海岸发现的渔业资源”。

实施《马格努森·史蒂文斯渔业养护和管理法案》最初的20年间，许多鱼种数量继续下降或仍处于枯竭状态。1996年，美国国会通过制定《可持续渔业法》修订了《马格努森·史蒂文斯渔业养护和管理法案》，尝试纠正阻碍全国渔业可持续性的各种结构缺陷。国会要求，渔业管理计划须规定具体目标以及用于确定渔场何时出现过度捕捞的可衡量标准，并将“适宜产量”重新定义为“根据当前相关的社会、经济、生态因素改变的总可捕捞量”，即最大可持续产量。

2007年，美国国会通过了《马格努森·史蒂文斯渔业保护管理再授权法》，该法律要求地区管委会在科学基础上制定年度捕捞限额，该限额须确保避免过度捕捞，并实施严格的问责措施以防止和纠正超过年度捕捞限量的过度捕捞问题。

美国所采取的“限额捕捞”确定为前提条件，根据渔业资源最大可捕捞量和渔业区域内其他综合因素合理地对可捕渔获物份额进行分配的管理办法。

通常，每个海域每个鱼种都采用单独的管理方法，渔业从业者根据这种鱼类的年度捕捞限额（配额）分配合理的生产资源。这样可以有效避免在传统被动管理下，如限制渔船数量、建立禁渔区和禁止捕捞期等，导致捕捞季节缩短，出现渔业资源“公地悲剧”等有竞争性的捕捞行为。如今，美国以可捕捞总量为前提，以保护渔业资源为目的，建立了一种基于科学数据分析的捕捞管理体系，是目前世界上较为有效的管理工具以及较为科学的渔业管理模式。

表1 中国海洋渔业的主要管理手段

美国冲浪蛤/海洋圆蛤（surfclam/ocean quahog，SCOQ）渔业是第一个按照马格努森·史蒂文斯法案管理的渔业，也是根据该法案批准的首例个人可转让配额（individual transferable quota，ITQ）项目。以下以SCOQ渔业为例，介绍美国当前对SCOQ渔业采取的限额捕捞管理措施。

SCOQ渔业的管理计划：

1.渔民必须有海洋圆蛤许可证才能进行商业捕捞。

2.个人可转让配额（捕捞份额）计划—管理设定了联邦水域的年度捕捞限制，并将其分配给单个渔民或船东。这些个人配额可以出售或租赁。

3.政府部门可因环境恶化或毒素导致麻痹性贝类中毒（paralytic shellfish poisoning，PSP）而关闭部分海域。

4.根据PSP测试规程，从乔治沙洲捕捞海洋圆蛤的渔民需满足额外要求。

图1 2005年～2019年中美两国捕捞总量

表2 中国限额捕捞实行计划

5.渔船强制性安装船只监测系统。

6.渔民必须保存并提交每次捕鱼的捕捞日志以记录捕捞情况。

综上所述，美国海洋渔业配额制度主要通过各海洋渔区管理计划来实施，这些管理计划主要涵盖了渔业主管部门、各渔区渔业合作社和所有渔业利益相关者的限制准入权项目，及其中的个体捕捞配额项目、个体可转让配额项目以及渔业社区发展捕捞配额项目。

三、中美两国限额捕捞对比

（一）中美两国限额捕捞相同点

中美两国都具有较长的海岸线，较大的海域面积，且同样面临渔业资源匮乏的问题。中美两国在限额捕捞制度的发展进度存在较大差异，但是对于实行限额捕捞制度所经历的问题及需求存在相同点。

观念方面，在实施初期均面临渔民以及渔业企业的不支持，且实施限额捕捞将会把很多经济效益不佳的渔民从渔业中排挤出来。无论是中国还是美国，限额捕捞制度均会导致小规模的捕捞作业减少，因为允许交易的配额具有像其他商品那样的性质，致使配额终将被收益更好的企业垄断。体制方面，实施限额捕捞的潜在目的之一就是适量减少渔船数，所以实施限额捕捞制度后，渔民以及渔业从业人员的经济收益可能会有所降低，所以需要具有足够坚实的执法、监督、管理制度基础和体制保障。

（二）中美两国限额捕捞不同点

根据FAO统计数据显示，截至2019年，各主要海洋渔业国家占世界海洋捕捞份额比例依次是：中国（16%）、印度尼西亚（8%）、美国（5%）、秘鲁（5%）、俄罗斯联邦（5%）、印度（5%）、日本（3%）等。

近15年，中美两国捕捞总量差距较大（如图1所示），在渔业资源及渔业管理上存在差异。在限额捕捞制度的实施过程中，相关法律法规等管理工具的支持必不可少，我国实施限额捕捞所采取的主要管理手段如表1所示。截至2016年，美国通过比较完善的监控执法系统、数据收集系统和配额分配系统支撑，对其海域正式实施了16种渔业捕捞份额计划，实施46个渔业管理计划。截至2019年，我国分别在8个省份进行了4种类别的捕捞产品限额捕捞试点工作（如表2所示）。

中美两国的渔民结构并不相同，美国在所划分的各个海域内，每种鱼都采用单独的渔业管理，有单独的渔业从业者，渔业从业者则根据该种鱼类的年度捕捞限额（配额）分配合理的生产资源。我国以省为单位划分渔民作业海域，如渤海海域是辽宁省、河北省、山东省和天津市三省一市渔民共同从事渔业捕捞的作业海域，且我国渔民因受长期以来的捕捞作业习惯影响，兼捕渔获物种类较多，并非只从事单一种鱼类的捕捞活动，所以实施限额捕捞制度面临的情况更为复杂，管理更为困难。

四、改进我国限额捕捞制度的建议

（一）渔业资源调查统计方面

针对渔业资源调查统计，我国应尽快引入分解总目标的具体方法和管理措施。同时建立准确的渔业和市场统计系统，系统性的监测和管理渔业资源信息。在捕捞作业完成后，建议渔民积极向渔业管理部门报告渔获物数量及种类，配合统计。我国已于2019年12月成立全国海洋渔业资源评估专家委员会，以科学及时评估渔业资源。

（二）渔业资源种类管理方面

在捕捞资源种类管理上，根据各海域和各省主要海洋渔业的参捕渔船特征、历史捕捞渔业资源种类、网具及捕捞海域等特征，对各渔区或捕捞海域的渔业资源种类进行统计调查。明确海洋各类渔业资源份额的分配主体和配额上限，鼓励渔民从事单一鱼种的渔业捕捞活动，减少渔民的兼捕渔获物种类，以便管理。

（三）渔船管控方面

针对渔船管控问题，渔政渔港监督管理部门应严格遵照捕捞许可制度，继续打击“三无渔船”，并将监管范围覆盖到所有从业渔船。同时应加强“老旧渔船”的调查，严控渔船的主机功率及网目尺寸等影响捕捞能力的因素，进而降低渔船捕捞努力量，促进“减船转产”。为解决过度捕捞，捕捞竞争问题，可通过交易渔民和传统渔区或渔村获得的配额，从市场获得经济补偿，促使渔民向其他行业发展。

（四）配额分配管理方面

在配额分配管理上，政府部门应该根据代表渔船捕捞能力的参数如配备的网具、船员人数等为渔船分级并逐步明确各等级渔船的捕捞主体；在控制捕捞总量的基础上，结合每个捕捞区域的特点，限制商业捕捞活动，对主要渔业资源种类进行配额管理；对具有非主要经济价值兼捕渔获物进行配额管理；渔村及渔区应遵循各自渔村及渔区的配额管理制度。