PPP项目工程建设管理探讨

卢俊森

（云南移民产业投融资有限公司，云南昆明 650032）

0 引言

PPP 主要是指政府与社会资本为了公共服务产品的提升和改善，许诺给相关投资方以特许经营的方式达成良好的战略合作伙伴关系。随着近些年来的金融、建筑等行业不断的发展，PPP模式需要的资本和技术条件逐步成熟，在政策的推动下，PPP 项目迅速发展起来，但在我国特色社会主义经济环境下，PPP 项目在建设过程中还存在一些困难和问题，通过对这些困难和问题进行研讨，提出以下应对措施。

1 PPP 项目建设期管理原则

1.1 PPP 项目的特点

1.1.1 PPP 项目工程建设管理难度较大

相较于以往的传统项目工程建设管理，PPP 项目通常的决策方式是政府部门主导项目评估、立项、合同条件等会议，对项目进行检验核查、可研性分析，同时向专业机构咨询有关PPP 项目工程管理建设和财政方面的相关意见和建议，通过竞争和谈判来最终完成项目实施的最终方案。为了进一步缩减PPP 项目建设周期，降低成本，可以将立项、研究与勘探设计工作进行详细化的审批申请，与相关的社会资本进行项目审批管理同步进行，审批完成之后，相关的实施机构及政府部门的职能在项目实施过程就发生相应的转变，一些职能交给市场企业来进行运营，而政府部门只负责监管，而在移交时需要将所有材料进行移交，仔细进行检查防止有遗漏的信息对PPP 项目产生不利影响[1]。

1.1.2 PPP 模式中具有较多的不确定风险因素

从一些PPP 项目运营情况来看，在实施过程中，在项目没落地时，受入库的影响，合同边界确定时，各方期望有差异，即使在项目建设过程中，受国家政策、政府债务、金融调整、参建各方的生产经营情况等因素，PPP 项目实施风险也比传统模式的项目高。

1.2 管理原则

（1）要因地制宜进行相关的管理任务原则。由于我国PPP 模式还处于不完整的阶段，可以借鉴一些国外类似经验来对改善管理中出现的问题，并制定相关的管理模式，加强地区之间经济联系，而且对于相关的管理体制与模式需要符合当地情况。

（2）要坚持大众获利最大化原则。政府与企业进行合作时，提出的政策与企业需求平衡点能最大化地倾向于公众与公众服务，相关的建设还要引进先进的管理理念进行质量服务的升级。

（3）市场服务运作原则。政府部门在进行相关建设项目的招标时，要坚持公平公正的原则，做好相关的合作与建设配置招标工作，充分利用企业的专业技术优势，确保项目能够顺利地建成。

（4）优化治理管理原则。政府有关部门也需要参与到项目建设中来，随项目推进到不同阶段，要合理地让项目受职能监督、市场发展和社会管理的促进作用，从而推进项目能够完善管理制度及运营方案[2]。

2 PPP 模式在建设工程项目管理中存在的问题

2.1 项目目标差异

在进行相关项目的招标与审核过程中，有许多方面的利益争端，政府部门的期望是以最低的价格，能够获得一个较为良好的项目和基础设施，而且相关的建设集中在交通运输和市政工程及片区开发上（如图1所示），其他方面的占比较低，没有较好的建设基础和较多的项目。另外，由于一些项目企业的开发利用和建设的需要，相关项目的标价较高，在征用政府用地之后，仍需部分资金，政府期望收益差就会相应降低。

图1 PPP 项目投资行业分布情况（单位：亿元）

2.2 政府部门与平台公司管理部门未及时转换角色

在PPP 模式项目的实施运营中，其中核心是政府的相关部门以及社会资本投资商，因此需要政府与项目公司之间建立良好沟通联系。随着项目的推进，各方的角色进行了一定的转换，而且为了更加有效地保证相关部门能够对项目更好地监测，需要科学地建立项目的组织架构和管理体系，并不断地健全和完善。

2.3 项目特许经营期后的交付问题

目前，我国还没有出现大批特许经营期结束需交付的项目，现阶段PPP 协议体系中交付规则还不完善，交付时存在项目资本金退出、资产交割、维修保养、运营管理等细节问题需要处理，另一方面，若项目交付给政府时，政府无项目经营的资质或经验，接收了项目也无法经营，这是各方均注意到的问题。因此在建设过程中，政府、社会出资各方可能会因将来项目交付的隐性问题，影响项目功能优化、改善提升的修订或决策。

3 PPP 项目提高工程项目管理水平的对策

3.1 项目资本金的筹措与计划

项目资本金与项目公司注册资本金是两个不同意义上的概念，在现阶段的PPP 项目实施过程中，项目资本金与项目公司注册资本金基本合二为一了，由于各地的财政能力不同，在需政府出资的项目中，政府资金有时会延时到位，从而影响项目的建设进度，提高了建设成本，当提高的成本超出项目盈利能力，会引起项目不能按期完成以及各方信用等问题。而作为项目主要实施的社会资本方，需要在项目动工建设前充分考虑这个风险。

3.2 项目管理实施策划

PPP 项目从开始就政企合作的产物，随着项目的推进，参建单位越来越多，各方利益需求不尽相同，项目公司作为项目实施的主体，需协调的工作量较大，因此，在项目正式动工前，应充分考虑项目背景，做好项目实施策划，制定好目标任务和实施，在实施过程中，做好目标的执行、检查与纠偏。项目实施策划是从执行的角度进行前期规划，是实现合作各方利益的整体思路的表现，主要应从以下方面考面：目标指标的制订、项目实施的规划部署、实施组织架构设置、进度计划、重难点分析及实施措施、规划及技术设计、投融资方案、成本计划、工程建设管理策划、运营策划、风险分析及预控措施等。

3.3 参建单位管理

工程项目建设最基本责任主任单位中，通过PPP 前期咨询、规划设计、合同边界等谈判，项目到项目公司注册时，正常情况下，这时只确定了建设单位，勘察单位、设计单位、监理单位、施工单位还需项目公司组织招标后选定。为使项目达到顺利推进的目标，合作各方应在合同签订或转让过程中，尽可能利用合同权利义务的条件或合同目标完成制等方法来加强对参建单位的履职履约和监管力度，以降低项目管控带来的风险。

3.4 工程施工管理

一般情况下，PPP 项目的施工建设是在PPP 三方协议签订后，再通过招标程序选择的优质施工单位。但在实际过程中，由我国的PPP 项目多数为市政公用设施、基础设施建设项目，投资规模较大，并且不再实行政府兜底的政策后，一般民营社会资本无论从资金规模、管理水平和风险防控难以承担。所以，现阶段的PPP 项目大多数是由具备施工资质和资金管控能力较强的国企承担，理论上讲，这种模式会有降低管理成本、提高效率的优点，但PPP 项目是通过项目建成后的收益回报来偿还融资贷款，项目在工期质量安全的目标制订上都相对较紧较严，这就要求项目公司具备较强的组织和管控能力，政府职能部门或使用单位具备较强的质量、进度和安全的监管力度，才能进一步保证项目的安全生产。

3.5 信息管理

与传统工程建设管理模式不同，PPP 项目从立项之初就具有较多的参与单位，在整个项目生命周期中，各类信息的传递和交换比传统模式的项目都大得多，信息时效性的要求也高得多，若为项目单独开发信息管理系统无疑增加投资和成本，这显得不太适宜，但若利用BIM 技术、信息化、大数据分析等其他行业的成熟技术，将项目的规划、设计、管理、施工、维修、保养、运营等环节的工作管理整合起来，通过分析整理、统计仿真等信息处理手段，为管理者提供高效的、具有前瞻性的数据，会大大激活项目的内在潜力，把项目的管理效能和服务质量提升到一个较高的水平[2]。

4 结语

PPP 模式在我国推行这几年来，在各行业逐步衍生出政府—国企合作模式、政府—民营资本合作等多种细分的模式[2]，这些模式都具备公私合作的特征，这种特征给传统工程项目的建设、经营和管理等带来了新的变化和问题，这都需要更多的时间来归纳和总结，我们应在建设过程中把控好在出现的问题，加强政府与投资企业、参建单位之间沟通协调，规范各方管理行为，发展出适合中国经济发展的PPP 项目管理模式。