多理论视角下的科技智库管理和运行机制研究

吕旭宁 ,肖尤丹

（1.中国科学技术大学公共事务学院，安徽合肥 230026；2.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190）

1 研究背景

随着新科技革命加速兴起，科学技术越来越广泛地渗透到经济和社会生活的方方面面，科学技术与经济社会之间形成日益密切的互动关系，科学研究在政府决策中发挥着更加重要的作用，决策过程对于以科学知识提供决策支撑的需求越来越强烈。在此背景下，世界各国更加重视发挥科技智库的作用，科技智库也在西方发达国家的公共决策中扮演着开展决策咨询、提供决策建议的重要角色。

决策中的不确定性和高风险对科技决策咨询提出了更高的要求，不确定性是科学技术的重要特征，与科学技术相关的政策问题也因此面临着巨大的挑战和困难。当前科学技术发展本身的复杂性、不确定性前所未有，决策中的风险和挑战也日益增加［1］，而错误的决策一旦作出，影响巨大。2019 年发生的新型冠状病毒肺炎疫情已经成为国际性的突发公共卫生事件，疫情的复杂性及其防控的艰巨性更加凸显了科技决策咨询的必要性和紧迫性，需要科技智库和科技专家发挥专业优势，开展针对性和前瞻性研究，及时建言献策，为公共决策提供科学专业的意见和建议。

管理和运行机制是推动智库健康发展、促进智库作用发挥的重要抓手，很多学者对于智库管理和运行机制也做了较为深入的研究，如安淑新［2］从人才管理、资金筹集、研究过程管理和成果管理4 个方面对国外智库管理运行机制做了系统总结和阐述，并提出了国内院所加强内部管理等建议；周学馨等［3］认为信息管理机制、成果传播机制和成效评估机制共同构成了智库运行机制框架；储节旺等［4］将智库运行机制分为人员管理、筹资、科研管理、考核和激励与监督、成果传播、信息化建设6 个方面；王桂侠等［5］以兰德公司为案例深入解析了智库运行的五大信息机制，即信息获取机制、多样性维持机制、信息处理机制、价值约束机制和整合协调机制。具体到科技智库管理和运行机制的研究，胡海鹏等［6］将科技智库内部运行机制分为组织管理、经费来源、人才管理、交流合作、成果推广和成果评估等6 个方面；夏婷［7］从组织结构、人才队伍、资金保障机制3 个方面阐述了中国科协创新战略研究院的管理体制；张志强等［8］对国外科技智库的管理和运行进行了总结，重点分析了治理机制和管理运行机制、人才队伍组织与流动机制、成果评审机制等。以上研究分别从人才、资金、科研、成果、信息、考核、组织、交流等方面对科技智库及其管理和运行机制做了研究，但是这些研究主要侧重于智库的内部管理和运行，缺乏对于智库管理和运行机制的系统化分析。

智库作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，其建设和发展既需要宏观层面的决策咨询机制提供保障，也需要中观层面的外部管理机制创造良好的条件，还需要完善的内部运行机制激发智库的内生动力，对于科技智库管理和运行机制的研究也需要从多角度、多视角开展。本研究综合运用政策科学的政策过程理论、经济学的委托代理理论和管理学的全面质量管理理论，从宏观、中观和微观3个层面对科技智库的管理和运行机制进行研究，为新时期我国科技智库的建设和发展进行有益的探索，提出相关对策建议。

2 基于政策过程理论的科技决策咨询机制

2.1 政策过程理论

政策过程是政策科学的一个重要研究领域，迄今已经形成了丰富的理论体系来解释各国的政策过程现象。政策过程理论主要分两大派系：一是以拉斯韦尔等人为代表的阶段框架理论,将决策过程划分为情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估7 个阶段［9］23。加里·布鲁尔提出了政策过程的六阶段论，即创始、预评、选择、执行、评估、终止，并强调政策过程是一个不间断的循环过程，会以不同的形式重复出现［9］24；Jones［10］把政策过程分为问题确认、形成建议、决策过程、选定政策、政策执行、政策评估。另一种是以约翰·金登为代表的多源流框架理论。约翰·金登［11］认为政策系统中存在着3 种源流：问题、政策和政治。问题流，指实际状态与社会期望之间的差距，即如何定义问题、将问题界定为何种性质；政策流，指由官僚、学者和研究人员等组成的政策支持者，针对某一政策领域中问题解决方案形成的意见主张；政治流，指国民情绪、压力集团的争夺行动以及行政或者立法上的换届对政策议程产生影响的因素。只有当以上3个流程同时出现且汇合的时候，“政策之窗”才被打开，政策的决策才能够实现。

2.2 理论适用性分析

科技智库研究人员对经济、社会、科学等问题抱有广泛的兴趣，其专业知识使他们对政府所面对的问题具备一个综合的视角，其研究倾向于对公共问题提出实践方案；同时，科技智库通过不同的形式和渠道参与到公共决策过程中，在政策过程的不同阶段发挥着重要作用。安德鲁·里奇［12］提出智库在政策过程中变得更加重要和更有影响力，通过政策研究能够诊断现行的政府计划所存在的问题并及时预警，从而为后期的政策调整提供导向。Rochefort 等［13］认为科学家在政策过程的早期运作阶段拥有更大的机会施加影响，对议题在最初阶段如何定义起到关键作用。王桂侠等［14］构建了智库参与政策过程的影响力模型：议题提出阶段，智库发出问题警告，评价原有政策；形成建议阶段，智库帮助界定政策议题，为政策博弈注入活力；政策制定阶段，智库提供政策方案，深度参与政策制定；政策实施阶段，智库调研问题，提供前瞻导向；政策评估阶段，智库评价原有政策，讨论政策修正。

2.3 完善科技决策咨询机制，保障科技智库作用发挥

促进我国公共决策的科学化和民主化是科技智库的一项重要职能，这就要求科技智库深度参与到公共决策的各个环节中去，特别是影响力大、涉及面广的重大公共决策。科技智库在政策过程的议题提出、政策制定、政策执行和政策评估4 个阶段发挥着重要作用。而科技智库能够有效参与决策过程，在很大程度上取决于当智库向决策部门提供信息和专业知识时，决策部门是否愿意接受其决策咨询建议。在前人研究智库在政策过程中如何发挥作用及其产生何种影响的基础上，本研究进一步分析了如何促进科技智库在政策过程中更好地发挥作用和产生影响，总结了科技智库与决策部门在决策过程的不同阶段所扮演的角色和发挥的作用，如图1 所示。

图1 科技智库与决策部门在政策过程不同阶段的角色和作用

2.3.1 议题提出阶段

（1）科技智库的角色和作用。在议题提出阶段，科技智库要观察和发现决策部门需要关注的问题，并开展问题情境分析；根据问题的轻重缓急对政策问题进行界定；运用专门知识、方法和技术，对问题的未来发展状况作出预测；通过努力推动提议被纳入议事日程并加以处理。

（2）决策部门的角色和作用。为推动科技智库在议题提出阶段更好地发挥作用，决策部门提出决策需求进而促进科技智库对相关政策议题的提出；加强与科技智库之间的良性互动，构建科技智库参与公共决策的畅通的、制度化的渠道和途径；对科技智库提出的政策问题进行深入研究和分析，抓住需要及时解决的关键问题和主要问题提上政策议程，以便制定解决问题的政策。

2.3.2 政策制定阶段

（1）科技智库的角色和作用。在政策制定阶段，科技智库主要是开展信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供准确、及时和适用的信息支撑；针对要解决的政策问题，运用各种定性与定量的分析手段与方法开展政策研究和政策分析，为决策部门提供研究支撑；根据对政策问题的客观分析，向决策部门提出自己的意见和建议，提供相应的方案和对策建议。

（2）决策部门的角色和作用。在政策制定阶段，决策部门的主要作用包括在明晰政策问题的基础上对政策目标有一定的初步构想，并尽可能清晰地向科技智库阐明决策部门想要达到的目标；根据决策需要挑选熟悉这一方面问题的科技智库和专家，组成高水平的咨询系统，开展政策方案设计；通过系统的分析、比较和可行性论证，对各备选方案的前景和结果进行预测，评估各备选方案的优劣，综合权衡，最终作出正确的决策。在此过程中，决策部门要为科技智库创造良好的环境和条件，特别是提供信息保障和渠道保障。

2.3.3 政策执行阶段

（1）科技智库的角色和作用。在政策执行阶段，科技智库的作用相对要简单一些，主要是对政策实施状况进行监测，为政策调整做好前瞻性导向工作；同时要为决策部门提供技术上的支持。

（2）决策部门的角色和作用。在政策执行阶段，决策部门要做好政策宣传，让科技智库了解政策的意图和政策实施的具体措施，统一科技智库的思想认识，促进科技智库更加积极、主动地服务于公共决策的有效执行；同时要就政策执行中存在的问题和困难与科技智库保持密切沟通。

2.3.4 政策评估阶段

（1）科技智库的角色和作用。在政策出台前，科技智库就重大改革方案、重大政策措施、重大工程项目等进行可行性论证和综合评估，提供专业咨询意见和知识支撑；对已经制定和实施的政策，科技智库要对重大决策和项目执行情况、实施效果和政策影响进行科学分析和评估，分析政策实施中的问题并提出对策，及时提供给决策部门，为下一轮政策提供改进方向和政策议题。

（2）决策部门的角色和作用。决策部门要增强支持评估的意识和理念，本着发现问题、解决问题、提高决策质量的评估态度，坚持全面客观、公正公平地开展评估工作；为科技智库提供充足、必要的经费支持；建立和完善政府信息管理系统，为科技智库提供真实、准确且全面的信息和资料；完善决策部门对智库评估意见的反馈、公开和运用机制，健全决策纠错改正机制。

3 基于委托代理理论的科技智库外部管理机制

3.1 委托代理理论

委托代理理论的研究主要是为了解决在信息不对称情形下，委托人如何设计最优的合约，以激励代理人最大限度地符合委托人的利益去完成行动的问题［15］。委托人与代理人目标之间的潜在冲突以及这两者的信息不对称性，产生了逆向选择和道德风险问题。在逆向选择中，谁是最合适的代理人，谁能够更好地履行合同的内容，这些都是隐藏的信息所指向的问题，委托人由于缺乏专业知识和信息而难以选择合适的代理人。在道德风险问题中，代理人已经被选择，这些代理人究竟能够在何种程度上完成其被委托的使命是委托人要面对的又一困难。Arrow［16］指出，委托人选择具有不同专业知识的代理人形成一个团队，但不可能期望完全地观察到代理人的种种表现。委托人不仅给代理人提供了执行任务所需的正向激励，而且还有可能存在潜在的造成欺骗、逃避、推诿或其他不可接受的反向行动的激励。

3.2 理论适用性分析

萨拜因·马森等［17］认为委托授权的问题不仅仅是赞助关系的核心，也是咨询关系的关键，它涉及同行审查以及如何将专家咨询应用到政策制定中去。通过把科学-政策这一核心问题作为一种授权和委托，专家们得以回答来自政府官员和人民大众的那些表面上看起来似乎非常容易回答的问题：他们说的和做的我们都不是很懂，那么什么能够保证我们可以充分地信任他们呢？大卫·古斯顿［18］认为，委托代理理论提供了建构科学政策分析的持久框架，这一框架的关键性因素包括：（1）信息的不对称性，创造了从委托人到代理人的契约或代理需求；（2）道德风险问题，转译到科学政策领域，成为委托人面临的科研诚信与产出率的问题；（3）代理人所面临的反过来表明自己的诚信与产出率的问题；（4）双方解决这些问题所采用的各种互不相同的战略，包括证明与换喻、信任以及监督与激励。

在逆向选择中，相对于委托人而言，科技智库对自身的知识、能力、水平和决策咨询实际操作业务有更好的了解，委托人要选择合适的科技智库开展政策研究和决策咨询，需要通过某种方式来判断科技智库的专业能力、科研水平和工作态度，这些信息属于科技智库的内部信息，委托人很难准确把握。在道德风险问题中，委托人一旦选择了某家科技智库后，如何去观测该智库及其专家的努力程度是另一个需要解决的问题。即使委托人甄选出了决策咨询能力较高的科技智库，该智库及其专家在实际工作中不一定会完全遵从委托人的要求，为了满足自身的利益最大化，科技智库及其专家也许会通过某些方式不作为或者不满足委托人利益最大化，从而产生道德风险问题。

3.3 完善外部管理机制，推动科技智库建设和发展

科技智库高质量发展，关键是要推动高水平科技智库能够在思想市场中脱颖而出。为了使委托人能够选择到合适的科技智库，同时又能够激励科技智库及其专家努力而且诚实地工作，需要设计一套科学有效的机制对科技智库进行甄选、激励和监督约束。

3.3.1 甄选机制

由于科技决策咨询对科技智库的人才储备、研究积累、科研领域、管理机制、成果产出有着相对较高的要求，这也使得高水平的科技智库成为一种稀缺资源。科技智库甄选本身就是委托人如何科学选择最优代理人的过程，需要完善科技智库甄选机制。

（1）完善科技智库甄选程序和标准。要建立一套客观公正的科技智库甄选程序，制定科学全面的甄选标准，提高甄选过程的透明度；完善政府购买决策咨询服务机制，政府为了提升公共决策水平、解决经济社会发展中的重大问题，在面向智库购买研究报告、咨询建议、调研数据等以获得更优的决策方案时，要根据决策咨询服务的需求健全公开透明规范的购买环节，完善政府采购流程。

（2）建立科技智库数据库。在内在信息不对称的情况下，科技智库开展项目研究和决策咨询的以往经历可以作为委托者甄选代理人的一个重要指标，科技智库是否具有较好的决策咨询业绩是判断其能力和水平的重要参考。可以委托第三方智库评价机构建立客观、翔实的科技智库数据库，包括智库的研究领域、人力资源情况、成果产出、决策咨询经历、用户反馈情况等，客观真实地反映科技智库的作用、水平和影响力；决策部门可以通过对科技智库进行多方面信息的比较和排序，根据科技智库的评价排名、人才资源、擅长领域、优势劣势等情况，在科技决策咨询中更有针对性地选择合适的科技智库进行研究咨询。

（3）试点双主体的科技智库甄选机制。在公共决策影响对象比较明确、决策过程需要政策对象深度参与的咨询领域，可以试行双主体的科技智库甄选机制。双主体是指，相关利益群体和决策部门均作为委托人，决策部门不直接参与甄选，而是在整个甄选过程中负责监督引导、组织协调和保障服务等工作，相关利益群体则作为真正的委托人深度参与智库甄选过程，并最终甄选出合适的科技智库。

3.3.2 激励机制

当委托人无法完全监控代理人行为时，激励问题就成为影响代理效率的核心要素［19］。通过机制设计激励科技智库及其研究人员努力工作，提高智库产品质量，是科技决策咨询中的一个核心问题。

（1）直接激励。要提高科技智库资金的使用效益，关键是加大用于科技智库人员脑力劳动和智力创造的支出比例，在符合财政规范的前提下，最大限度地激发科技智库人员在项目研究和决策咨询中的积极性、主动性与创造性；要从真正满足科技智库发展需要出发，尊重科技智库研究和决策咨询工作的特点与规律，承认科技智库人员付出的智力劳动成本，将更多的经费用于支持研究人员的科研和创新。同时，要加强对科技智库资金的监督和管理，完善经费使用和管理的考核问责制度，切实保证科技智库经费使用的科学、规范和有效。

（2）间接激励。除通过咨询经费等直接激励之外，还可以通过社会地位、权威、声誉以及对某些特殊信息的获取权等间接方式对科技智库进行激励。当科技智库的思想被合法地落实，并且在致力于实现公众利益的努力中起到一定作用时，专家代理人也能获得一种精神成就感。Fama［20］提出了代理人声誉模型的思想，强调代理人会对自己的行为负完全的责任，改进自己的声誉，并由此来提高自己的未来收入。在思想市场中，科技智库的声誉是有效激励机制的重要因素。专家的职业信誉是他们的根本，被忽略的咨询意见可能有损他们在专业领域中的名誉。要通过宣传和表彰声誉良好的科技智库，对科技智库依托科技专业知识，充分发挥人才和科研优势，围绕决策咨询需求开展研究和咨询工作进行有效的间接激励。

3.3.3 监督和约束机制

努力程度是科技智库及其专家的内部信息，委托者很难观察到科技智库及其专家真实的努力程度，因此要通过科学有效的监督和约束机制来激励或督促科技智库及其专家付出最大的努力。

（1）长期合作。委托者和科技智库之间的合作可以被看作是双方之间的博弈，如果合作是长期的、多次的，科技智库及其专家会付出更高程度的努力、产出更高水平的思想产品，以获得委托者的认可和继续合作的机会。长期合作使得具有信息优势的一方基于其长期利益考虑，减少或不采取背叛策略。

（2）竞争市场。在市场经济条件下，不同的科技智库为获取更多的资金支持和更高的影响力，开展思想产品和决策咨询服务的市场竞争，科技智库能否得到好的评价，关键取决于市场对科技智库研究产品及决策咨询服务的认可和判断，以及科技智库在思想市场中的实际表现。科技智库存留与否以及成功与否，主要取决于市场对其的评价，由市场对科技智库的整体表现进行评判，符合思想市场需求的科技智库就会不断发展壮大，不符合市场需求的科技智库则会逐渐萎缩，直至被思想市场淘汰。要为不同类型科技智库搭建决策咨询的公共竞争平台，要制定公平公正的竞争规则，公开发布决策咨询需求信息，提供决策咨询资源支持和保障，营造良好的、市场化的科技智库产品竞争环境；要明确科技决策咨询产品的采纳标准，不同类型科技智库提供的咨询产品能否被采纳，主要看是否向决策者提供了科学有效、现实可行的方案和建议，是否有利于决策问题的解决。

（3）考核评估。为推动科技智库提高自身的工作效率和水平，提升科技智库服务科技决策的能力，要建立和完善符合科技智库特点与规律的考核评估体系，客观评估科技智库自身及其研究成果影响力等因素。评估指标是科技智库发展的方向标和指挥棒，要按照促进科技智库功能发挥的要求构建科学合理的指标体系，探索建立以成果应用为主和科技决策咨询为导向的评估指标，引导科技智库开展特色化、个性化建设，实现科技智库健康有序发展。对科技智库提供的思想产品要进行客观、科学的考核验收，建立健全智库提供决策咨询服务的监督体系，完善决策咨询问责制度。

4 基于全面质量管理理论的科技智库内部运行机制

4.1 全面质量管理理论

1961 年费根堡姆首次提出了“全面质量管理”的概念，指出全面质量管理是为了能够在最经济的水平上并充分考虑满足用户需求的条件下进行市场研究、设计、生产和服务，把企业各部门的研制质量、维持质量和提高质量的活动构成一体的有效体系［21］。国际标准化组织于1987 年发布了质量管理和质量保证系列指导规范，提升了全面质量管理的影响力，促进了全面质量管理的普及。

全面质量管理有3 个核心的特征，即全过程的质量管理、全员参加的质量管理和以顾客为中心。（1）全过程质量管理，要求变产品质量的事后检验为生产过程中的质量控制，对产品生产过程进行全面控制，在研究、生产、销售等各个环节中都把好质量关；（2）全员质量管理，强调质量管理工作不局限于质量管理部门，要把质量控制落实到每一名员工；（3）以顾客为中心，要求坚持以顾客为中心的管理模式，注重顾客价值，强调顾客的满意和认同是长期赢得市场、创造价值的关键。

4.2 理论适用性分析

在智库建设的热潮中，只有真正提供高质量决策咨询产品的科技智库，才能在竞争中脱颖而出、持续发展；同样，只有那些好的建议，那些能够解决关键、重要决策问题的科技智库产品，才能得到采纳和认可。高质量的决策咨询离不开科学合理的科技智库内部运行机制。斯蒂芬·希尔加德纳［22］研究了美国国家科学院保证其咨询建议质量的程序，包括避免利益冲突、防止资助者影响研究结论、确保报告在发布前都经过了高水平专家评议等。韦博·比克等［23］对荷兰卫生研究理事会的高质量决策咨询工作进行了研究，荷兰卫生研究理事会以各专门委员会对特定咨询报告负责的方式开展工作，咨询报告在公开发布之前，将接受常设委员会对其开展同行评议，以保证报告质量。

4.3 完善内部运行机制，促进科技智库高质量产品产出

一是以产品质量为核心。对于科技智库而言，产品质量是科技智库的生命线，要采用科学的方法和工具，基于专业知识和科学证据，提供专业的、高质量的咨询和建议。

二是实行全过程质量管理。将质量管理融入选题立项、研究实施、结题评审和成果转化应用的全过程，以过程管理的质量控制来保障产品产出的质量和水平。

三是强调全员参与和人才队伍建设。产品质量的提升离不开一支优秀的人才队伍，要以提升人才质量、优化队伍结构为重点，深化人才发展体制机制改革；要建设注重智库产品质量的组织文化，坚持高质量、独立性和影响力等核心价值，并以这些核心价值指导科技智库的研究和决策咨询工作。

四是加强成果传播工作，满足用户需要。成果传播是科技智库可持续发展的重要着力点，是科技智库满足用户需求、实现研究成果应用转化的重要环节，要围绕党和政府的中心工作，针对经济和社会发展的现实问题开展决策咨询研究。

5 结论

科技智库管理和运行机制可以分为3 个层面：宏观层面的科技决策咨询机制、中观层面的外部管理机制和微观层面的内部运行机制，如图2 所示。科技决策咨询机制作为科技智库管理和运行的基础，为科技智库提供竞争发展的思想市场和决策咨询需求；外部管理机制是政府基于科技智库的建设和发展需求，对科技智库加以规范、管理和支持，为科技智库创造良好的外部条件；内部运行机制是以科技智库自身作为主体，对内部要素进行统筹和优化，激发内生动力，以提升研究和咨询能力。我国科技智库的建设和发展需要从宏观、中观和微观3 个层面共同推动。

图2 科技智库管理和运行机制

5.1 完善科技决策咨询机制，推动高水平科技智库建设

在进入中国特色社会主义新时代的关键时期，决策的科学化、民主化不仅仅是决策体制的变革，更是深刻的执政理念、决策意识和决策观念的变革。在政策过程理论看来，科技智库作为专业化的决策咨询和研究机构，在政策过程的不同阶段发挥着重要作用。科技智库的作用发挥受到科技决策咨询机制的影响，要将科技决策咨询作为公共决策体系的必要环节纳入到政府的公共决策过程之中，为科技智库有效参与决策咨询提供制度性安排，为高水平科技智库建设提供支撑和保障。

5.2 健全外部管理机制，促进科技智库高质量发展

在当前世界新一轮科技革命和产业变革与我国转变发展方式的历史交汇期，破解我国改革发展稳定中的难题和应对全球性问题，迫切需要高质量的科技咨询和科学决策，而高质量的科技决策咨询需要优化现有的资源和要素的配置方式，完善组织机制，促进科技智库高质量发展。委托代理理论作为信息不对称问题的重要分析工具，为研究政府与科技智库之间的互动关系提供了理论支持，要通过完善的科技智库甄选、激励和监督约束机制，克服委托代理中的逆向选择和道德风险问题。为提升我国科技智库的决策咨询效率和质量，要进一步健全科技智库外部管理机制，使得具有良好创新能力、能够提供高质量决策咨询产品的科技智库脱颖而出，实现科技智库的优胜劣汰，进而提高我国科技智库的整体水平。

5.3 优化内部运行机制，推进科技智库产品供给侧改革

全面质量管理理论强调要以科技智库产品质量为核心，通过产品质量全过程管理，注重全员参与和人才队伍建设，不断满足用户需要，产出高质量的智库产品，提供高水平研究报告和咨询建议。由于现代智库建设起步晚，我国科技智库的研究和咨询产品还不能很好地满足党和政府不断提升的科技决策咨询需求，高水平科技智库产品供给和需求失衡问题突出。要从科技智库供给端入手，完善科技智库内部运行机制，优化科技智库产品供给结构，不断推出有影响、高质量的研究成果，提升科技决策研究和咨询产品的供给质量和效率。