财政分权、环境规制与淮河生态经济带绿色全要素生产率

高莉莉，余德明，任志安

(安徽财经大学 经济学院，安徽 蚌埠 233030)

一、引言与文献综述

2018年，国务院批复《淮河生态经济带发展规划》，规划明确淮河生态经济带区域范围，包括湖北、河南、安徽、山东和江苏5省的25个地级市和4个县，同时提出淮河生态经济带要坚持高质量发展，探索淮河流域生态文明建设新模式。党的十九届五中全会也明确要坚持五大发展理念，推动绿色发展，实现经济发展取得新成效。淮河生态经济带作为最具发展潜力的区域之一，在政策的推动下，各城市的生态建设取得了一系列的成果，但淮河流域依然存在经济发展滞后、工业污染物排放量大等问题，污染形势严峻。环境治理的低效率不仅仅是技术和财力问题，更是分权体制下激励扭曲和约束不足的结果。自1994年我国深化财政分权改革之后，财政分权对地方经济快速发展起到重要作用，但同时也在环境治理上暴露出许多问题，部分地方政府为了完成绩效，产生了为促进经济发展而牺牲环境的动机。财政分权制度是政府发挥公共职能与经济职能的重要工具，地方政府可以凭借自身的资源、区位和信息优势，将财政资金投向不同的领域，起到平衡经济发展、社会进步与环境保护的三元发展目标，同时，通过合理配置生产要素、高效提供公共物品与服务，对经济增长的效率和居民的生活水平也具有一定的作用，但财政分权水平过高，也会造成地方政府过度追求经济增长而忽视环境保护的行为。本文选取既能衡量经济发展又能体现绿色发展的绿色全要素生产率，来考察淮河生态经济带25个地级市的财政分权和环境规制产生的效果。

关于财政分权与绿色全要素生产率之间的关系，已有文献存在两种截然不同的论断。一是财政分权会对绿色全要素生产率产生积极作用。具体来看，Tiebout认为财政分权通过发挥地方政府信息优势，改善资源间的配置效率促进绿色全要素生产率增长。类似的，曾淑婉认为财政分权可以提高资源的分配及使用效率，从而推动绿色全要素生产率的增长。张彰等研究发现，财政分权能够使地方政府通过引进高质量FDI、加大科技投入和提高基础设施水平等策略显著促进绿色全要素生产率的增长，且区域差异性明显。二是财政分权对绿色全要素生产率产生抑制作用。周黎安认为在中国特殊的地方考核机制下，地方官员倾向选择高耗能、高污染的工业企业，造成生态环境恶化，阻碍了技术创新。周雪光认为这种追求短期经济增长行为，使得资源利用效率低，阻碍了经济与环境的协调发展，长期来看不利于绿色全要素生产率的增长。肖远飞等研究发现财政分权不仅会引起本地区绿色全要素生产率下降，也会造成周边地区绿色全要素生产率的下降，具有空间溢出效应。

关于环境规制与绿色全要素生产率之间的关系，“波特假说”认为适当的环境管制能促进企业技术革新，刘和旺等研究发现市场性环境规制能够激发技术创新并提高生产率，检验结果支持了“波特假说”。学者普遍认可环境规制会对绿色全要素生产率产生积极作用。例如，李光勤等认为环境规制长期对绿色经济效率有显著的正向作用，环境规制一定程度上可以使经济与环境达到“双赢”；李鹏升等认为环境规制在短期内对企业的绿色全要素生产率具有负向作用，而长期内则会对企业的绿色全要素生产率产生促进作用。刘祎等在综合和直接效应方面分析发现，环境规制能够显著促进绿色全要素生产率增长，在间接传导机制方面，环境规制通过自主创新以及境外技术引进对绿色全要素生产率具有正向作用。

综上所述，现有文献探讨了财政分权、环境规制对绿色全要素生产率的影响作用，但较少有分析淮河生态经济带财政分权对绿色全要素生产率的影响。基于此，本文采用DEA模型测度淮河经济带25个地级市的绿色全要素生产率，分析财政分权和环境规制对绿色全要素生产率的影响，并以环境规制为门槛变量，研究财政分权对绿色全要素生产率的门槛效应。

二、研究假设

伴随着我国财政从“集权”到“分权”的改革，一方面，地方政府拥有更强的财政自主权，可以凭借自身的信息优势，因地制宜，从而有利于推动地方经济的发展；另一方面，考虑到地方政府的竞争效应以及特殊的升迁考核机制和异地任职的方式，使得政治晋升诉求高于环境治理诉求，地方政府可能会降低地区环境规制标准吸引外来企业投资，选择引入高产出但高耗能和高排污的工业企业，同时削减科技创新、教育和环境治理等公共服务项目的投入，追求经济短期增长，忽视经济的长期增长质量，造成了资源的错配和生态环境的恶化，进而影响到城市的绿色发展。张建伟基于全国30个省份的面板数据研究发现，在绿色全要素生产率的增长区，财政分权对绿色全要素生产率具有显著的正向促进作用；反之，在衰退区，具有显著的反向抑制作用。本文研究淮河生态经济带25个地级市中有18个位于绿色全要素生产率的衰退区，因此，基于以上分析，提出假设1。

假设1：财政分权对淮河生态经济带绿色全要素生产率产生负向作用。

根据“强波特假说”，在一定的环境条件下，合理的环境规制可以提高企业的经营绩效和竞争力，促进地区经济的增长。同时，环境规制主要从制定环境保护政策出发，提升环境治理水平，激发企业进行技术创新，减少工业企业的污染排放量，保护生态资源，推进绿色发展。因此，环境规制可以同时在经济发展和环境保护两方面起到一定作用，绿色全要素生产率是在全要素生产率的基础上将非期望产出纳入评价范围，是可以兼顾经济发展和绿色发展的综合评价指标。基于以上分析，提出假设2。

假设2：环境规制能够显著促进淮河生态经济带绿色全要素生产率增长。

中国式财政分权使地方政府环境政策的制定存在着竞争效应，旨在追求短期经济增长，对经济环境协调发展产生“制约”作用。地方政府忽略环境规制的行为，是其环境保护意识与污染治理能力欠缺的体现，若地方政府能够秉持新发展理念，适当提高环境规制强度，有助于使财政分权对生态效率的影响由“攫取之手”向“援助之手”转变，财政分权便能更好地兼顾经济与环境的利益，起到促进绿色全要素生产率增长的作用。然而环境规制强度的提升并不是越高越好，陈斌等研究发现，2013年以后地方环境规制水平提升过快，在一定程度上反而不利于绿色创新，过高的环境规制对绿色创新效率低的地区而言并没有实际意义，环境规制水平的提高，在短期内不能改变企业技术落后的现状，促使企业不得不使用部分资金进行“寻租”，甚至购买排污权限，占用了企业用于研发的资金，最终不利于研发效率。现阶段，我国不断明确要坚持新发展理念，坚持绿色发展，叠加地方政府的财权与事权的不相称，地方收支缺口大，财力不足和债务负担过重的现状，如果地方政府再施行过高的环境规制，对环境治理投入大量资金，财政分权将促进绿色发展而不利于经济增长，最终可能会对绿色全要素生产率产生一定影响。基于以上分析，提出假设3。

假设3：过高的环境规制强度，会使财政分权不利于本地区的经济增长，从而进一步加深财政分权对绿色全要素生产率的负向作用。

三、模型构建与变量选择

(一)面板模型及门槛模型构建

基于本文的研究方向，以及考虑到可能存在的内生性问题，构建面板模型如下：

ln

Y

=α+αln

ER

+αln

FD

+αln

X

+ε

杜俊涛等研究发现财政分权主要是通过恶化环境降低绿色全要素生产率，如果地方政府进行了环境管制，那么财政分权会对绿色全要素生产率产生怎样的影响？考虑到环境规制强度的不同可能会影响财政分权对绿色全要素生产率作用，借鉴Hansen的研究，本文以环境规制为门槛变量，研究财政分权对绿色全要素生产率和经济增长水平的门槛效应。模型设定如下：

ln

Y

=β+βln

ER

(ln

ER

≤λ)+βln

FD

(ln

ER

>λ)βln

FD

+βln

X

+εln

REGDP

=δ+δln

FD

(ln

ER

≤λ)+δln

FD

(ln

ER

>λ)δln

FD

+δln

X

+ε

其中，Y表示被解释变量绿色全要素生产率、绿色技术效率和绿色技术进步，REGDP表示经济增长水平，ER代表环境规制，FD代表财政分权，X代表一组控制变量，λ为环境规制的门槛值，i=1,2，…，25，表示淮河生态经济带25个地级市，t表示年份，ε代表随机扰动项。

(二)被解释变量

本文参考Tone和Chung et al.的研究，采用SBM(Slack-Based Measure)模型和ML(Malmquist-Luenberger)生产率指数测算绿色全要素生产率(GTFP)。绿色全要素生产率测算的投入指标包括资本、劳动力和能源消耗三个指标，其中，资本投入参照刘常青等的方法，利用永续盘存法得到工业的资本存量；劳动力投入用各市当年年末就业人数总量表示；能源投入参考佘硕等的研究，以各市全年用电消耗总量表示。绿色全要素生产率测算的产出指标包括期望产出和非期望产出，本文选用各地级市地区生产总值来表示期望产出；非期望产出以废水排放量和工业二氧化硫排放量表示。

(三)核心解释变量

财政分权(FD)。本文参考李光龙等的研究，采用地级市一般公共预算收入与一般公共预算支出的比重衡量。

环境规制(ER)。本文借鉴张征宇等的研究，从污染排放的角度构建环境规制的综合指数，污染物指标包括废水排放量、工业二氧化硫排放量和工业烟粉尘排放量。

(四)控制变量

本文选择的控制变量包括：产业结构(IS)，采用第三产业增加值与第二产业增加值的比重表示；外商投资规模(FDI)，采用外商直接投资额占GDP的比重衡量；市场化程度(MAR)，用地方财政一般预算支出占GDP的比重衡量；经济增长水平(REGDP)，用地区人均GDP表示。

本文选取2008—2018年淮河生态经济带25个地级市面板数据，数据来源于《中国城市统计年鉴》、EPS全球统计数据库以及地方城市统计年鉴，个别缺失数据采用插值法补齐，主要变量的描述性统计如表1所示。

表1 变量描述性统计

四、实证结果及分析

(一)淮河生态经济带绿色全要素生产率分析

根据地理位置，将淮河生态经济带25个地级市分成三大区域，表2反映了2008-2018年淮河生态经济带25个地级市绿色全要素生产率及分解项年均增长率。

表2 2008—2018年各地级市绿色全要素生产率及分解项年均增长率

(二)淮河生态经济带绿色全要素生产率影响因素分析

本文将绿色全要素生产率指数(GTFP)、绿色技术效率指数(GTE)、绿色技术进步指数(GTC)分别作为被解释变量，利用面板模型进行回归分析，结果如表3所示。

模型整体回归结果显著。从绿色全要素生产率来看，环境规制和财政分权分别在1%和5%水平上显著，系数值分别为0.042和-0.055，说明环境规制和财政分权分别对淮河生态经济带绿色全要素生产率产生显著正向和负向作用，验证了假设1和假设2成立，环境规制强度的提升一方面通过保护本地区环境起到促进作用，另一方面会使得污染密集型企业转移至其他环境规制强度较低的国家(地区)，从而对绿色全要素生产率产生促进作用；财政分权水平的提高会使得地方政府自主度增强，地方政府为了达到政绩目标，可能会将财政资金用于短期高回报的行业，忽视公共物品的供给和生态环境保护，从而阻碍绿色全要素生产率的增长。从绿色技术效率和绿色技术进步来看，环境规制对绿色技术效率在5%水平显著，回归系数值为0.015，说明环境规制对绿色技术效率具有显著正向促进作用；环境规制对绿色技术进步具有显著正向作用，财政分权对绿色技术进步产生显著负向作用，与财政分权和环境规制对绿色全要素生产率的影响方向一致，也说明绿色全要素生产率主要是由绿色技术进步推动的。

表3 绿色全要素生产率及其分解项的影响因素回归

(三) 门槛效应分析

以环境规制为门槛变量，分别研究财政分权对绿色全要素生产率、绿色技术效率、绿色技术进步和经济增长水平的影响，门槛效应估计结果见表4，lnGTFP、lnGTP和lnREGDP均通过单一门槛检验，双重门槛检验结果不显著，因此，模型存在单一门槛。

表4 门槛效应检验结果

分别以lnGTFP、lnGTP和lnREGDP为被解释变量，门槛模型的估计结果见表5。

由表5可知，在环境规制强度的不同阶段，财政分权对绿色全要素生产率的负向作用强度不同，环境规制的门槛值为4.88，当环境规制强度小于4.88时，财政分权对绿色全要素生产率的负向作用不显著；当环境规制强度大于4.88时，财政分权对绿色全要素生产率具有显著负向作用，通过了1%水平的显著性检验。财政分权对绿色技术进步的负向作用强度也不同，环境规制的门槛值同样为4.88，当环境规制强度小于4.88时，财政分权对绿色技术进步负向作用不显著；当环境规制强度大于4.88时，财政分权对绿色全要素生产率具有显著负向作用，通过了1%水平的显著性检验。结合表3的回归结果，说明当环境规制强度过高时，财政分权加深了对绿色全要素生产率和绿色技术进步的负向作用。

表5 门槛模型回归结果

为了检验环境规制强度对经济增长水平的影响，将经济增长水平作为被解释变量，以环境规制为门槛变量，发现财政分权对经济增长水平也存在门槛效应，环境规制的门槛值为4.604，与财政分权对绿色全要素生产率和绿色技术进步门槛效应的环境规制门槛值接近。具体来看，当lnER>4.604时，财政分权对经济增长水平具有显著负向作用，通过了1%水平的显著性检验，系数值为-0.808 ，其负向作用是lnER为4.604时财政分权对经济增长水平作用的两倍多，说明当环境规制强度大于4.604时，财政分权进一步抑制了经济增长水平，从而对绿色全要素生产率也产生了影响。财政分权提高了地方政府的财政自主权，如果地方政府同时采取过高的环境规制强度，过度注重环境治理，虽然环境得到大幅改善，但会对企业的生产产生不利影响，可能会使得部分企业选择离开该地区，经济增长会受到抑制，总的来说，财政分权将更加不利于绿色全要素生产率增长，从而验证了假设3成立。

五、结论与政策建议

本文以2008—2018年淮河生态经济带25个地级市面板数据为样本，采用SBM-ML模型对淮河生态经济带绿色全要素生产率及绿色技术效率和绿色技术进步进行了测度，并采用面板模型分析了环境规制和财政分权对这三者的影响，同时以环境规制为门槛变量，探讨了财政分权对绿色全要素生产率、绿色技术效率、绿色技术进步和经济增长水平的影响。结论表明：淮河生态经济带绿色全要素生产率整体呈增长状态，东部海江河湖联动区增速高于北部和中西部；面板回归结果显示，环境规制对绿色全要素生产率及绿色技术效率和绿色技术进步都具有显著促进作用，财政分权对绿色全要素生产率和绿色技术进步存在显著抑制作用；门槛效应模型表明，财政分权对绿色全要素生产率和绿色技术进步都存在门槛效应，当采取过高环境规制强度，财政分权通过降低经济增长水平，进一步加深对绿色全要素生产率的负向作用。

基于以上结论,我们提出如下政策建议：第一，采取适度的环境规制政策。忽视环境保护而片面追求经济高速增长将付出更大的经济代价，一味追求环境保护也不利于绿色全要素生产率的提升。适度的环境规制强度一方面有利于改善本地区的生态环境，另一方面可以激励企业技术革新，提高生产效率，促进绿色发展。第二，深化财政分权改革，通过政府导向实现地区绿色经济增长效率提高，提高促使地方政府充分发挥公共职能，更好的服务社会，扩大公共物品供给，继续将环境考核融入政绩考核之中，从长期促进淮河生态经济带地区绿色经济增长。