“十四五”时期应加快推动革命老区振兴发展

高国力 王继源

革命老区是党和人民军队的根，是中国人民选择中国共产党的历史见证。习近平总书记对革命老区充满深厚感情，深刻指出“革命老区和老区人民为中国革命胜利作出了重要贡献，党和人民永远不会忘记，要把革命老区建设得更好，让老区人民过上更好生活”。“十三五”时期，革命老区面貌发生深刻变化，老区人民生活水平显著改善，老区人民同全国人民一道进入全面小康社会，但由于自然、历史和国内外发展环境变化等多方面因素的影响，一些老区发展相对滞后、基础设施薄弱、人民收入水平不高、自我发展能力不足的矛盾仍然比较突出，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务还很艰巨。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出支持革命老区建设，近日国务院专门出台《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》。“十四五”时期，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推进革命老区振兴发展，有利增强老区在基础设施支撑、产业体系构建、公共服务保障等方面的功能，促进区域协调发展，为扎实推动共同富裕奠定物质基础;有利于保护传承弘扬红色文化传统，筑牢中国共产党人守初心担使命的思想根基。

一、“十三五”时期革命老区振兴发展取得阶段性成效

各部门各地方扎实推动老区振兴发展，脱贫攻坚取得决定性胜利，综合实力稳步增强，特色产业不断壮大，生态文明建设成效显著，呈现出不断向好的发展态势。

（一）顶层设计逐步完善，初步建立起支持革命老区的政策体系

“十三五”时期，中央把老区建设发展放在更加突出的位置，作为国家战略统筹推进，出台1个指导意见，实施5个重点片区专项规划，形成了支持革命老区的政策体系，使相关资源要素向老区优先集聚，民生政策向老区优先覆盖，重大项目向老区优先布局。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，为推动老区全面建成小康社会作出具体部署。国家发展改革委陆续印发实施《陕甘宁革命老区振兴规划（2012—2020年）》《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划（2014—2020年）》《大别山革命老区振兴发展规划（2015—2020年）》《左右江革命老区振兴规划（2015—2025年）》《川陜革命老区振兴发展规划（2016—2020年）》等5个重点片区专项规划推动老区振兴发展。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出支持革命老区建设。2021年，国务院出台《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》，作为新发展阶段特别是“十四五”时期支持全国革命老区振兴发展的纲领性文件，正在建立健全新时代支持革命老区振兴发展的“1+N+X”政策体系。

（二）基础设施建设步伐加快，对经济社会发展的支撑作用明显增强

综合交通网络日趋完善，公路、铁路、航空、水运等交通基础设施加快建设，南昌至赣州、郑州至阜阳、银川至中卫等铁路建成通车，G1517广昌至吉安、G65E绥德至延川高速公路建成通车，巴中机场、井冈山机场建成通航，左江、右江航道自崇左、百色以下可实现1000吨级货轮直达粤港澳地区。能源保障能力不断提高，加快电网改造，支持绿色清洁能源发展，安徽金寨、陕西镇安抽水蓄能电站有序推进，一批重点电网工程和煤矿项目核准建设。信息基础设施建设全面加强，实现4G和宽带网络城乡全覆盖。

（三）特色产业不断壮大，促进地方经济发展的“造血功能”提升

革命老区是国家重要的粮油生产基地和特色农产品产区，各地持续推进高标准农田建设，粮食综合生产能力不断提高，积极发展高效种养和绿色食品等特色农业，粮油、蔬菜、水果、肉禽和中药材规模不断壮大，打造了赣州脐橙、洛川苹果、信阳毛尖、田东香芒、通江银耳等知名农产品品牌。老区工业转型升级步伐不断加快，农产品加工、纺织服装、资源开采、石油化工等传统产业转型发展，有条件的区域中心城市积极承接布局了一批生物医药、新材料、新能源、电子信息、装备制造等战略性新兴产业，赣南等原中央苏区稀土新材料，陕甘宁革命老区石化产业，左右江革命老区现代铝产业、川陕革命老区新能源产业在全国占有重要地位。各地大力发展红色旅游，结合生态资源培育了一批精品红色旅游线路，旅游产业已经成为促进区域发展和居民增收的重要支柱产业。

（四）生态环境持续改善，为保障我国生态安全发挥了重要作用

革命老区涉及多个自然保护区和国家重点生态功能县，大别山水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区等对建设国家重要生态安全屏障，保障我国生态安全发挥重要作用。“十三五”以来，老区坚持生态优先、绿色发展的战略导向，围绕长江、黄河、左右江等大江大河开展流域生态综合治理，统筹山水林田湖草系统性保护修复，持续开展退耕还林、水土保持、石漠化治理等重大生态修复工程，建设了一批国家生态文明建设示范市县和低碳城市试点。经过努力，老区生态环境持续改善，地表水保持稳定，空气质量明显好转，大别山长江干流水质优良，集中式饮用水水源地水质达标率100%。

二、推动革命老区高质量振兴发展仍存在薄弱环节

受历史因素和客观原因制约，革命老区目前仍是省际交界地区发展的“洼地”，整体经济实力弱、基础设施短板多、城镇化水平低，资源优势尚未充分转化，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务还很艰巨。

（一）基础设施还不畅，便捷高效的交通网络尚未形成

受自然、地理、社会、历史等多重因素影响，老区重大基础设施总体薄弱，长期游离于国家综合运输网络之外，内联外通的路网尚未建立，成为制约生产要素流动和经济社会发展的重要瓶颈。例如，河南老区南部没有高速公路串联，湖北北上跨省高速公路铁路仍是空白，霍山、岳西、望江、枞阳等县尚不通铁路，公路整体技术等级偏低，部分自然村不通硬化路，内河航道资源未有效开发。水利、能源、信息等基础设施仍相对薄弱，中小河流治理、水库除险加固、城乡防洪排涝等欠账较多，重大电源点建设亟待加强，部分水电供区电网改造滞后。

（二）发展基础还不牢，致贫返贫风险依然较大

当前，革命老区经济社会发展相对全国平均水平仍有较大差距。5个重点片区集聚了全国11.3%的常住人口，但仅创造了7.4%的地区生产总值。居民收入水平偏低，城镇居民和农村居民人均可支配收入为全国的78.8%，陕甘宁革命老区和左右江革命老区农村收入仅为全国的70%左右。造血功能严重不足，人均一般公共预算收入为全国的44%，川陕革命老区、左右江革命老区仅为全国的22%和28%。随着脱贫攻坚目标的完成，老区自我发展能力不强、产业发展质量不高、巩固拓展脱贫攻坚成果支撑不足的问题逐步凸显，稳定脱贫任务十分艰巨。特别是受疫情影响，农民和进城务工人员持续增收的不确定因素增多，深山区、行蓄洪区、边远边角地区巩固脱贫成果难度较大，因疫致贫、因疫返贫的风险较高，社会保障兜底机制仍需要进一步完善。

（三）红色资源挖掘还不深，红色文化保护利用不充分

革命老区红色基因富集、自然资源丰富、人力资源众多，但资源优势还没有充分转化为发展优势。特别是红色资源缺乏深度保护挖掘和综合开发，部分革命遗址产权不清，一些革命纪念馆配套设施陈旧，相当数量的革命遗址处于荒废甚至消失状态，缺乏有效保护机制。红色旅游收入不高、规模不大，在全国的影响力和知名度不高，与历史地位贡献不相符。例如，大别山是土地革命战争时期全国第二大革命根据地，创造了“28年红旗不倒”的奇迹，信阳市拥有鄂豫皖苏区首府革命博物馆等大量红色资源、悠久的历史渊源、深厚的文化底蕴、良好的生态环境，但2019年接待游客人均消费仅583元，与全国平均水平（953元）差距较大。

（四）城乡融合还不足，公共服务短板较为突出

老区缺少有辐射带动力的区域中心城市，城市综合承载能力不强，城镇化水平低，2019年5个重点片区常住人口城镇化率为48.7%，低于全国11.4个百分点，常住人口比户籍人口少2433万人，人口整体处于净流出状态，特别是大别山、左右江革命老区净流出人口占常住人口的比重均超过了20%，是相应省份人口外流最严重的地区。老区城乡融合发展不充分，城市与乡村资源要素双向传导不足，基础设施和公共服务向乡村延伸不够，对乡村发展带动能力弱，城乡收入水平差距依然较大，2019年陕甘宁革命老区、左右江革命老区分别为2.88和2.85，高于全国平均水平（2.64）。此外，老区公共服务欠账多，社保、教育、文化、医疗、养老等方面的短板仍需补齐。

三、“十四五”时期革命老区振兴发展主要思路和任务

“十四五”时期，新发展阶段、新发展理念、新发展格局下的战略性重构步伐将加快，国内消费升级、产业转型升级等新趋势将更加明显，革命老区要在国家战略全局中找准定位、顺势而为，在不断巩固拓展脱贫攻坚成果全面推动乡村振兴中有新作为，在优势互补、高质量发展的区域经济布局中有新担当，在构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中有新使命，奋力开创老区振兴发展新局面。为此，要以增强造血机制和内生动力为重点，着力破解基础设施瓶颈，着力培育壮大现代特色优势产业体系，着力加快以人为核心的新型城镇化，着力提升基本公共服务水平，着力推动生态文明建设，着力扩大对内对外开放合作，将老区建设成为社会主义共同富裕的示范区，让老区人民更加充分地共享改革发展成果。

（一）注重分区分类施策，明确各革命老区发展重点

集中力量推动赣闽粤原中央苏区、陕甘宁、大别山、左右江、川陕等重点老区振兴发展，积极支持沂蒙、太行、海陆丰等欠发达老区加快发展。赣闽粤原中央苏区要积极承接粤港澳大湾区产业转移，打造世界级稀土产业集群，传承红色基因，在老区高质量发展上作示范。陕甘宁革命老区要维护好国家能源安全，大力发展循环经济，打造红色圣地，积极融入黄河生态保护与高质量发展。大别山革命老区要维护好国家粮食安全，建设好长江和淮河中下游地区重要的生态安全屏障，发挥长三角战略腹地作用。左右江革命老区要突出开放引领，积极参与西部陆海新通道建设，面向东南亚南亚发展外向型经济，构建国内国际经济双循环互促新格局。川陕革命老区要大力发展清洁能源，打造连接丝绸之路经济带和长江经济带的战略通道。湘赣边革命老区要打造绿色生态优势，探索区域协调发展新模式，为促进中部地区高质量崛起作出贡献。湘鄂渝黔革命老区要探索省际交界地区合作新路径，打造山地特色的新型城镇化，融入长江经济带发展，走生態优先、绿色发展的新路子。

（二）注重实体经济支撑，构建富有优势特色的现代产业体系

大力发展特色高效农业，在保障国家粮食安全的同时，发展高效经济作物、特色养殖和林下经济，推广“公司+农户”模式，建立利益联动机制。引导农产品在县域范围内就地就近深加工，建成一批农产品专业村镇和加工强县。因地制宜勘探开发煤炭、石油、天然气、页岩气、煤层气、页岩油等化石能源，稳步发展风电、光伏、生物质新能源，完善北煤南运、西电东送等跨省区重点能源通道。支持老区资源就地加工转化，打造陕甘宁能源化工、赣闽粤稀土产业、川陕清洁能源、左右江有色金属基地，支持高载能行业向清洁能源优势的老区集中。加大传统产业改造力度，提升食品加工、家电、纺织服装、汽车、工程机械、建材等行业的设计、制造、工艺和管理水平，支持有条件的老区发展新材料、新能源、生物医药、节能环保等战略性新兴产业推动传统产业由资源消耗型向生态环保型转型升级。加快服务业现代化步伐，积极发展现代金融、商务服务、科技服务等生产性服务业，推动服务业、工业和农业融合发展。

（三）注重内外互促共进，推动形成高水平开放合作新格局

主动参与长江经济带等区域重大战略，深化与沿江沿海省市在能源、农产品、劳务、旅游等领域的合作，积极承接东部沿海产业转移，形成上下游合理分工，打造内陆重要战略腹地，保障我国产业链供应链安全。支持在老区打造和升级一批国家级、省级功能平台，鼓励发展“飞地经济”，通过园区共建、供应链资源外溢等模式提高革命老区发展水平。推动老区积极融入周边都市圈建设，当好中心城市后花园，鼓励老区所在地级市与周边省会城市加强分工协作与利益共享。加强与“一带一路”建设对接衔接，鼓励老区企业利用国际展会及跨境电商等平台，推广特色农产品品牌，促进茶叶等特色优势产品出口，积极吸引国际资本参与老区开发建设。

（四）注重巩固拓展脱贫成果，压茬推进乡村振兴和新型城镇化

结合实施乡村振兴战略，保持精准脱贫政策的连续性，稳定脱贫质量，增强致富内生动力，持续改善相对贫困人口的发展条件。继续实施以工代赈、产业扶贫、乡村旅游富民等工程，并纳入乡村振兴规划项目常态化推进。合理引导人口流动和城镇布局，通过内聚外迁相结合，做好生态宜居移民搬迁工作，持续释放劳动力优势，降低城镇化建设成本，加快农业转移人口市民化，走出一条新型城镇化与乡村振兴相得益彰、相辅相成的路子。着力补齐基础设施和公共服务短板，为乡村振兴和城乡融合发展提供基础支撑。

（五）注重发挥比较优势，用足用好红色绿色两大核心资源

放大老区丰富的红色文化资源和绿色生态资源转化效应。一方面，要做好“红”的文章，保护传承利用好红色文化资源。加强革命遗址遗迹保护修复，加快红色文化传承创新，彰显老区精神是我们党的宝贵精神财富，建设薪火不息、代代相传、永放光芒的“红色精神家园”。打造一批红色旅游经典景区、红色旅游精品线路、红色旅游名城名镇，打造全国著名的红色文化旅游目的地。另一方面，要做好“绿”的文章，架起绿水青山向金山银山的转化通道。要统筹山水林田湖草系统治理，构建大别山水土保持综合防护体系，完善多元化市场化生态补偿机制，探索生态产品价值实现试点示范，积极绿色产业发展。

（六）注重体制机制创新，进一步增强老区发展整体合力

研究建立省部会商和省际协商机制，加强在交通基础设施、产业发展、流域治理、生态环境保护等领域的合作，共同建设开放通道与发展平台，共同推进跨省重大工程实施、共同打造区域公共品牌、共同建设一体化市场，推动省际毗邻地区融合发展，完善支持赣南等原中央苏区振兴发展部际联席会议制度，及时协调推动陕甘宁、大别山、左右江、川陕等革命老区振兴发展重要事项。研究建立发达地区与革命老区重点城市对口合作机制，支持革命老区重点城市与中央国家机关及有关单位、重点高校、经济发达地区开展干部双向挂职交流。