辽宁省防汛减灾工作中提前转移联动机制的应用分析

刘同旭

(盘锦市水利服务中心，辽宁 盘锦 124000)

防汛抗旱事关社会稳定、经济发展和广大群众的生命安全，也是实现水生态文明目标及打赢脱贫攻坚战的关键。近年来，防灾减灾工作越来越引起政府部门的高度重视，尤其是要做好少伤人、不死人的群众转移避险工作。因此，群众的提前避险转移作为防汛减灾过程中的关键环节，务必要放在核心位置。鉴于以上因素，经过长期的实践探索辽宁省初步形成了提前转移联动机制，并在实际防洪减灾中取得较好的成效[1-4]。

1 提前转移联动机制的提出

1.1 研究背景

辽宁省属温带季风气候，地跨太子河、大凌河、鸭绿江、绕阳河、浑河、辽河6大水系，境内河网水系发育，各支流纵横交错，加之时空分布上降雨极不均衡，汛期区域性暴雨频发，防洪减灾工作压力大、任务重。特别是溪河沟谷多、地貌形态复杂的低山丘陵区，山洪灾害每年都会造成巨大的财产损失，对社会稳定及区域发展带来严重影响[5-6]。

2005年，为切实提高区域防治洪涝灾害的能力，辽宁省建设实施了一系列的非工程与工程措施，初步形成了防御山洪灾害的群测群防体系。通过科学的组织提前避险转移、及时发布山洪灾害预警信息，大大降低了财产损失。然而，由于农村建设规划管理不到位、群众防灾避险意识不强、防灾减灾基础薄弱及山洪灾害隐患点多面广等客观因素，山洪灾害每年导致的死亡人数仍居高不下。资料显示，2000-2018年洪涝灾害导致辽宁省近400人死亡，其中因山洪灾害致死人数占76.25%[7-9]。

结合以往的群众提前转移工作，乡镇和村组干部只有在群众房屋已进洪、山洪已形成或出现降雨量达到峰值的情况才会组织群众转移。然而，被转移的群众或乡村干部在转移过程中都会面临一定的人身安全威胁。在洪水到来之前，如何科学周密的安排、如何安全转移及转移效果怎样？为有效解决以上问题，借鉴以往提前转移工作江西省相关部门不断创新改进方法，充分考虑临近短时天气预报初步形成了提前转移联动机制。

1.2 前期雨水情

2018年，辽宁省发生降雨场次35场，其中强降雨(6场次)多集中于6-8月，有3场次历时长、强度大的强降雨连续发生于6月中旬至7月上旬，落区高度重叠且暴雨区域集中。其中，较历时同期均值7月1-28日全省的累计降雨量偏多50.26%，达到342.0mm，与历史同期均值相比各区县累计降雨量超出20.46%-102.71%，如图1所示。

图1 各市县累计降雨量与历史同期均值比

辽河流域及其支流的水位受强降雨影响明显上涨，7月28日6时，福德店、通江口、铁岭、沈阳雨量站水位均超过警戒水位，典型雨量站的水位变化如图2所示。

图2 典型雨量站水位变化

1.3 机制的提出

根据辽宁省洪涝灾害调查评价预警指标及其对山洪预警群众转移的要求，24h、12h、6h、3h、1h降雨量达到特定量值时要先做转移准备，在此基础上实行转移。在降雨已经落地的情况下形成的这种指导群众转移的方式，因前期降雨量偏多致使土壤已达到饱和状态、江河湖库底水偏高，山洪地质灾害在后续强降雨作用下具有较高的概率，给群众安全带来极大的隐患。该条件下，若依然利用固有的山洪灾害预警指标将明显增大群众转移工作难度和灾害安全风险。因此，如何做好此类情况下的群众转移工作辽宁省防汛抗旱指挥部(简称“防指”)做了长期的探索，为确保群众安全提供了重要保障。

2018年，辽宁省防指于6-7月组织水文、气象等相关部门先后开展10余次会商。通过防汛抗旱会商，6月22日辽宁省防指明确提出“水文、气象部门及时发布洪水和降雨预警信息，不断加强临近短时预报”的要求。6月25日，召开的防汛紧急视频会议要求各地应切实做好群众转移安置工作，灵活转变防汛战术确保群众生命安全，并提出“6月24日或6月22日到目前累计降雨量超过80mm、100mm以上的区县，要在25日20时前全部转移受威胁群众”的要求。结合水文、气象部门提供的邻近短时预报，25日半天时间内辽宁省要转移近20万危险区群众。其中，成功规避地质灾害8起，大大降低了人员伤亡。

通过总结分析成功避险经验，对于提前转移工作辽宁省防指给出了具体的规范，对可能出现洪涝灾害的市县以文件通知的形式要求提前做好危险区群众转移工作，指令接受后立即转移。28日，针对强降雨地区辽宁省防指下发了提前做好转移工作的通知。

1.4 准备工作成效

本研究以2018年6月28日为例，简要说明提前转移工作的应用成效，具体如下：结合气象部门提供的前提降雨情况、土壤含水量及逐6h降雨落区预报，29日下午辽宁省防汛抗旱指挥办公室(简称“防办”)对铁岭、抚顺、辽阳、营口、开原、沈阳、新民等市县下发了提前转移工作的通知，要求做好切坡建房、危旧房、土坯房、学校、旅游景区、山洪地质灾害易发区和中小河流沿河低洼地区等危险区群众转移准备工作，一旦发生强降雨立即转移到安全区域。街道通知后各地对群众转移作了专门部署，加强排查土坯房、洪涝灾害隐患点等危旧房屋，为做好转移组织工作以及随时做好群众转移派出乡镇驻村干部驻点，并实时关注降雨状况。此外，要求新转移和前期已转移的群众均采取在宾馆、学校或投靠亲友等统一的安置方式，杜绝群众擅自返回并确保群众的基本生活。

6月28-29日，24h降雨量除昌图县较小外，本溪、新宾、营口、清原等地区的降雨量达到35mm，而其他部分地区降雨量为62.5-106.8mm，达到暴雨级别。此次危险区域群众转移避免经济损失80余万元、避免人员伤亡7人、避免地质灾害3起，转移人口达到近5千余人。统计发现，2018年辽宁省共提前下发7次危险区群众转移通知，其中有4次是6月28日-7月3日下发。

2 提前转移联动机制的试行

根据2018年逐6h滚动降雨预报成果指导提前转移准备工作的经验，考虑防汛抢险实际需求，2019年辽宁省防指进一步完善和规范了该项内容，并正式下发了山洪地质灾害提前转移联动机制，对防灾减灾工作中辽宁省防办与气象局充分形成整体联动预防合力、更好的发挥协调配合作用、及时高效的保证信息交流给出了明确的要求。

2.1 气象部门职责

气象部门应在预报有区域性暴雨过程开始的前3d内，将相关材料及时报送；在24h有区域性暴雨时启动6h滚动降雨预报，并根据最新资料于每日12时、17时对预报预警信息及时的更新，遇实际情况需要或防汛关键期要加密提供预报。将降雨落区、强度线、流域、行政区域等信息清晰的标注于逐6h滚动降雨预报资料，降雨过程结束后停止滚动预报并将此次降雨过程评估资料及时上报。

2.2 防汛部门职责

辽宁省防办应将气象部门提供的降雨预报信息及时的转发给水文部门，要求做好水库洪水预报和中小河流预警等工作。考虑落区前期实际降雨情况、预报落区和雨强信息等，提出以县为单位重点余方降雨过程的对策：前期影响雨量值偏小(或前期未降雨、较干旱)情况下，辽北、辽东与辽中预报24h降雨量标准为100-120mm、80-100mm时拟发转移通知书；前期影响雨量值偏大(前期有降雨、较湿润)情况下，辽北、辽东与辽中预报24h降雨量标准为800-100mm、50-80mm时拟发转移通知书。此外，应加强防汛动态信息收集和雨水情监测，强化与民政、国土、气象等部门的交流，结合实际降雨情况督促强降雨区落实防灾减灾措施(如提前转移、水库巡查等)，收集整理应急处置行动、灾险情和人员转移安置等信息。

2018年，辽宁省防办按照降雨落区预报向各地先后发出12次提醒，要求各地区要做好群众转移准备并最大程度的发挥监测预警功能，切实做好城乡低洼区、中小河流洪水威胁及山洪地质灾害区人员的转移安置，及时发布各类预警并转移群众近15万人。

3 提前转移联动机制的完善

实际执行过程中，提前转移联动机制仍存在诸多的问题，山洪地质灾害来临时仍有人员的伤亡。为有效的保护人民安全、精准转移危险区群众以及有力的防御山洪地质灾害，结合实际情况江西省防指进一步完善机制，通过对历年洪涝灾害防御经验的总结提出转移对象、步骤、方式、责任“四项”要求，有效保证了提前转移机制的有效性和针对性[10]。

3.1 明确转移对象

转移对象主要包括以下人员：每次防汛隐患排查应纳入山洪灾害危险区的人员、近年集中强降雨中未纳入明把卡建档但曾经出现的人员及山洪地质灾害防灾避免明白卡建卡立档人员。

3.2 规范转移流程

1)准备转移：对强降雨气象部门作出预测后，各市县防指采取公众发布、电视、广播等措施向强降雨地区广告，确保受影响区所有群众的及时知晓，按照户、组、村、乡、县5级责任制体系做好相关转移准备。

2)立即转移：根据本地实际和降雨情况，考虑山洪灾害调查评价结果各市县防指确定启动立即转移的降雨量标准，在土壤含水量已接近饱、前期影响雨量较大情况下，立即转移雨量标准原则上为1h或2h降雨量为30-50mm、50-80mm，具体以各市县防指确定雨量标准值。

3.3 制定转移方式

以乡镇为单位要求洪涝灾害威胁区制定转移应急预案，发布准备转移预警信息后建议转移对象现行转移避险，如投靠亲友等方式，户、组、村负责人应在立即转移预警信息发布后按预案确定的安置点组织群众转移。

3.4 落实转移责任

根据山洪地质灾害防御户、组、村、乡、县5级责任制体系，从上至下逐级明确各环节转移负责人。

县级党政主要领导和县级分片包乡镇领导对群众转移工作负总责、对所报乡镇转移负监督责任，而乡镇级防办值班人员和户组村人员对转移信息的收集或通知、组织实施转移负责。准备转移或立即转移预警信息发出后，切实发挥村民小组和村委作用确保信息通知到户到人并以最快的速度组织转移，持续做好群众工作以防出现擅自返回的情况。此外，对转移安置情况要从下至上逐级反馈，及时向省、市两级防指汇总相关情况，在确保安全的条件下由乡镇防办及时发布解除山洪地质灾害预警信息，解除预警后有序组织群众反馈，评估检查避灾成效并及时逐级上报。

4 结 论

实践表明，对于减少因洪涝灾害发生的人员伤亡群众提前转移联动机制具有明显成效。然而，在实际操作过程中还机制还存在诸多问题。如，如何科学合理的评估群众转移后产生的综合效益、如何合理设置预警指标等，为有效提升提前转移工作的可行性、精准度，还要结合各地区实际情况构建合适的评估标准和预警转移指标体系，对此还需不断开展实践探索，并做进一步深入研究。