民政保障总支出中养老事业占比及组成结构的研究

王力征

摘要：2018年，我国60周岁及以上老年人口达到2.49亿，占全部人口的17.9%，如何保障老年人口的生活质量关系到我国脱贫攻坚战的最终成果。作为保障社会福利的主体部门，民政部每年的支出总额中有较大比例用于老年人的福利保障，文章通过对民政总支出中各项下用于养老事业的金额做系统的总结分析，可以在宏观层面了解我国对高龄、失能、低收入老人的福利保障水平。

关键词：民政保障总支出;养老事业;老年人福利保障

2018年，我国60周岁及以上老年人口达到2.49亿，占全部人口的17.9%，较2017年增长0.6%。习近平总书记指出：“全面建成小康社会，一个也不能少;共同富裕路上，一个也不能掉队。” 由于年龄、健康、能力等方面的因素，老年人群体较难通过劳动就业的形式融入社会大生产，因此老年人脱贫成为我国脱贫攻坚的短板和难点，确保贫困老人的福利决定着我国脱贫攻坚战成果的质量。

如何保障老年人，尤其是高龄、困难、低收入老年人的生活水平一直是学者研究的热点问题。刘艳丽（2020）认为具有科学性与实践性的农村居民最低生活保障制度是提升农村居民生活质量的关键因素 。张杰，张浩淼（2019）通过对成都市的调研指出在新时代如何进一步完善城乡特困人员救助供养制度，提高供养服务质量，对于打赢脱贫攻坚战、实现发展成果由全体人民共享、全面建成小康社会和促进公平正义、维护社会稳定具有重要意义 。韩振秋（2020）在总结我国老龄化基本状况和存在的主要问题后得出结论：政府是保障老人生活水平五大主体中的重中之重，需要在政策制定、资源配置、基础设施建设等方面发挥主体责任 。

综上，学者普遍认为建立全面且高质量的社会保障体系是保证老年人福利的关键所在。但是，站在宏观层面考察民政保障总支出中养老事业所占比例及其组成结构却鲜有学者总结。通过分析《中国民政统计年鉴2019》及其他相关资料的数据，从支出端分析2018年民政总支出中流向养老事业的金额，并分析其组成和比例，展现我国老人福利保障的全貌。

一、民政总支出

我国民政总支出主要民政事业费与民政基本建设投资，2018年民政事业费支出总额4076.9亿元，民政基本建设投资总额187.99亿元，分别占当年国家财政支出比重的1.8%和0.08%。

民政事业费在支出端有五大组成部分，分别是社会福利、社会救助、民政管理实务、行政事业单位离退休以及其他项目，其中社會福利与社会救助两项下细分栏目有较大比例金额流入养老事业。

民政基本建设投资主要包括四大方面，分别是提供住宿的民政服务机构、不提供住宿的民政服务机构、其他社会服务机构以及其他基本建设投资，其中养老机构与老年人救助、保障、服务机构被纳入前两项统计范围。

二、养老事业投入资金分项统计

（一）社会福利——老年人福利

2009年，宁夏回族自治区率先为80岁以上低收入老年人发放基本生活津贴。此后，全国多地学习宁夏经验建立高龄老人津贴制度，兼具社会救助和社会福利性质，逐渐成为针对高龄老年人的基本社会保障。

2013年后，我国又相继建立了失能老人护理补贴和困难老人养老服务补贴制度。自此，三大津贴补贴、综合补贴和其他老年人福利互为补充配合，为我国无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的高龄老人提供了基本生活保障和无偿养老服务。

三大津贴补贴在保障人群和补助金额等方面具有显著互补性，以北京市门头沟区的补贴政策为例：

1. 高龄老人津贴覆盖面最广，但保障额度较低，按照年龄不同，分三档发放每月100元、500元、800元不等金额的补贴，承担着对80周岁以上高龄老人全面保障和托底保障的功能。

2. 护理补贴保障额度最高，但仅针对失能老人，按照伤残等级的不同，分级发放每人每月600元、400元、200元的补贴。

3. 困难老人养老服务补贴根据是否享受低保待遇、是否属于计划生育特殊家庭给予其每月100元、200元和300元三档补贴。本项补贴与老人家庭情况有直接关系，主要作为“低保”的补充，给予困难老人双重保障。

2018年我国民政事业金社会福利项下的老年人福利补贴支出达到370.07亿元（见表1），占社会福利总额的34.76%。其中领取高龄养老津贴共2972.27万元，人均补助金额为676.89元/年，几乎实现80岁以上老年人口的全覆盖;领取护理补贴的老年人口共74.85万，人均补助金额为5875.98元/年;领取养老服务补贴的老年人口共521.72万，人均补助金额为842.98元/年。三大津贴补贴在保障人群、补助金额等方面各有侧重，互相补充，形成了对高龄老人全面充分的保障。

（二）社会救助—最低生活保障—城乡老年人最低生活保障

居民最低生活保障，简称“低保”，是指为存在重度残疾或者疾病而丧失劳动力的家庭提供的最低生活保障补助的制度，在我国社会救助体系中占有核心地位。2018年我国城乡低保老年人数达到1493.21万人，总保障金额达到721.73亿元，占全部社会救助金额的32.45%（见表2）。

从城乡分省具体数据来看，最低生活保障呈现出地区间、城乡间的不平衡性，具体表现为：

城乡间参保人数的不平衡。城乡参与低保的老年人数分别为180.36万人与1312.86万人，二者相差近6倍，深刻表现出我国农村老年人口收入偏低、财产状况相对较差，急需社会保障倾斜的事实。

城乡间保障水平的不平衡。从全国平均水平来看，城镇低保老人补助金额为人均6816.56元/年，农村低保老人补助金额为人均4561.04元/年，二者相差人均2255.52元/年;在区域范围内，表现最好的华东地区城乡差距也达到了人均1675.06元/年，在华南地区甚至达到了2901.56元/年，城乡差距超过50%，体现城乡保障水平的不均衡。

地区间保障水平的差异性。从地区差异角度来看，华东地区低保补助水平最高，达到人均6006.80元/年，西北地区低保补助水平最低，为人均4155.60元/年，各地区平均值为人均4837.31元/年，标准差为690.78元/年，可以看出，地区间的保障水平围绕全国平均值上下浮动，且相对表现与我国东部地区自然条件优越，经济发展程度较高，西部地区自然条件恶劣，产业基础薄弱，经济发展相对滞后的客观国情较为吻合。

（三）社会救助—特困人员供养—城乡老年特困人员供养

2016年10月，民政部明确规定将无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无法履行义务能力的城乡老人、残疾人及未满16周岁的未成年人，依法纳入特困人员救助供养范围，实行“保吃”、“保穿”、“保医”、“保住”、“保葬”（孤儿为“保教”）的社会保障政策，简称为“五保”。

2018年，我国符合五保条件的共482.65万人，其中老年人口共355.52万人，占比73.66%;“五保”老人补贴总金额为248.90亿元，占比73.99%，占全部社会救助金额的11.19%。

从城乡分省数据来看，该项补贴标准在各省之间、城乡之间同样呈现一定的差异性。

从地区维度看，华南地区五保老人补贴平均额度最高，达到人均8238.44元/年，东北地区平均额度最低，为5985.90元/年，各地区平均值为人均6973.85元/年，标准差为640.87，表明补贴水平虽然存在地区差异性，但是偏差并不剧烈，各地围绕全国平均水平有小幅波动。

从城乡维度看，农村五保老年共335.51万人，人均补贴总金额为6798.84元/年;城镇五保老年共20.01万人，人均补贴总金额为10389.92元/年，农村五保老人救助呈现出覆盖人群多，保障水平低的显著特点（见表3）。

（四）民政基本建设投资

2018年，国家完成民政基本建设投资187.99亿元，超过年初计划投资目标30亿元。按照项目类别具体包括：提供住宿的民政服务机构投资134.03亿元，占比71.30%;不提供住宿的民政服务机构投资7.94亿元，占比4.22%;其他社会服务机构投资34.83亿元，占比18.53%;以及其他基本建设投资11.19亿元，占比5.95%。

提供住宿的社会服务机构主要服务以下四类人群：老年人和残疾人、智障与精神病人、儿童以及其他，该项目下养老机构投资总额为113.0亿元，占该项投资总额的84.31%。

但值得注意的是，4类服务机构的服务对象呈现出一定的交叉性，表4所示为2018年年末，4类机构在院实际留存人数。

根据表4数据，在提供住宿的4类民政服务机构当中，2018年末在院共209.66万人，其中老年人共190.43万，占比90.83%，高于养老机构的投资总额比例约6.5%，二者之间的差异体现出非养老机构对老年人住宿服务较高的投资水平。

在不提供住宿的民政服务机构当中，以下3类具有较高的老年人服务水平，分别是社区养老照料机构和社会、社区互助型养老设施以及老年活动站/中心/室，根据服务机构中各年龄层次人员活动频次，可以得出该类服务机构老年人的使用人次占总使用份额的30.53%，如果将其作为2018年不提供住宿的民政服务机构投资总量中流入养老事业比例的估计，则可得到该项目的资金量总计为2.42亿元。

将两个项目加总，可估算2018年民政基本建设投资中用于养老事业的资金为115.42亿元，约占全部民政基本建设投资的61.40%。

三、结语

综合以上数据，得到2018年民政保障支出中用于养老事业的全部支出及组成结构（见表5）。

2018年民政保障支出中用于养老事业共计1456.12亿元，占当年全部支出（民政事业费4076.9亿元+民政基本建设投资总额187.99亿元）的34.14%，结合以上统计分析，可归纳出民政保障总支出中养老事业所占比例及组成结构的三个主要特點。

（一）总额占比较高，保障覆盖较广

首先，作为我国保障社会福利的主要部门，民政部将全部开支的近1/3用于养老事业，超过老年人口在全部民政服务对象中所占比例，体现出我国对于养老事业的高度重视;其次，我国老年人福利保障具有全面性、针对性的特点，对于高龄老人、失能老人、低收入老人等各种困难情况实行分类分级评估，制定相应的补贴政策，展现我国养老福利事业较高的保障水平。

（二）地区之间存在差异，城乡保障不平衡

针对老人的各项福利补贴均呈现农村覆盖面广、补贴总额高、人均水平低的特点。究其原因可能有以下三点：一是由于我国城市化进程的加快，青壮年由乡村向城市大量转移，老人安土重迁，农村逐渐老龄化、空巢化，且农村生产生活水平较低，老无所收、老无所养的情况更易发生;二是城乡物价水平存在差异，由于大多数补贴金额的具体确定需要参照当地的实际物价水平，在城市生活成本普遍偏高的前提下，人均保障金额的确应当向城市倾斜，不过随着信息技术的不断发展，网络购物等方式逐渐变得主流，乡村生活成本会慢慢提升直到与城市收敛，保障水平也应当相应有所调整;三是社保体系的完善程度存在客观差异，社会保障程度与经济发达程度存在明显的正相关关系，具体表现为不同地区的覆盖面和人均保障水平有所不同，逐步消弭地区间的差异是一项长期而系统的工程，短期内预计该差异仍将存在但会逐步缩小。总之，城乡保障范围和水平的不均衡是我国当前社会的基本矛盾在社会保障领域的具体表现。

（三）现金补助为主，实物保障为辅

在4项养老事业支出中，老年人福利、最低生活保障与特困人员供养三项均以现金形式发放补助，总额占比92.07%，而以养老院为代表的基本建设投资仅占7.93%，二者之间的巨大差异主要源自我国长期以来形成的老人居家生活、子女赡养陪伴的家庭养老模式。随着我国独生子女父母步入老年，人口抚养比的逐年攀升，传统的大家庭被小家庭取代，居家养老模式可能会为老人子女带来较重负担。预测未来社会对养老机构的需求将会上升，相应的民政基本建设投资比重也会逐步加大。

参考文献：

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[2]刘艳丽.完善农村居民最低生活保障制度的研究[J].中外企业家，2020（07）：226.

[3]张杰，张浩淼.完善我国城乡特困人员救助供养制度的思考——基于成都市的调研[J].长春理工大学学报（社会科学版），2019，32（05）：73-78.

[4]韩振秋.浅议我国老龄化问题治理主体及职责[J].河北青年管理干部学院学报，2020，32（04）：44-49.

[5]沈雨菲，陈鹤.中国高龄津贴政策评述与实证分析[J].人口与经济，2016（01）：50-56.

（作者单位：中央财经大学）