公安机关人民警察执勤执法的安全策略研究

于龙 吕笑增

摘 要：新冠肺炎疫情“外有输入、内有反弹”的紧张局势向人民警察执法安全提出挑战，警察执勤执法过程中时效性和科学性难以保证、执法难度系数与执法环境不匹配和多部门协同效能不高的问题亟待解决。本文以2021年春节期间防控的时间节点为例，探讨如何保障人民警察执勤执法安全，预期通过加强安全防护、加强教育警示、加强督导制度、加强技术应用、加强事故分析的“5+”策略，为新时代公安机关人民警察执勤执法安全保驾护航。

关键词：疫情常态化防控；人民警察；执勤执法；春节返乡；“5+”理念

Research on the security strategy of the peoples police on duty——Taking the prevention and control of returning home during the Spring Festival as an example

Yu Long 1，2 LV Xiao Zeng3

（1.Department of public security of Liaoning Province， Shenyang 110032， China； 2.Sichuan police law enforcement Research Center， Luzhou 646000， China； 3.Changchun public security bureau， Changchun 130012， China）

Abstract： The tension of novel coronavirus pneumonia "outside and inside has rebounded" challenges the safety of police enforcement. The problem of timeliness and scientificity is difficult to guarantee， the difficulty of law enforcement and law enforcement environment are not matched， and the efficiency of multi department coordination is not high enough to be solved. On the time node of prevention and control of returning home during the Spring Festival， how to ensure the law enforcement safety of the peoples police on duty needs to be further studied. It is expected that the "5 +" strategy of strengthening security protection， strengthening education and warning， strengthening supervision system， strengthening technology application and strengthening accident analysis will escort the law enforcement safety of the peoples police on duty in the new era of public security organs.

Keywords： Epidemic normalization prevention and control； peoples police； law enforcement on duty； Spring Festival return home； "5 +" concept

基金项目： 2020年度辽宁省大学生创新训练项目（X202011432015）阶段性研究成果。

引 言

近年来，国际形势云谲波诡，来自传统安全和非传统安全领域的风险因素时刻影响着新时代公安机关人民警察执勤执法安全。公安机关人民警察执勤执法与服务对象的复杂性、广泛性以及不确定性让新冠肺炎疫情常态化防控（以下简称疫情常态化防控）中警察执勤执法安全策略研究具有十分重大的意义，为春节期间乃至未来人民警察執勤执法安全化、规范化提供现实条件。

一、春节期间疫情防控背景下警察执勤执法四大任务

2021年1月20日，国务院印发《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于进一步做好当前新冠肺炎疫情防控工作的通知》，《通知》在充分肯定我国疫情防控取得重大战略成果的基础上，明确指出反弹风险不容忽视，进一步指出了包括“激活疫情应急指挥体系” “提升核酸检测能力”等在内的七大对策[1]。为此，公安机关人民警察在春节期间疫情防控主要围绕四大任务展开。

第一，调整工作思路，核心任务围绕核心目标展开。在公安机关日前的疫情防控工作中，应以配合地方疫情防控领导小组在春节返乡阶段严格防控、打击拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令违法犯罪为核心目标，人民警察执勤执法任务必须围绕服务核心目标展开。因而，这就要求疫情常态化防控中警察执勤执法转变思路，不能盲目追求紧急状态下的“特事特办”和“超常规措施”，要因地制宜地思考对策，以“实事求是”的严谨态度落实工作，平衡疫情防控和公民春节返乡朴素愿望之间的现实落差，积极调整工作重心，在科学防控的基础上将执勤执法理念由管理转向治理与服务。

第二，强化职责意识，落实本职工作。2021年1月19日，国务院引发了《冬春季农村地区新冠肺炎疫情防控工作方案》，该方案就农村地区的冬春季新冠肺炎疫情防控工作进行部署，提出了“早预防、早发现、早报告、早隔离、早救治、强保障”等六大举措，并强调“各省级联防联控机制要结合实际，制定本地区冬春季农村地区疫情防控工作方案，并报国务院联防联控机制综合组备案[2]。”各级地方应对春节期间疫情防控应有的的责任与态度，作为政府工作部门的公安机关要做好本职工作，配合疫情防控工作小组定点执勤、协助隔离、查询密切接触者，同时扎实办理涉疫情案件，严厉打击违反传染病防治类违法犯罪，严厉打击制造、销售假疫苗类违法犯罪，严厉打击非法集会、聚众黄赌毒、传销类违法犯罪，为春节期间的疫情防控工作做好筹备筹划。

第三，维护社会大局稳定，保证经济正常运转。中国共产党中央政法委员会发布的《关于依法保障和服务疫情防控常态化条件下经济社会发展的指导意见》指出：公安机关在疫情常态化执法工作过程中要运用好执法司法政策以稳定市场主体，推动“六稳”“六保”工作，落实“少捕慎诉”的司法政策[3]，服务国家重大战略，为商业环境提供良好保障，激发市场活力。因而公安机关必须在保障春节期间公民有序返乡疫情防控的基础上，保证本地经济社会秩序正常运转。制定政策不能因噎废食，疫情防控不能顾此失彼。

第四，提升社会治理能力，牢固构筑安全防线。春节期间疫情防控中警察执勤执法理念必须围绕“服务”与“治理”辨证开展，“服务”是“治理”的基础，“治理”是“服务”的前提。同时，人民警察执法执勤必须以“安全”为核心内容，以“严守关键点”为具体要求，坚持“外防输入、内防反弹”为总体防控策略，在发现、处置、管控工作中反应及时、行动迅速，承担疫情防控工作执法主体责任。实质是在2019年末疫情爆发初期紧急状态下执勤执法工作重点的扬弃和辨证发展，同时辛丑牛年春节期间疫情常态化防控要求公安机关执法部门严守关键点，配合把控海关、边检进口货物，严格管控入境人员等外来“输入点”，严格防控高、中风险地区来往流动返乡人员、大中城市人口密集地区返乡人员等内部“反弹点”，以集中力量解决重点矛盾，以有限警力投入关键工作，维护整体社会秩序稳定，为执勤执法安全奠定基础。

二、春节期间一线疫情防控警察执法执勤的现实困境

2020年进入秋冬季节以后，河北、辽宁等地相继出现新冠疫情反弹的情况，上海、北京等地境外入境核酸监测呈阳性人员仍普遍存在。2021年春节处于冬春交界，在寒冷的环境下，病毒在物体表面存活的时间更长，传播的效力更高[4]；同时，春节临近，公民返乡过节的朴素愿望会导致一定程度上的人员流动量加大，这些外在因素都对春节期间的疫情防控造成了客观困难。而警察执勤执法工作不論工作体量还是从工作难度上讲，在政府诸工作部门中都处于较为靠前的位置，其中一线执勤执法过程中所面临的困境尤显突出。

（一）警察执勤执法时效性和科学性难保证

春节期间警察执法执勤需尤其注重社会防疫安全。面对疫情有所反弹的局势，公安机关在疫情常态化防控工作下的工作重点必须有所转移，对存在疫情隐患地区及相关人员的筛查、封锁和隔离由全面戒备和重点区域和场所戒备的双重要求是必然趋势。以封锁小区为例，落实责任主体是第一要务。小区封禁，封禁的范围、封禁的时间、封禁是否合理，都需要责任主体予以明确，社区街道和公安派出所若不能通力合作、统一调度，将造成小区封禁的无效性。而作为一线公安机关的执勤民警，很难掌握在封禁小区确有需要出入小区的人员（如孕妇、病危病人、消防供电等急救人员）的流通尺度，而逐级上报往往会导致紧急事态发展严重，擅自放入又会破坏防疫安全。这种尴尬处境往往导致了一线警察在具体执行过程中防控尺度较大，可能造成“一刀切”的行为。这种较大尺度的高规格防控既不利于人民群众根本的生产生活需要，也不利于疫情的科学化防控，同时由于不必要的工作浪费了人力物力，更导致了疫情常态化防控转变工作方法的时效性难以保证。

（二）警察执勤执法难度与执法环境不匹配

精准防控、科技防控的工作难度系数高，科技手段和配套基础设施不健全。当前的疫情常态化防控对疫情动态的监测主要依靠以“健康码”信息为主的大数据分析，但“健康码”也存在着诸多弊端。第一，许多老年人对智能手机的操作系统掌握不佳，无法及时有效使用“健康码”，而造成其流动行程漏登记、乱登记，无法有效追溯其途径场所。第二，各地区“健康码”“行程码”不统一，造成客观需要流动的人员使用不便；而国家统一的“通信大数据行程卡”又无法将到达或途径地精准显示为县、区一级，导致居住在城市中存在高、中风险地区但却处于低风险地区的人员流动不便。第三，通过更换注册主体、更换手机号码等方式可以对“健康码”进行一定程度上的造假，导致数据不准确。这意味着，公安机关在筛查和监控疫情动态的方面更加依靠技术手段和配套的基础设施。进一步保障疫情常态化防控警察执勤执法工作下的精准防控、科技防控，存在科技手段和配套基础设施方面的客观困境。

（三）警察执勤执法多部门协同效能待提升

疫情常态化防控需多部门协同配合，其中公安机关工作强度和工作压力过大。第一，2020全年度公安工作处于高压态势，临近年末警力疲惫，对公安机关战斗力有所削减。不仅如此，据公安部通知：“在2020年抗击新冠肺炎疫情和维护社会安全稳定工作中，全国公安机关共有315名民警、165名辅警因公牺牲，4941名民警、3886名辅警因公负伤[5]”，民警牺牲率同比2019年上涨12.4%，牺牲在抗击新冠肺炎疫情和维护社会治安稳定的工作一线的人民警察牢记使使命、忠诚履职，也表现出人民警察克己奉公、无私奉献的良好形象，从某种意义上揭示人民警察执勤执法中存在不安全因素。第二，各地公安系统自进入春节备勤期以来，不仅需一线警察集中力量打击年关高发的违法犯罪活动，还需一线警察配合地方部门进行防疫工作，导致民警压力陡增，315在多部门协同配合的过程中，不论是社区街道（清查）、医疗卫生部门（隔离封锁）、市场监管部门（清查水产和进口肉制品）、海关（追查核酸检测阳性产品），都需依靠公安警力的支持和配合，可能造成警力匮乏的现象，保证公安警察的战斗力和活力的问题陷入困境。

三、疫情常态化防控中人民警察执勤执法安全研究的重要意义

疫情常态化防控警察执勤执法依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关法律法规开展，坚持“依法执法”的原则，既维护取得了人民群众的认可，也稳定了社会秩序。在此基础上深入开展警察执勤执法研究是十分必要的，可以更好应对疫情常态化防控过程中尤其是以春节期间为代表显现的执法困境。

（一）开展警察执勤执法研究维护社会秩序

疫情常态化防控中，警察是保障社会秩序全面恢复且平稳运行的中坚力量。广泛意义上的警察执法包括了警察为了维护社会秩序而进行的一系列非执法职务，而此类非执法职务实际上构成了疫情常态化防控阶段警察勤务的重要组成部分，尤其是此阶段下“潜在的、不可预见的、对强制的需要”导致了“警察介入的不可支配性因素。”除此之外，警察本身的执法职务需在权衡案件性质的基础上开展，依照“少捕慎诉”司法政策区分经济类案件与治安类案件，采用具体问题具体分析的认识观点全力保障社会秩序平稳运行，开展警察执法研究是疫情常态化防控下加快推进生产生活秩序全面恢复的必要条件。

（二）加强警察执勤执法研究捍卫执法权威

加强春节期间防疫能力和防疫安全，警察执勤执法力度与冬春疫情反弹尚未发生时的常态化阶段相比势必有所提升，这就需要公安民警提升执勤执法的规范性，加强有关部门开展警察执勤执法的研究。以2018年在互联网平台引发热议的“上海教科书式执法”为例，民警规范的执法程序、对法律条文的深谙程度、对当事人和无关人员的处置措施都彰显了上海公安机关的高执法水准。从整个执法过程以及事件后续的舆论发酵来看，“教科书式执法”树立了民警的执法信心，获得人民群众的支持，维护民警的执法权威。在疫情常态化防控阶段和部分疫情反弹地区的紧急状态下，更需要着重研究警察执法，因为警察执法权构成了紧急状态的核心，在法理视域下的紧急状态符合中国历史特有的嬗变和演进，符合国内当前社会形势。因而，如何开展警察执法研究以捍卫特殊时期执法权威，不仅是不容忽视的当下问题，更是一个推进警察执法转型、提升执法权威的时代契机。

（三）优化警察执勤执法研究推进队伍改革

在疫情常态化防控下，优化警察执勤执法研究能够适时推进公安队伍正规化建设，尤其是春节期间对公安工作的高度要求，与公安机关人民警察维护国家安全和社会大局稳定的职责使命相吻合[6]。春节期间一线公安民警在疫情常态化防控下出现的困境和问题，必须通過进一步优化警察执勤执法研究得以妥善解决，优化警察执勤执法研究在当前具有特殊意义和特殊考量，不仅是适应新情况所提出的新要求，更是检验公安改革成果的重要契机。

四、疫情常态化防控视角下“5+”警察安全执勤执法策略

从解决疫情常态化防控中警察安全执勤执法的困境角度出发，在进行相关研究的必要性探讨后，我们提出加强安全防护、加强教育警示、加强督导制度、加强技术应用、加强事故分析五个方面的加强警察执勤执法的对策。

（一）加强安全防护

安全是指不受威胁、没有危险。在疫情常态化防控阶段的警察执勤执法活动中，将可能威胁人民警察、人民群众、基础设施、公共秩序等非安全因素控制在最小范围的前提就是要加强先期预防，重点体现在加强安全防护层面。在《关于切实加强人民警察执勤执勤安全防护工作》中强调了安全防护理念，安全防护是警察执法安全保障的关键一环，是保障警察强制执法任务顺利完成的重要保障要求人民警察在防护器具、防护技能、安全理念三方面加强预防。

1.单警装备的配置

在人民警察执勤执法的过程中必须依据《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》和相关法律法规配备单警装备，以保障执勤执法活动的正常进行。值得注意的是，当前由于警种职能和执法执勤活动存在差异导致各地所配置的单警装备可能稍有差异，但是现实情况依旧存在单警装备数量不足、质量不过关、管理有漏洞等现实问题，使得单警装备在实战过程中无法保障人民警察的安全，人民警察安全执勤执法也无从谈起。在春节期间疫情常态化防控背景下的民警执法执勤过程中，应为一线民警配备完整的医用防护用具，保障人民警察的人身防疫安全。

2.防护技能的培训

配备防护器具的前提下加强防护技能的培训也是十分必要的，通过加强警务专项基层的培训与考核，实现警务技战术的实际应用切实提升了人民警察执勤执法安全。熟练地掌握单警装备的使用场景与应用效果就要求安全技能培训必须常态化开展，通过将其纳入人民警察绩效考核是确保安全执勤执法的一环保障。在春节期间疫情常态化防控背景下的一线民警执法执勤过程中，应更需加强医务知识的防护技能培训，一方面可以为处于封闭区域内的人员提供基本的紧急救助，另一方面可以保护人民警察自身的安全。

3.安全理念的培育

如果说装备配置和使用技能是前提，那么执勤执法的安全理念则作为核心要义，必须植根于执勤执法的人民警察心中，树立正确的安全理念，进一步表现为规范执法和文明执法。公安机关可以开展国家安全日主体教育活动，分两部分展开安全理念的宣传与教育，通过提高全民国家安全法治意识，营造维护国家安全的浓厚法治氛围；通过开展座谈、专题教育讲座等增强民警防范和抵御安全风险能力。安全理念的培育以坚持总体国家安全观为指导思想，为安全理念的培育铺设现实环境。在春节期间的疫情常态化防控背景下，更需一线民警加强安全意识和安全理念，严格防范类似“留学生持过期健康码截图蒙混过关”事件和隔离期内不具备任意流动资格的人员从城乡结合部地区小路随意进出城市、乡村。

（二）加强教育警示

公安机关人民警察的教育工作是常抓不懈的。为了保证人民警察执法素质适应疫情常态化防控阶段新要求，必须对公安民警开展相应的教育警示工作。

首先，警察执勤执法本身对执法者的知识理论要求较为严格，疫情常态化防控阶段使得警力部署涉及面广、警力用途多，而春节期间更是加重了警力的不足，这就要求单警、双警甚至是辅警执法素质有所提升。所以，加强公安民警教育可以增强警力战斗力，提升公安执法执勤水平。

其次，疫情常态化防控工作要求严格、细致，对疫情隐患重点区域的筛查、封锁和把控任务责任重大，以春节期间返乡卡点即乡镇一级公路道路公安执勤点为例，不仅必须杜绝危害防疫的人员流入，更须杜绝危害防疫的物品流入，而其甄别方法非同一般的治安刑事违法犯罪人员，所以必须加强对公安民警的相关知识储备和警示教育，以提升其思想警惕性和战斗戒备性。

因此，公安机关人民警察必须夯实责任意识，具备一流的执法素质和知识修养，才能科学有效地提升公安队伍的核心战斗力，才能及时适应疫情常态化防控警察执法工作思路。

（三）加强督导制度

疫情常态化防控中所涉及的影响警察执勤执法安全的风险因素可以被识别以加强预防，但对于尚未发生或者业已发生的安全问题，必须明确的督导检查机制追究，完善现场督察等警务工作的开展[7]。

1.保护民警依法执勤

在存在安全风险的执法环境中，对于民警合法、合理的行为必须予以保护。一线民警在执勤过程中，通过执法记录仪等方式拍摄相关行为人或犯罪嫌疑人的行为，对违法疫情期间紧急状态下政府依法发布的命令的，坚决依法予以处理、逮捕。例如，对春节期间擅闯公安机关依法设立的执法执勤卡点的，坚决予以追踪、研判、打击；对新冠肺炎无症状感染者及密切接触者因琐事逃离、擅闯隔离区的，采取合法手段将其控制。

2.加强民警执法监督

由民警不当、错误的执法行为致危险发生依法追究责任，对于由民警自身执法行为引发安全事件发生的，民警所在部门应联合纪委、督察等部门进行责任倒查和问责。同时注重涉警舆情导向，积极通过媒体公布事件真相，分别明确事前、事中、事后的不同解决方案，对涉及春节期间疫情防控的重大执法过错和执法事故，予以充分督促检查，对有失职、渎职行为的，要严肃追究相关领导的责任。

（四）加强技术应用

人民群众的需求和社会治安现状决定了大数据结合技术手段优化警力配置的必要性，各地公安机关应根据自身需求与实际现状探寻公安大数据的时代特征、可预期优势与具体应用的路径[8]，以加强技术应用以解决人民警察执勤执法安全威胁的问题。做好常态化疫情防控，既需要各级政府在现代科技、大数据技术支持下组织开展科学防控、精准防控，又需要广大人民群众遵从法律、遵守政令，从而保障疫情防控更加精准，把疫情对人民群众生命健康的威胁和对生产生活造成的影响降到最低，维护公共卫生安全和社会公共利益，确保疫情防控始终在法治轨道上运行。通过现代科学技术手段，逐步丰富数据研判的实践应用场景，通过信息研判实现数据延展应用，善用公安大数据技术研判疫情期间人民情绪高涨的时间点，测算人民警察执勤执法可能存在安全风险的时间段，使数据指挥调度更趋于智能化，服务于公安机关人民警察开展执勤执法工作。

（五）加强事件分析

已经显现的人民警察执勤执法安全问题可以通过分析事件普遍性规律以起到教育警示的作用，以回顾安全事件的全过程，分析执勤执法安全问题的关键因素，找寻民警应对的优势做法，以总结经验和良策为目的，将事件分析报告定期更新并及时向一线民警公布，以此规避现实执勤执法活动中存在的易引发警察执勤执法安全的行为，为捍卫执法权威奠定基础。

1.建立应急预案管理制度

在春节期间备勤警力紧张，突发事件易发生，通过完善从省一级统一调度部署预案到市县一级公安局应急预案，再到乡镇街道派出所具体行动预案的多级预案管理制度的过程逐步优化事件分析、研判的考量指标。秋冬以来疫情反弹的紧张局势下，部分地区应对疫情反弹局势预案不足、应对乏力的弊端已经显现出来，面对既有的教训，公安机关人民警察在执法执勤过程中更应建立多套疫情防控和打击违法犯罪的预案制度并层级备案，才能有条不紊解决突发事件、应对突发问题。

2.建立事故原因追溯制度

分析執法过错、追溯执法事故的问题源头，有利于提升公安机关社会治理能力，强化执法监督。公安机关工作任务复杂而重大，为避免出现执法过错，在面对客观困难时，建立事故原因追溯制度可以有效发现产生问题的原因，避免同类问题再次显现，这对警力不足的公安执法执勤工作大有裨益。同时通过完善绩效考核指标，将执法规范与否列入考核范围，将有助于完善公安机关内部监督提升民警执勤执法能力，进而更好维护民警执法权威，保障人民警察执勤执法安全。

3.建立责任主体追责制度

对于事故责任纯属主观造成的执法执勤事故，必须加强问责追责制度建设。尤其是在春节的重大关头，从顶层懒政“一刀切”防控疫情造成的群体性事件、重大安全责任事故到基层民警不作为、乱作为导致的公民合法权利受损的执法乱象，必须坚决予以依法问责、严厉打击。

五、结 语

全民抗疫的严峻战争中，公安机关人民警察冲锋在前、毫无退缩，展现了“人民公安为人民”的高尚使命情怀。在未来一段时间内，如何将执勤执法安全理论研究与警务实战紧密结合是重点，探索在开展疫情常态化防控提升安全防护能力的前提下捍卫警察执法权威是关键。在春节与疫情防控的重要时间节点下，公安机关的执法执勤策略体现了新时代公安机关社会治理能力的水平，为警察执勤执法安全保驾护航，切实推动公安工作高质量发展，以优异成绩庆祝建党100周年。

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