基于PPP融资模式的城市轨道交通经济风险及规避策略

蔡星宇

（中交一公局集团有限公司，北京 100000）

0 引言

近年来，我国城市轨道交通领域的投资规模、资金投入不断增加，推动着该项事业取得显著的成果。据城市轨道交通协会数据显示：2021年上半年我国内地城市轨交通线路总长8488.67 公里，其中地铁线路长度6641.73 公里，预计在2021年下半年我国内地可能新增城轨交通运营线路约700 公里，并且根据不完全数据显示我国城轨交通的建设领域正处于蓬勃发展期，而政府所要承担的资金压力也会日趋增大，PPP 融资模式的应用是解决这一问题的关键手段之一。在应用该模式过程中应对城市轨道交通面临的经济风险进行分析和预测，并采取有效的规避策略方能发挥实际价值。

1 PPP 融资模式介绍

PPP 即Public-Private Partnership，意思是合营、公司合伙。现阶段企业主要以独立法人形式来参与PPP 融资。该模式促使公共部门同相关部门之间建立起长期的合作发展关系，公共部门是由原来的设备设施的供应者转化而来，成为项目的合作者、参与者或监督者，使参与主体之间各项利益形成相互补充和促进，在某种程度上能承担一部分风险，以确保获得相关利益且能实现利益共享。该模式多数应用于城市发展建设中的大型项目中，且此类项目的特点是建筑面积大，投资回报周期长。借助PPP 融资模式的优势，能缓解城市轨道交通建设中资金投资压力，且有助于减少投资风险，提升项目的整体收益。同时在这个过程中还有助于政府、社会各界对建设项目投资、建设、运营各个阶段进行全面的管理、监督。

2 城市轨道交通运营环节特点分析

基于公共和私有产品的属性分析，可将城市轨道交通视为公共产品范畴。从这一点出发结合PPP 融资模式优势，城市轨道交通运营环节特点呈现鲜明的多元化形态。具体来说有以下几个重要特点：

一是目前现代化城市建设中的城市轨道交通项目主要特点是投资密集型、成本巨大化，每公里轨道的造价为几亿元，无形中给企业增加了项目资金投资压力，加之此类企业多数为资本密集型企业，要求其在投资建阶段具有足够的资金储备，否则即使建成后，资金压力也是极其巨大的。一旦企业把资金投入项目建设中，就难以将资金抽离出来投资其他项目，所以产品升值价值空间较小。此外，客流量变化及城市规划也是影响轨道交通成本增加的影响因素，一旦这些因素发生变化就会导致产品价值发生变化。

二是城市轨道交通的社会价值是从根本上增加城市交通的流量，为人们安全出行提供便利条件，同时对轨道交通相关产业的发展发挥一定的带动和促进作用，进一步提升土地价值，不仅如此，城轨交通的经济效益以及社会福利的覆盖面也会随之不断扩展和延伸。为此，在对城轨交通进行经济控制，提升其经济效益过程中，应该将城市轨道交通的社会效益及公益性充分展现出来，因此在一定程度上对项目利益产生影响。

三是城市轨道交通在经济运行价值、建设规模方面特点鲜明。在服务上具有单一性特点，私营企业投资的中介目标是获得最大经济效益，但对于城市轨道运营而言，其在长期经营性过程中均以规模经济和最低效率而发展的，这是轨道交通在一定时期内对盈利性目标追求不过高的主要原因之一。即使在轨道交通长期发展运营中，其自然垄断地位使得经济效益、规模效应产生增长，也难以避免轨道交通在经营过程中可能面临的低效率、经济规模增长缓慢等各种问题。

四是诸多因素会对城轨交通的票款收入产生不同程度的影响，比如路网结构复杂、地铁沿线居住条件限制、城市经济总体运行水平等。当票款收入达到一定增长水平时，才说明其向盈利方向发展。显然城市轨道交通在盈利方面确实存在很大优势，如运营生命总周期长。从商业投资价值层面来说，轨道交通能获得盈利是值得肯定的，且具有极强的保值与增值能力。

3 PPP 融资模式下城市轨道交通面临的经济风险

第一，在PPP 融资模式下，城市轨道交通运行过程中面临风险是极为严峻的，风险类型主要包含融资与建设风险、财务和竞争风险、需求运营风险等（见表1）。如轨道交通中运营风险一般发生在项目建设成功后运行、管理与维护阶段。一般轨道交通票价方案的制定对于项目的收益产生直接影响，科学合理地设计票价系统能为项目收益提供有效保障，反之对项目收益产生重大影响。同时，运营公司对项目的运行管理、服务水平能落实到位，就能增大客流量，反之服务管理水平过低影响客户体验，容易造成客流量流失；维护和技术更新对于项目运行的完善程度和运营效果也有不容小觑的影响作用。

第二，PPP 模式下城市轨道交通在项目建设方面所形成的经济风险主要来源其自身固有的特征——建设周期长、规模大、投资高，而PPP 融资模式中各参与方希望能在较短时间内收回成本，尽快偿还金融机构贷款，但实际上项目建设投资回收率较低。立足经济学角度，在PPP 融资模式下城轨交通建设需要增加投资成本，并且要经历很长一段时间才能将回收成本，再加上建设运营环境瞬息万变且有着较强复杂性，为此所承担的经济风险因素也比较多，且影响大。

第三，在轨道交通建设项目中参与方众多，包含公共部门、私人部门、金融机构、PPP 项目公司等，各方均想在工作过程中通过对工作模式进行协调用以降低自身风险性。然而各个参与方需要在签订合同以及特许协议的前提下强化自身协调水平，有效调动参与工作运营的积极性和主动性，不断增强经济活力，确保各方信用程度满足工作要求，此外还应该掌握各个参与方工作方面的风险管理以及经济风险认知水平、决策层的决策及其管理能力等。

第四，PPP 融资模式的轨道交通运营项目往往会采用私人的方式对项目建设予以资金支持，并且政府相关部门来承担城市轨道交通的运营和有关服务内容，在公共部门特许其管理协议权后通过各方协作实现对轨道交通的有序管理，确保了项目建设、运行顺利开展，有效提升建设质量和运用服务水平。私人部门在PPP 融资模式下必须要面对和承担相应的经济风险，加之轨道交通本身固有的公益性，政府的补贴政策在票价及票款收入上存在一定局限性，为此需要某些私人部门有时要承担的经济风险压力甚至超出政府承担的经济压力。

第五，PPP 融资模式下轨道交通运营过程中各参与方风险边界不能明确划分。政府和社会资本认为要共同分担项目融资风险，因合同条款未对此做出明确约定，实际运营环境又相对复杂，各参与方风险认知、风险偏好有所不同，导致风险边界划分不明。政府部门与各参与方可分别承担自身的可控风险，而对于各参与方无法承担的其他不可控风险，需要充分明确各参与者的风险承担责任，明确划分各方应承担的比例，从整体上规划和协调不可控风险对各方产生的不利影响。

4 PPP 模式下城市轨道交通建设社会资本方经济风险分析

PPP 模式下社会资本方要面临诸多风险，其中运营收益风险、通货膨胀、利率、政府补贴不足风险等是较为关键。以运营收益风险为例，需要社会投资方对项目的收益风险进行识别、评估和风险控制。风险识别是决定社会资本对风险管理成功与否的关键因素。关于风险识别的方法有很多，如文献研究法、问卷调查法等，在实际运用中各有利弊，投资方要根据项目自身特点进行合理选择。风险评估是针对风险识别阶段中的风险项目进行核算评估，为进行风险管理决策提供依据，如灰色关联度分析法等。基于风险识别与评估对风险进行控制，基本的举措包括：风险预防、风险分担和风险监控。而在实际的风险管理中，可以通过以下方式进行管控：一是做好PPP 融资项目的风险识别和评估工作，结合自身情况做出科学分析，避免出现盲目跟风现象。二是PPP 项目投资大风险也随之加大，投资方可与其他参与主体共同承担风险。三是社会投资方缺乏PPP 项目所需的财务、金融、法律等相关方面的能力，为提升自身抵御风险的能力需要培养专业的人才以保障项目的顺利运行。

5 经济风险的规避策略

第一，要享受政府方面更多补贴政策，应该在项目建设合同以及特许经营权等相关协议或者文件上增加相应内容，例如可将票价、特许经营权相关方面以及项目经济风险有关内容归纳其中。尤其是那些经济风险中不可有效控制的内容，例如汇率变化和波动、政治因素、通货膨胀等，需要按照合同约定对风险做出分散化处理[1]。所以PPP 融资模式中，利用项目建设合同以及特许经营权等关键因素就可作为规避经济风险的重要手段和方式。

第二，通过制定融资建设风险合同的方式适当规避经济风险，并且还需要加强与政府部门之间的交流和沟通，制定出更加完善的管理方案，以此增强风险防范力度，例如融资成本及投资费用较高等。另外，还要注意防范审批风险，要积极加强同各参与方的沟通与合作，构建健全的预警沟通体系，借此避免设计及合同变更存在的风险。另外，企业可结合自身实际状况合理规划和安排PPP 融资项目进度，与相关的承包商签订完善的建设合同，注意防止因工程延误导致赔偿金额增高风险。在合同中要列出相关的约束性条款，对建筑风险进行有效规避。另外，也可利用担保合同或附加条件方式规避项目建设中的其他风险。

第三，在签订特许经营协议时，私人部门对轨道交通的需求风险做出客观性分析和评估，防范因决策失误而导致风险发生。由于轨道交通项目的需求市场存在一定差异和不同特点，倘若私人部门未能依照此前在相关方面（财政补偿、房产优惠等）的承诺提供相应的补偿和优惠，容易造成政府财政预期收益受损。故私人部门需要在合同以及特许经营权协议中针对预期客流量、交通量等内容制定相关的最低补偿条款，以保障私人部门的预期收益不会产生重大影响。

第四，采用合同运营的方式对风险因素及时予以规避。但是在这种情况下城轨项目的建设工作需要与众多参与方建立长期合作关系，签订长期合同，如产品设备供应商，要按稳定的市场价格来提供原材料、设施设备等，只有这样才能对所制定的生命周期较长的费用和保障体系进行优化和完善，以此规避风险形成[2]。在合同签订中还要针对技术水平低、管理效益低的风险进行规避。同时要把项目管理目标进行定量分析，找出其中影响盈利水平提升的风险因素，通过延长特许经营时间的方式，降低运营风险，在确定客流量明显低于预期目标时要及时向政府申请补充，拟定相关的补偿条款，进而有效规避此类相关风险。

第五，强调科学设计，不断完善项目建设成本规范。轨道交通建设项目成本超支是PPP 融资模式下非常重要的风险因素，一旦成本控制失效资金缺口将会更加严重。为此建设企业要加强对项目的成本控制，有效规避成本失控造成的严重超支风险。具体来说建设企业要全面考虑项目建设施工、运营全过程中发生以及要承担的潜在风险，针对这些风险明确各参与者的权责和义务，健全合理规模化的监督管理和评价机制，规避设计模型变更、施工进度延误、工程概预算项目缺失等问题引发的风险。

6 结语

总之，当前我国轨道交通建设项目资金筹集主要以PPP 融资模式为主，在很大程度上缓解政府的资金压力，但也增加了经济风险，为了对其中的风险进行全面调控就需要对其进行全面深化研究，准确识别城市轨道交通项目建设过程中隐藏的融资建设风险、财务风险、竞争风险、需求运行风险以及其他风险等，针对这些风险采取有效的规避策略，为促进我国轨道交通建设顺利进行，促进该项事业实现长远发展，获得社会效益和经济效益的同时，进一步推动我国城市化进程的快速发展。