中央环保督察对长三角城市群绿色发展的推动作用研究

张 健

(同济大学 建筑与城市规划学院，上海 200092)

社会经济的快速发展使资源和环境的瓶颈越来越突出[1-2].在资源枯竭和环境容量减少的宏观背景下，一些发展中国家面临着紧迫的发展需求[3].经济与环境之间的权衡已成为这些国家需要解决的一个复杂问题[4].中国作为世界上最大的新兴经济体国家，自经济发展进入新常态以来，经济增长与环境保护的矛盾十分尖锐.尤其是在中国经济发展迅速的城市群中，这一矛盾更加明显.长三角城市群是中国最大的城市群，也是中国最具经济活力和发展前景的地区之一，中国政府试图将长三角城市群建设成面向全球、辐射亚太、引领全国的世界级城市群.然而，该地区经济高速增长的同时也引发了严重的生态环境危机.区域资源能源消耗和污染物排放总量大，长江、淮河、太湖等流域系统性保护不足，部分地区生态空间受到挤占，沿江化工行业环境风险隐患突出.随着长三角地区资源环境约束的不断加强，改善环境质量、促进城市群绿色发展成为长三角城市群发展的必由之路.中央政府为此进行了一系列尝试，最具代表性的制度之一便是中国环保督察制度.

中国环保督察制度可以较早追溯到2006年在全国范围内设立的6大区域性督察中心.本文所讨论的中央环保督察指的是生态环境部于2016年1月4日至2017年9月15日间组织的、对全国31个省份展开的第一轮共5批次环保专项督察行动(本文研究的长三角城市群涉及到的江苏、上海、安徽、浙江分属第2～5批次).在这10年的制度发展过程中，由以“督企”为特征的环保督察转向以“督政”为特征的中央环保督察.而这次中央环保督察是中国史无前例、最为严厉的环境政策.以最先接受环保督察的河北省为例，全省在督察期间共关停取缔环境违法企业200家、立案处罚125起、拘留123人、责任追究366人.从推进机制来看，中央环保督察自上而下，没有常规的督察程序.由中央政府选派督察组进驻被督察省份，进驻时间为一个月.中央环保督察组组长由中央政府选派，副组长由现任国家环保机构副部级领导担任，其他成员由国家环保机构工作人员组成.中央环保督察组通过召开会议、与党政领导班子成员个别谈话、查阅文件以及走访问询有关部门等方式对省级党委政府进行督察，通过查阅资料、现场检查以及问题调查取证等方式对地市进行督察.从持续时间来看，中央环保督察具有常态化倾向.不仅在2017年底，6大区域性督察中心更名为“督察局”，而且从2018年开启第二轮环保督察，也称之为“回头看”.此次环保督察共问责超过1.3万人，并且不同于一般的“命令-控制”机制，中央环保督察追求的不再是以牺牲经济增长为代价的、短暂的“政治性蓝天”[5]，而是通过巨大威慑力，从根本上解决地方长期存在的“政企合谋”等现象，倒逼企业进行创新，提升盈利能力，实现绿色发展[6].

本文基于中国亟待破解生态环境保护与经济增长融合协调的重大难题，从根源上解决生态环境问题，转变经济增长方式推动高质量发展，以及中国政府将长三角城市群的发展提升为国家战略的综合背景下，研究中央环保督察对长三角城市绿色发展的影响，具有如下贡献： 第一，本文发现中央环保督察能够促进长三角城市绿色全要素生产率(Green Total Factor Productivity, GTFP)和绿色发展质量提升，从而验证了中央政府这项非同一般的“命令-控制”机制具有良好的作用效果，有助于解决中国当前经济发展与环境保护的尖锐矛盾.第二，研究发现在绿色技术水平较高的城市中，环保督察对城市绿色发展的推动作用效果较显著，这说明依靠较高的绿色技术水平，城市能够有效地将环保督察的规制压力转化为创新激励，并提高生产效率.由此，本文认为波特假说在城市层面成立需要依靠城市自身的技术条件.第三，研究结论为政府通过环境规制手段促进城市群绿色发展提供了新的证据.

1 理论背景和文献综述

1.1 环境规制与波特假说

根据来源不同，环境规制可以分为命令控制型和市场型[7]，中央环保督察属于典型的命令控制型环境规制.基于中国发展经验的实证研究中，命令控制型环境规制对中国工业企业绿色生产率具有正向影响[7]，研究结果支持了合理且严格的环境规制能够提高企业竞争力这一观点[8-9].除此之外，一些研究论证了波特假说，如Deng等研究发现环境规制强度的提高能够通过创新补偿效应提升区域创新绩效[10]，林春和孙英杰发现环境规制对全要素生产率具有显著的正向影响[11].但与之相对的是以波特假说为分析框架展开的很多实证研究却提供了大量质疑这一理论的证据，如郭研等发现环境规制的创新补偿效应大部分被成本效应抵消[12].You等认为环境规制对企业生态创新以及企业生态投资和生态规划创新发挥了显著的抑制作用[13].Dechezlepretre发现环境法规虽然促进了清洁技术的创新，但由此带来的利益似乎不足以抵消被规制实体产生的成本.一些研究发现了环境规制更为复杂的作用[14]，如波特假说可以分为“弱”波特假说和“强”波特假说，分别指环境规制促进创新与提升全要素生产率[15].伍格致和游达明等研究发现环境规制在全国层面抑制技术创新，“弱”波特假说与“强”波特假说均不成立[16].李鹏升和陈艳莹研究发现，从短期来看环境规制降低了绿色全要素生产率，而从长期来看有促进作用，但这种动态效应可能被城市政治约束等因素弱化[17].王杰和刘斌研究发现，环境规制与全要素生产率之间存在显著的“U”型关系[18].

1.2 城市绿色发展

Pearce和Anil最早提出了绿色发展的概念，即经济发展必须与生态环境相适应[19].绿色发展可以减少环境污染与生态破坏[20]，已成为各国发展的共识[21].作为人们生产和生活的主要场所，城市日益成为生态文明建设和实施绿色发展战略的核心载体[22].许多学者对城市绿色发展进行了多维度的研究，首先是对城市绿色发展的理论探讨.绿色城市意味着更少的负面环境外部性和对自然资源与生态系统的负面影响[23].Ji等对中国政府提出的生态城市、低碳城市和低碳生态城市三个新城市绿色发展理念进行比较分析，认为低碳生态城市突出了能源效率和环境保护，是中国绿色城市发展的未来方向[24].其次是对城市绿色发展的测度，当前研究主要通过建立指标评价体系对城市绿色发展进行测度，如Wang等运用多层次评价法和熵权法构建了城市绿色发展评价指标体系[25]，而Zhang等建立了城市资源与环境承载力指标体系，试图将人类发展活动和规划限制在承载能力之内[26].建立科学的评价体系能够对城市绿色发展成果进行合理度量，然而如何促进城市绿色发展仍旧是当下研究的热点与难点.改良技术手段能够提高生产率、减少污染排放，因此当前更多学者从技术进步的角度对城市绿色发展实现途径进行探索.Bekhet等认为，技术创新与战略政策相结合对于绿色增长非常重要[27].Zhang等发现，技术创新可以促进城市绿色发展，但受地区、行政级别影响[28].

虽然关于环境规制和城市绿色发展的研究较为丰富，但关于政府命令控制型环境规制对城市绿色发展影响的研究成果较少.尤其是尚未有研究关注到2016—2017年中央环保督察这项严厉的环境规制政策对推动城市绿色发展的影响.目前，我国政府不但重视环境治理，而且加快推进长三角城市群发展，在这样的双重背景下探讨环保督察对长三角城市群绿色发展的影响，不仅有助于认识我国环境规制手段的经济后果，而且有助于从环保视角探索长三角城市群绿色发展的模式.

2 研究设计

2.1 研究样本与数据来源

长三角城市群位于中国华东地区，是中国最重要的城市群之一，包括上海、江苏、浙江和安徽的26个城市，区域面积21.17万km2.长三角城市群是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，在中国国家现代化建设大局和开放格局中具有举足轻重的战略地位.在2019年中国17座GDP超万亿的城市中有6座长三角城市(分别为上海、南京、杭州、苏州、宁波、无锡).本文研究所用数据均来自于《中国城市统计年鉴》、《中国统计年鉴》和长三角城市群各省市统计年鉴.

2.2 变量测量

中央环保督察(CEI).中央环保督察组于2016年1月4日至2017年9月15日对31个省份进行了首轮中央环保督察.其中，江苏省于2016年7月15日被督察，是长三角城市群中最先被督察的省份，其次分别是上海(2016年11月28日—2016年12月28日)、安徽(2017年4月27日—2017年5月27日)和浙江(2017年8月11日—2017年9月11日).本文参考王岭等[29]的研究，设置一个虚拟变量CEIij来衡量中央环保督察，即中央环保督察组在j年进驻i省时，则CEIij=1，否则CEIij=0.

参考周力和沈坤荣的研究[30]，采用DEA-Malmquist方法测度GTFP，构建“投入-产出”的测度指标，其中投入端包含： ① 劳动，全市年末从业人员数(万人);② 资本，对于不变价格资本存量的估算，本文采用“当年实际投资额/(城市经济增长率+折旧率)”的方式估算期初资本存量，并采用价格指数平减到2013年不变价(万元);③ 能源，采用地市级电力消费数据作为能源消费的指标(104kW·h).产出端包括： ④ 期 望产出，2013年不变价的地级市GDP(万元);⑤ 烟尘，工业烟尘排放量(t);⑥ 二氧化硫，工业二氧化硫排放量(t);⑦ 废水，工业废水排放量(万t).

城市绿色发展质量(UGDQ).从自然生态质量和环境质量两个维度衡量城市绿色发展质量.自然生态质量维度方面，绿地能够全面调节地区空气、水质及整体气候环境，因此使用各城市绿地面积衡量.环境质量维度方面，城市环境质量涵盖空气、水及可持续发展能力3个方面，因此参考杨晓军等[31]的做法，选取各城市PM2.5、供水总量、一般工业固体废弃物综合利用率、污水处理厂集中处理率、生活垃圾无害化处理率5个指标.运用熵权法和以上6项指标测算出该城市绿色发展质量.

在控制变量方面，参考周力和沈坤荣的研究[30]，选取： ① 产业结构，表示为第二产业产值占地区生产总值比重;② 政府支出，表示为政府财政支出占地区生产总值比重;③ 经济发展水平，采用人均GDP核算，并平减到2013年不变价;④ 外资依存度，表示为当年实际利用外资占地区生产总值的比重.

表1 变量定义

3 实证结果分析

3.1 描述性统计与相关性分析

如表2所示，样本数据共130条，包括长三角26个城市共5年数据，其中受到中央环保督察影响的数据量占总数据的47.7%.样本观测值中，长三角不同城市间的绿色TFP存在差距(最小值为0.161，最大值为2.030)，城市绿色发展质量也存在较大差异(最小值为0.068，最大值为0.957).第二产业产值占地区生产总值的比例均值为47.7%.由样本城市中人均生产总值标准差(3.340)可知，人均生产总值离散程度较大，长三角不同城市间经济水平存在较大差异.当年实际利用外资占地区生产总值的比重均值为3.6%，最高占比达19.3%，最低仅为0.2%，说明长三角城市群内部外资依存度差距较大.

表2还列示了对主要变量进行Pearson相关性分析的结果，绿色TFP、城市绿色发展质量与中央环保督察不存在显著的相关关系(r=-0.041，P=0.647；r=0.114，P=0.198).而产业结构、政府支出、经济发展水平均与中央环保督察在1%的统计水平显著相关，外资依存度与中央环保督察在5%的统计水平上显著相关，表明上述变量与中央环保督察有相关性.政府支出、外资依存度与绿色TFP在1%水平显著相关，而产业结构、经济发展水平与城市绿色发展在1%水平显著相关.但中央环保督察对城市绿色发展的影响通过下面回归分析来确定.

表2 变量描述性统计与相关性分析

3.2 回归分析

首先，Hausman检验结果表明P值均小于0.01，说明采用固定效应模型更符合本文的样本特征.表3是本文的回归结果，其中(1)为中央环保督察对长三角城市绿色TFP的直接回归结果，但CEI的回归系数不显著(t=-0.53，P=0.595).(2)为在(1)的基础上加入控制变量后的回归结果，CEI的回归系数显著为正(t=4.01，P=0.000)，说明中央环保督察对长三角城市绿色TFP具有显著的正向影响.(3)与(4)分别为不加入控制变量和加入控制变量下中央环保督察对长三角城市绿色发展质量的回归结果，CEI的回归系数均显著为正(t=4.19；P=0.000；t=2.16；P=0.033)，表明中央环保督察对长三角城市绿色发展质量有显著正向影响，即中央环保督察能够改善了长三角城市群的生态环境，有利于该地区绿色发展.

表3 环保督察对城市绿色发展的影响

3.3 稳健性检验

为检验研究结果的稳健性，采取以下3个方面的稳健性检验措施：

(1) 避免极端值的影响.长三角26座城市中有上海、杭州、苏州、南京等大型城市，也有其他中型城市.城市规模差异会导致变量存在极端值.为避免极端值的影响，将样本数据进行1%水平的缩尾处理，然后重新检验.检验结果如表4中(1)、(2)所示，经过缩尾处理后，虽然具体回归系数存在差异，但CEI与GTFP、UGDQ依旧显著正相关(t=3.90，P=0.000；t=2.00，P=0.048)，即中央环保督察能够显著促进长三角城市绿色TFP的提升，并显著促进该地区城市提高绿色发展质量.由此可见，中央环保督察促进长三角城市群绿色TFP和城市绿色发展质量提升的结论是稳健的.

(2) 剔除可能的外生冲击.由于中央政府从2018年开始进行“回头看”，新一轮的环保督察会带来一定的外生冲击，可能会导致本文高估2016和2017年环保督察的效果.因为2018年的“回头看”涉及到的省份包括江苏省与安徽省，而没有上海市与浙江省，因此剔除2018年江苏省与安徽省的样本进行回归，回归结果见表4中(3)、(4).剔除掉受到外生冲击的数据后，中央环保督察对绿色TFP与城市绿色发展质量依旧有显著的正向影响(t=2.38，P=0.019；t=2.74，P=0.008)，与前述结论一致.

(3) 中央环保督察作用滞后性.由于考虑到中央环保督察的效果可能存在一定的滞后性，以上海市为例，在2016年11月28日—12月28日受到环保督察，对上海绿色TFP和绿色发展质量的影响可能在2017年才显著.考虑到这一可能性，将环保督察的作用年份均滞后一年再进行回归检验，结果如表4中(5)、(6)所示.滞后一年的中央环保督察仍然与绿色TFP呈显著正相关关系(t=5.19，P=0.000)，但对城市绿色发展质量的正向影响不显著(t=0.43，P=0.665).表明中央环保督察对长三角城市绿色TFP确实存在滞后作用，但对城市绿色发展质量没有滞后影响.

表4 稳健性检验结果

3.4 异质性分析

进一步采用分位数回归展开异质性分析，表5为中央环保督察对绿色TFP与绿色发展质量的分位数回归结果.中央环保督察对绿色技术水平较高城市(分位点在0.75和0.9)的绿色TFP有显著的促进作用，对绿色技术水平较低城市的绿色TFP作用不显著.由于中央环保督察集中治理污染型企业，只有绿色技术水平较高的企业才能将规制压力转换为创新动力，提高生产率.从而使城市依托较高水平的绿色技术，既减少污染物排放，又保持城市经济增长.但中央环保督察对于城市绿色发展的作用不受城市绿色发展程度的影响，即无论城市绿色发展程度高低，中央环保督察均能够促进其提高绿色发展质量.城市绿色发展质量衡量了一个城市的自然生态质量与环境质量，其测量指标均与城市的环保工作密切相关.而中央环保督察的主要任务就是对地区环保工作进行监督、考察.不同城市受到相同的行政压力，无论自身绿色发展水平如何，为应对环保督察，各城市均会加强环保工作，从而提升绿色发展水平.

表5 分位数回归结果

4 讨论与结论

4.1 研究结论

长三角城市群是我国经济最发达的地区，同时也是环保问题最突出的地区之一.在推动长三角城市群发展上升为我国国家战略的背景下，如何实现长三角城市群绿色健康发展是被广泛关注的话题.本文检验了2016—2017年中央环保督察对长三角城市群绿色发展的影响，获得以下结论： 首先，中央环保督察促进了长三角城市绿色TFP和绿色发展质量的提升；其次，中央环保督察对绿色技术水平较高城市的绿色TFP有显著的促进作用.

由于此次中央政府“自上而下”式的督察行动一改往日督察企业的方式，转向督察地方政府，具有较强的行政效力，极大增强了企业环境违法行为的治理效果，使被督察省份环境规制水平陡然提高.而长三角城市工业化水平较高，排污量较大，受到环保督察的规制效果明显.进一步落实到企业层面，面对环保督察的严格环境规制，必须减少排污才能达到政府要求.同时依靠长三角地区人才集聚优势，实现不影响生产的前提下运用清洁技术减少排污，从而提升城市层面的绿色TFP.同时，中央政府环保督察组进驻时间较长，并且还有“回头看”的第二轮环保督察行动，严格要求被督察城市解决好各方面环保问题.因此，对于长三角各个城市而言，解决各项环保问题的最终结果是提升了城市的绿色发展质量.中央环保督察实际上对城市绿色生产能力提出了更高要求，如果城市绿色技术水平较弱，面对环保督察的行政压力，会牺牲经济活动减少污染物排放，没有抵消合规成本提升生产率.但对于绿色技术水平较高的城市，能够利用在清洁技术方面的优势提高应对环保督察压力的效率，实现环保治理与生产之间的有效平衡，从而促进绿色TFP的提升.

4.2 研究启示

因为中国经济发展进入新常态后环境承载能力已达到或接近上限，必须推动形成绿色低碳循环发展新方式，所以政府一直在通过完善环保法律法规和推动加强环保行政执法力度以试图解决“经济高速增长”与“环境质量恶化”两难困境，并谋求环境改善和经济增长的双重红利.环保督察作为一项命令控制型环境规制措施，提升了长三角城市群绿色生产率和城市绿色发展质量.这表明中央政府的环境规制政策是有效的，能够平衡经济发展与环境保护的关系.本文的研究结论也再次验证了强波特假说，即严格的环境规制能够促进生产率提升，并获得如下政策启示： (1) 对长三角城市群绿色发展而言，应当加强环境整治，依托人才集聚优势发展绿色技术，与严格的环境规制措施相协调，以塑造城市经济绿色发展新模式.(2) 对于大城市群环境治理，应当实行“督政”模式，充分发挥不同层级政府官员晋升“锦标赛”在加强城市环境行政治理方面的作用.(3) 中央环保督察目前已经进行到第二轮，让这项环保整治措施的作用效果得以持续，这表明应当实现环保督察工作的常态化，不断保持足够强度的命令控制型环境规制措施来提升城市绿色生产率和绿色发展质量.(4) 中国由“督企”向“督政”转变的环保督察方式极大提高了环境治理效率，这一成功的环境治理经验为其他新兴经济体如何实现城市绿色发展提供了参考.

4.3 研究局限与展望

本文存在以下几项研究局限： 一是没有对中央环保督察影响长三角城市群绿色发展的机制进行研究，导致尚不清楚环保督察提升城市绿色TFP和绿色发展质量的路径.二是没有对城市之间的权变因素进行充分探讨，因此尚不知悉在何种城市条件下环保督察能够显著促进城市绿色发展.三是目前中央环保督察进行了两轮，本文是对第一轮环保督察进行研究，因为第二轮环保督察的存在使各城市在经历第一轮环保督察后依然不敢放松对环保工作的重视.但由于第二轮环保督察从2018年开始，目前缺少统计数据，难以对第二轮环保督察的作用进行评估.未来研究可以关注以上三方面问题，探索中央环保督察对长三角城市绿色发展的影响机制和权变因素，以及可获取第二轮环保督察相关数据后同时检验两轮环保督察的影响，将会使研究结论更具说服力.除此之外，鉴于长三角城市群在中国乃至世界经济体系中的重要地位，如何实现绿色发展具有典型意义，未来应当加强对长三角城市群绿色发展模式的探讨.