正当程序视域下我国生产安全事故调查程序的完善

方世荣 谢建义

摘要：生产安全事故调查程序对于规范事故调查行为、防止事故调查权滥用、保障行政相对人和利害关系人权益、实现事故调查目的具有重要意义。在行政法治背景下，2007年国务院颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》规定的生产安全事故调查程序，由于侧重强调事故调查主体的作用和事故责任的追究，对于行政相对人和利害关系人的程序性权利未能给予应有的重视，已经不能满足新时代防范和减少生产安全事故的需要。为实现生产安全事故调查的目的，保障行政相对人和利害关系人的权益，有必要以正当程序原则为指导，检视我国现行生产安全事故调查程序，并从立法上予以完善。

关键词：生产安全事故;正当程序;事故调查;参与权

基金项目：国家社会科学基金重大专项项目“十八大以来党中央推进法治社会建设重要战略研究”（16ZZD019）

中图分类号：D922.1    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2021）03-0133-05

自2012年起，我国国内生产总值（GDP）告别过去30多年平均10%左右的高速增长开始回落，至2019年一直保持在6%—8%的中高速增长区间。然而，在我国进入经济新常态的同时，生产安全重特大事故的发生一直没能得到有效遏制，安全生产形势依然严峻。为适应新时代安全生产工作的要求，2016年中共中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）指出，到2020年，安全生产法律制度基本完善，全国生产安全事故总量明显减少，重特大生产安全事故频发势头得到有效遏制;到2030年，实现安全生产治理体系和治理能力现代化。要实现安全生产治理体系和治理能力现代化，必须采用法治手段，完善包括生产安全事故调查在内的法律制度，充分发挥事故调查对于预防和减少生产安全事故的功能。而生产安全事故调查程序的设计是否具有正当性，对于能否实现《意见》提出的目标尤为重要。因此，与时俱进地修改2007年国务院颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）成为一项紧迫的立法任务。目前，国家应急管理部信息研究院、中国政法大学已着手共同开展《条例》修订的研究工作。本文旨在以《意见》的精神为指导，以正当程序原则为依据，反思我国现行生产安全事故调查程序存在的主要问题，并就《条例》的完善提出立法上的建议。

一、正当程序原则及其要求

正当程序原则最早源自英国的“自然正义”。“自然正义”包括两项原则，即“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官”和“必须给予诉讼当事人各方充分的机会来陈述本方的理由”。① 1215年英国《自由大宪章》首次以法律形式确立了后人所谓的正当程序，用以限制刑事诉讼中国王的权力。之后，正当程序逐渐被法治国家确定为一项法律原则，并成为人们评判一项法律程序是否具有正当性的标准。尽管中外学者对正当程序的评判标准存在差异，但都将程序的中立性、程序的参与性和程序的公开性作为程序正当性最低限度的标准。作为现代法律程序的一种特殊类型，生产安全事故调查程序同样也应当满足正当程序原则的基本要求。

（一）程序的中立性

程序的中立性是指对法律实施的结果具有决定权的主体，应当在实施法律的过程中保持一种超然的、无偏袒的态度和地位，对各方当事人的主张、证据和意见给予同等的关注。② 程序中立是正当程序的内在要求，是一种“看得见的正义”，也是实体公正的保障。在国家权力结构中，行政权属于执行权，其主要职责是管理。“行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和私人生活。因而行政权具有相当大的扩张性……其态度具有鲜明的倾向性”③。行政权的积极性、主动性、倾向性、扩张性决定了其被滥用的可能性。为防止行政权滥用，保障行政过程的公正性，维护行政相对人的合法权益，现代法治国家普遍以正当程序原则为指导制定行政程序法，对行政主体行使行政权的过程加以控制，并设立行政回避制度，将与行政案件有利害关系、可能导致案件不公正处理的行政主体排除在案件处理过程之外。

（二）程序的参与性

程序的参与性是指“与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人，都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以反驳对方提出之主张和证据的機会”④。行政相对人和利害关系人参与行政过程，是民主政治的必然要求，也是构建现代合作型行政的前提条件。行政相对人和利害关系人的参与，使得行政活动成为行政主体与相对人之间平等对话、理性协商、共同作出行政决定的合作与互动的过程。首先，这能让行政主体与行政相对人和利害关系人之间更好地进行信息交流，有利于行政主体获取更准确、更全面的信息，从而使得行政决定更为合法与合理。其次，由于行政相对人和利害关系人的主体资格和人格尊严得到了行政主体的尊重，因而能够提升行政相对人和利害关系人对行政决定的可接受程度。再次，行政相对人和利害关系人参与行政过程，以公开、公正的方式合理地表达自己的愿望和主张，能避免行政过程中的对立，使得行政过程更加顺畅，节省因时间的迟延而增加的耗费，同时能够最大程度地避免行政决定的错误，减少错误成本。

（三）程序的公开性

“行政公开是行政机关在行使行政职权时，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。”⑤ 行政公开的内容包括行政机关行使职权的法律依据、行政主体的身份以及行政决定的过程与结果，公开的对象包括行政相对人、利害关系人与社会公众，公开的方式包括一般性职权依据的公布和个别行政决定的送达。行政程序公开将政府行政活动置于社会公众和程序参与人的监督之下，让行政权力在阳光下运行，是“制止自由裁量权专横行使最有效的武器，是防止政府腐败的防腐剂”⑥。“没有公开性和透明度的程序，无疑难以使人相信其公正性。”⑦ “公开性不应仅仅为了监督，民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任，对法律的信任同时又是他们主动参与这类活动的前提。”⑧

二、我国现行生产安全事故调查程序检讨

我国现行生产安全事故调查的法律体系主要由《安全生产法》等实体性法律，以及《条例》和相关行政规章构成。由于《条例》是落实《安全生产法》关于生产安全事故调查的一般性程序规范，故对我国现行生产安全事故调查程序的检讨主要以《条例》的相关规定为分析对象、以正当程序理念为价值标准而展开。本文认为，我国现行事故调查程序存在的问题主要体现在以下几个方面：

（一）事故调查主体设置不合理

依据现行法律的规定，事故调查主体设置不合理体现在两个方面：一是调查机构缺乏独立性;二是事故调查人员的中立性难以保障。

《条例》第19条规定，“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。”依照本条规定，事故调查主体包括事故调查的主导者和实施者。事故调查的主导者是国务院或者与事故等级相对应的事故发生地各级政府，事故调查的实施者则是由主导事故调查的各级政府直接组织的调查组，或者由其授权或者委托的有关部门组织的调查组。关于调查组的构成，《条例》第22条规定，“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”第23条规定，“事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长。”第24条规定，“事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主持事故调查组的工作。”

根据以上规定，事故调查工作是在具有事故调查主导权的政府指定的调查组组长负责下开展的。在调查组成员的构成中，监察机关、人民检察院、工会代表参与事故调查，对调查活动进行法律监督和社会监督，对于规范事故调查行为具有重要作用。因为生产安全事故一般都涉嫌刑事犯罪，公安机关、人民检察院参与事故调查，及时了解涉嫌犯罪的事实、收集证据，可以保障行政程序与刑事诉讼程序的顺畅衔接，提高侦查和起诉的效率，节省司法资源。另外，生产安全事故调查通常涉及专业技术问题，聘请专家或具有专门知识和专长的人员参与事故调查，对于科学、准确地分析事故的技术原因、建立事故调查分析技术支撑体系等意义重大。因此，上述成员参与事故调查组，有其合理性。但是，在强调严格责任追究的背景下，由事故发生地政府主导事故调查，有地方保护主义之嫌;安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门，可能对事故发生担有监管失职的责任，由它们参与事故调查，存在为逃避责任追究而进行选择性调查之忧。“因为政府及其有关部门的领导和监管失职本身就可能成为事故发生的原因，作为调查主体的它们显然不愿暴露自身失职而自找责任追究。”⑨ 另外，一般事故委托事故发生单位组织调查组进行调查，属于“自己调查自己”。

调查机构不独立违背程序自治的法治原则。程序自治体现为程序主体在程序规则约束之下免受他人控制的意志自由和自主判断。事故调查程序的非自治性极易导致外部不当因素影响甚至干预调查过程，最终阻碍事故调查程序功能的发挥。而事故调查人员缺乏中立性，则会导致利益、情感等人性的非理性因素影响事故调查结论的客观性、公正性与可信性。

（二）行政相对人和利害关系人的知情权得不到切实保障

满足公民的知情权是公民参与和监督行政、维护自身合法权益的前提条件。“只有知道一切，才能判断一切。”⑩ 要知情，必公开。而且，公开的范围和程度决定公民参与的广度和深度。然而，《安全生产法》和《条例》都没有明确赋予行政相对人和利害关系人在事故调查过程中的知情权。《安全生产法》第83条规定，“事故调查报告应当依法及时向社会公布。”据此规定，公布的内容是“事故调查报告”，公布的对象是“社会”。在《条例》第三章“事故调查”共13个条文中，没有一个条文规定要向社会公布或者向行政相对人和利害关系人送达事故调查报告。在《条例》共46个条文中，只有第四章“事故处理”第34条规定要向社会公布“事故处理情况”，而不是《安全生产法》规定的“事故调查报告”。可见，《条例》与《安全生产法》存在明显的矛盾。从立法技术角度看，既然《条例》中“事故调查”和“事故处理”独立成章，那么公布事故调查报告理应规定在第三章“事故调查”而不是第四章“事故处理”中。因为“事故处理”是以“事故调查报告”为前提的后续行政行为。另外，《条例》也没有规定调查主体向行政相对人和利害关系人表明身份、告知事故调查的法律依据等基本的程序性事项的义务。现行《条例》忽略了行政相对人和利害关系人在事故调查过程中的知情权，使得事故调查主体的身份及其职权范围、调查过程是否合法、调查结论的形成依据等不能被外界所知晓，给暗箱操作留下了可能空间，违背了正当程序原则对程序公开的要求，实质上限制了行政相对人、利害关系人对事故调查的参与。

（三）行政相对人、利害关系人的程序参与权缺失

《条例》第26条规定，“事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情況，并要求其提供相关文件、资料，有关单位和个人不得拒绝。事故发生单位的负责人和有关人员在事故调查期间不得擅离职守，并应当随时接受事故调查组的询问，如实提供有关情况。”根据以上规定，事故调查组为履行调查职责，依法拥有向“有关单位和个人”调查了解与事故有关情况的职权，“有关单位和个人”负有如实陈述并提供与事故相关的文件、资料的义务。而且，事故调查未结束前，事故单位负责人和有关人员负有“随时接受调查组的询问，如实提供有关情况”的义务。但是，“有关单位和个人”是否应该享有相关的程序性权利？应该享有哪些权利？调查主体应当怎样保障这些权利？权利受到侵害后如何救济？通观《条例》，根本找不到“权利”这个词语。

由于《条例》没有赋予行政相对人和利害关系人程序性权利，对于调查主体的违法违规调查行为，行政相对人和利害关系人没有控告、申诉权;行政相对人和利害关系人对于事故调查报告有异议，也不能进行有效抗辩。事故调查行为程序性约束机制的缺乏，一方面使得事故调查的全面性、准确性、客观性和公正性难以得到行政相对人、利害关系人以及社会公众的信赖;另一方面，行政相对人和利害关系人的实体权益也不能通过行使程序性权利得到切实保障。这可能致使事故原因的查清、事故性质的判断、整改措施的提出、事故责任的追究发生错误，最终导致《安全生产法》和《条例》预防和减少生产安全事故的立法目的落空，浪费行政资源，增加错误成本。尤其是生产安全事故大都涉及行政相对人和利害关系人的刑事责任，一旦事故调查结论错误，就会出现罪责刑分配不公平，要么遗漏应当追诉之人，要么伤及无辜。

三、我国生产安全事故调查程序的立法完善

2004年国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），2016年中共中央、国务院联合发布《意见》，为防范和减少生产安全事故指明了方向。下文针对现行生产安全调查程序存在的问题，以《纲要》中的正当程序原则为依据，以《意见》中的增强安全生产法制建设的“可操作性”和“完善事故调查处理机制”的要求为指引，就完善《条例》提出如下立法建议：

（一）建立独立的事故调查机构

调查机构是否独立对于事故调查的公正性具有重要影响。目前世界上多数国家通过建立法规制度明确了事故调查机构的法定职责、队伍规模和经费保障。在美、英等国，事故调查机构被设置为垂直管理系统，以避免各级地方政府对事故调查过程的不公正影响。{11} 为保证事故调查的独立性，避免事故调查受到外在因素干扰，实现事故调查目的，可以将《条例》第19条修改为：生产安全事故调查权由国家应急管理部统一行使。应急管理部设立国家生产安全事故调查总局，地方各级人民政府应急管理部门设立生产安全事故调查局，根据事故等级分别行使生产安全事故调查权，生产安全事故调查实行垂直管理。将第20条修改为：特别重大事故由国家生产安全调查总局负责调查，其他事故分别由事故发生地各级生产安全事故调查局负责调查。将第21条修改为：上级生产安全事故调查局认为必要时，可以调查由下级生产安全事故调查局负责调查的事故。下级生产安全事故调查局认为事故重大、复杂或者属于典型事故的，可以请求移送上一级生产安全事故调查局调查。根据生产安全事故调查的需要，上级生产安全事故调查局可以指定下级生产安全事故调查局将事故移送其他生产安全事故调查局调查。在该条中增加一款：国家应急管理部门根据生产安全事故的类型，建立生产安全事故调查专家库。事故发生后，从专家库随机抽取专家组成技术调查组，独立开展技术调查。生产安全事故调查经费独立预算，由生产安全调查总局统一管理。第24条修改为：事故调查组组长由负责生产安全事故调查的部门指定，事故调查组组长主持事故调查组的工作。

另外，事故调查具有极强的专业性和技术性，而责任追究则属于管理层面的内容。责任追究以专业技术调查的结论为前提，技术调查结论一旦发生偏差，责任追究必定出现错误。“过分强调事故调查过程中的责任追究，不利于查明事故真相和深度挖掘事故原因。”{12} “技术调查与司法调查一起进行，难免由于各种人为因素干扰阻止调查的深入和全面进行，掩盖了事故的真相，起不到预防事故的目的。”{13} 为体现事故调查的独立性，突出事故调查的专业性，避免因责任追究影响事故调查目的的实现，应当将事故调查与责任追究分开，并根据《意见》第19条的要求，在《条例》第30条中增加一项作为第（七）项：事故调查报告应当设立技术和管理问题专篇，详细分析事故原因并全文发布。

（二）完善事故调查回避规定

为保障事故调查的中立性，应当根据《纲要》提出的“行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避”的规定，将事故发生地的安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门排除在事故调查组之外，可以将《条例》第22条第2款修改为：生产安全事故由生产安全事故调查总局或者调查局组织事故调查组进行调查。负责生产安全事故调查的机关可以聘请有关专家和具有事故调查所需要的知识和专长的人员，与事故发生地同级监察机关、检察机关、公安机关指派的人员组成调查组。将《条例》第23条修改为：事故调查组组成后，负责事故调查的组织应当将事故调查组成员名单以书面方式告知行政相对人和利害关系人。行政相对人和利害关系人认为调查组成员与事故有利害关系，可能影响公正调查的，有申请回避的权利。

（三）完善事故调查信息公开机制

“公开信息是行政机关应尽的职责，而作为落实人民主权原则的行政信息公开强调的是‘保密是例外，公开是原则。”{14} 事故调查程序中，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私之外的信息，应当向行政相对人和利害关系人公开，以实现行政相对人和利害关系人的参与权。可以在《条例》第26条中增加一款，作为第二款，具体表述为：事故调查开始前，事故调查组应当向被调查单位和个人表明其身份，出示有关身份证明文件或者工作证，并告知事故调查的法律依据。将第31条修改为：事故调查报告应当送达行政相对人和利害关系人。行政相对人和利害关系人对事故调查报告有异议的，有陈述、申辩和申请听证的权利。

（四）设立事故调查听证程序

“行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。”{15} 听证权是“以法律规定的方式，约束和帮助行政主体听取并吸收民意的一项综合性民主权利”{16}。为此，应在《条例》中增设专门的听证程序，就听证主持者、听证程序的类型、申请听证的条件、听证程序的启动、参与人在听证程序中的权利与义务、听证审查的步骤等作出规定。具體内容包括：在国家应急管理部设立专门履行行政复议、行政听证职责的部门;设立正式听证程序和简易听证程序，正式听证程序适用于行政相对人与利害关系人对事故调查报告中认定的证据、事实以及提出的处理建议存在异议的情形，对于行政相对人和利害关系人仅仅对适用法律不服的，可以适用简易听证程序;行政相对人和利害关系人申请听证，应当提出具体的听证请求以及所依据的事实和理由;听证程序可以依行政相对人和利害关系人申请启动，也可以由听证机关依职权启动;听证审查过程中，听证申请人有权陈述、举证、质证和抗辩。作为听证程序主持者的“行政主体必须充分听取行政相对人的意见，对行政相对人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。行政相对人提出的事实、理由或者证据成立的，行政主体应当采纳”{17}。

总之，防止和减少生产安全事故，是一个复杂的系统工程。在行政法治化背景下，要充分发挥事故调查对加强和改进安全生产工作的促进作用，必须强化事故调查的基础性地位，完善事故调查程序。随着人类社会经济和现代科技的发展，新的生产安全风险还会出现，事故调查手段、方式与方法应当根据新的生产安全风险类型作出适时的调整，与此相适应，事故调查程序也应当作出与时俱进的改变。

注释：

①[英]彼得·斯坦、约翰·香德：《西方社会的法律价值》，王献平译，中国法制出版社2004年版，第112页。

② 刘元璋、张淑碧：《法官中立的人性论根据探析》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2011年第3期。

③ 孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第23页。

④ [日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第12页。

⑤ 章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第312页。

⑥ 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第552页。

⑦ 宋英辉：《刑事诉讼原理》，法律出版社2003年版，第135页。

⑧ [德]拉德布鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，中国大百科全书出版社1997年版，第125页。

⑨ 徐春：《我国事故调查的主要问题与调查模式的转变》，《中國行政管理》2017年第9期。

⑩{17} 罗豪才、湛中乐：《行政法学（第三版）》，北京大学出版社2013年版，第329、330页。

{11} 张赫、张子晗：《国外交通运输安全生产事故调查机制研究及启示》，《中国水运》2017年第6期。

{12} 刘铁民、张程林：《从问责调查到问题调查——基于系统论和系统安全理论的思考与建议》，《中国安全生产科学技术》2016年第9期。

{13} 张玲、陈国华：《国外安全生产事故独立调查机制的启示》，《中国安全生产科学技术》2009年第1期。

{14} 刘飞宇：《转型中国的行政信息公开》，中国人民大学出版社2006年版，第7页。

{15} 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第382页。

{16} 方世荣、邓佑文、谭冰霖：《“参与式行政”的政府与公众关系》，北京大学出版社2013年版，第20页。

作者简介：方世荣，中南财经政法大学教授、博士生导师，法治发展与司法改革研究中心首席专家，湖北武汉，430073;谢建义，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心兼职研究员、博士研究生，湖北武汉，430073。

（责任编辑  刘龙伏）