数字政府困境与破解路径

王伟玲

我国数字政府发展空间巨大，认真研判目前面临的形势，提出建设的关键点、着力点和突破点，对于引导地方稳妥推进数字政府建设具有重要的理论价值和实践意义

德勤对70多个国家1200多名政府官员工作方式进行调查后得出结论：目前全球绝大多数国家政府都处于数字化转型的萌芽期或发展期。为顺应时代发展趋势，我国各地政府也在积极探索，并开启了新一轮数字政府建设热潮。赛迪研究院信息化与软件产业研究所认为，我国数字政府发展空间巨大，认真研判目前面临的形势，提出建设的关键点、着力点和突破点，对于引导地方稳妥推进数字政府建设具有重要的理论价值和实践意义。

新一轮数字政府的发展特征

数字政府是信息技术革命的产物，是工业时代传统政府向信息时代演变产生的一种政府形态，本质上并非要取代传统政府、电子政府，而是在原有政府形态基础上的再创新。数字政府经过近40年的发展，正由部门分散建设向整体化发展跃迁，这也成为新一轮数字政府建设的主要特征，并将在连接范围、作业方式、治理手段、服务模式等方面产生一系列变革。

新技术驱动使数字政府网络基础设施由“人人互联”逐步转向“万物智联”。5G、区块链、大数据、云计算、人工智能等新一代信息通信技术为数字政府生态圈加速赋能，成为推动新一轮数字政府发展的新引擎。当前，通过计算机、手机等终端可以实现政民互动，但道路、桥梁、路灯、排污、排水等市政基础设施大多还处于一种“哑状态”，这些基础设施没有入网、不能自动汇报、不能透明化管理，无法实现与外界的信息交换、资源共享、能力协同。在数字政府时代，所有终端都将实现全域数据采集，更广泛的新数据源将通过极速泛在的城市信息网络直达云端，加速创新能力与政务流程的深度融合，催化人工智能在政府领域的应用创新，通过开放高效的智能应用系统为万物赋能。基于5G的云边协同将点亮边缘智能、激活政务数据价值、拓展服务边界，并将打通城市治理屏障，推动城市实现智能运行和自我完善。

数字政府建设将推动政府运作由分散作业逐步走向整体化、智能化。相对于传统的政府运行方式，数字政府运作在空间分布、工作方式等方面发生了深刻变化。线下的实体政府机构碎片化分散在不同的地理区域，工作人员大多采用手工方式处理业务，企业、老百姓到政府机构办事不得不跑多个地方。推动数字政府建设，以信息技术在政府机构的深度应用为抓手，推动政府实现线上线下深度融合、有效衔接、互为补充，在网络空间以整体形象向公众统一提供服务，可有效提升政府服务的效益、效能和效率。比如，为方便公众办事，澳大利亚的一体化在线服务平台已在线下设立实体服务机构。目前，一些地方也开始积极探索通过系统实时自动处理政府业务，并将处理结果及时告知相关方，从而将行政人员从繁重的手工作业中解放出来。深圳市通过打通部门数据，形成业务审批闭环，实现了网上全流程自动化审批。截至2019年7月，深圳市已有104个高频事项实现“秒批”。

数字政府建设将推动政府治理由部门封闭化、单一化逐步走向开放化、协同化。数字政府融合多种技术，对政府治理理念、治理方式、治理流程进行优化重构，客观上提升了政府治理的技術水准。在传统的政府治理活动中，大多由一个部门开展社会公共事务治理，这种方式信息透明度不高，容易滋生暗箱操作、权钱交易等腐败现象。通过数据赋能，由数据驱动决策，而不再是数据辅助决策，是数字政府相对传统政府质的飞跃。数字政府治理是依托大数据开展的精准治理，离不开政府大数据的有效运用，需要对政府系统的数据共享、数据采集、数据标准、数据安全等底层技术进行整合和集成。通过数字政府建设，提高政府组织的数据运用能力，打通政府、社会、市场等不同主体间的治理数据，优化社会治理资源的网络化配置，发挥多元主体协同共治的功能优势，协调多种资源协同创造社会治理新篇章。

数字政府建设将推动公共服务供给从以机构为中心逐步走向以市民为中心。在数字政府时代，公共服务的供给主体、供给模式、供给渠道将发生深刻变革。公共服务由过去的公共部门提供将转向政府、企业、社会组织和居民共同提供，过去以部门为中心的供给模式将转向以市民为中心，过去线下分散办理将转向线上线下相融合的统一集中办理，公共服务效率将得到全面提升。比如，上海市政务服务“一网通办”已接入1300多个服务事项，90%以上的审批及服务事项“只跑一次、一次办成”。贵州省通过政务数据共享交换调度平台实现了“最多跑一次”“一次也不跑”，贵州省级网上服务事项可办率达92.6%，贵阳市行政审批时限压缩60%以上。

我国数字政府建设的现实困境

数字政府建设的组织瓶颈：体制机制运行有待疏通。一是有力有序的统筹协调成为做好数字政府建设工作的前提。“各打各的锣、各唱各的戏”是信息孤岛、重复建设问题突出的重要原因。目前国家电子政务统筹协调机制已经建立，厘清了中央有关部门在电子政务建设、管理、运行和标准化方面的职能职责，也避免了部门之间职责的交叉重叠。但是，由于国家电子政务统筹协调工作职能进行了多次调整，各地数字政府建设水平参差不齐，地方数字政府建设统筹工作情况复杂，各地做法也不尽相同。但从整体看，还存在地方统筹协调不畅，网络、平台、应用等资源建设管理缺乏有效配合等问题，有的地方矛盾还比较尖锐。二是目前仍有部分地方数字政府建设机制不健全，有的即使建立了机制也存在职责不清、交叉管理的情况，并没能实现项目、资金的归口管理，部门间争功诿过的“踢皮球”现象时有发生。机制不顺、部门间政策不衔接，导致政策碎片化，难以形成共筹共建合力，阻碍了数字政府建设进程。如果继续放任自流，对于地方数字政府的健康发展十分不利。

数字政府建设的制度瓶颈：法律固化藩篱。当前我国正处于数字政府建设的攻坚期，制度更新明显滞后于技术创新，客观上阻碍了数字政府向纵深发展。一是规章程序的合理性有待提升。比如，建设工程不仅要注重设计的科学性，更要注重施工质量。在具体实践中，建设工程勘察设计管理条例等规定，房屋建设、市政基础设施工程一律要经过事前施工图审查，审查周期长、修改次数多，使得不少设计单位过度依赖施工图审查，弱化了内部质量管理。二是电子文档执行过程面临制度冲突。比如，《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国令第716号），明确提出符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力，会计档案管理办法关于“会计凭证、会计账簿必须纸质存档”等规定。这种政策交叉的现象，给行政人员留有一定的自由裁量权，阻碍了电子档案的普及。三是政府数据开放制度缺失。目前，政府数据开放的规章制度不健全，很多部门对数据开放标准和内容不清楚，导致不敢、不愿、不会开放的想法较为普遍，这也是很多地方虽然建设了政府数据开放网站但开放数据质量普遍不高的原因所在。

数字政府建设的关键瓶颈：数据联通应用有待提升。一是信息孤岛和信息壁垒是数字政府建设过程中的必然产物，任何国家都难以避免，我国也不例外。近年来，党中央、国务院高度重视打破信息壁垒，积极推进政务信息系统整合共享、公共信息资源开放，政府数据开放共享取得积极进展，但同时也存在一些亟待解决的问题。一是条块分割导致地方与中央部门数据联通困难。目前地方各级政府建立了本级政务数据共享机制，可最大限度地整合本級权限内的地方平台、部门专网、独立信息系统，其余无法纳入的基本都是国家各部门的专属垂直管理系统。据某省反映，目前部门数据共享需求满足率仅为42%，65个国家垂直管理系统、64个省级垂直管理系统仍未实现与各级政务服务系统的数据共享交换。二是数据开放范围有待拓展，开放数据更新频率有待提高、质量有待提升。比如，对教育、健康医疗等社会需求迫切的信息资源开放力度不大，部分部门仍以静态数据表格为开放数据的主要方式，以API接口方式开放实时、动态信息资源的比例较低。

数字政府建设的合作瓶颈：政企责任边界模糊。当前有不少企业已深度参与数字政府建设，比如广东省的数字广东公司、贵州省的云上贵州公司、陕西省的陕数集团等。这种政企联合进行数字政府建设的方式，促使政府和企业在公共领域的边界越发模糊交错，衍生出一系列的合作难题。一是政企利益差异明显。政府自身的社会性质决定了其在数字政府建设中需优先考虑公益属性，但企业的逐利性决定了它参与数字政府建设的优先价值追求是盈利，政企的合作基础因此在一定程度上受到影响。二是政企权责界定难。有些地方政府对BOT、PPP等政企合作模式的认知实施能力有限，在政企合作协议中对各方责权利界定不清，导致合作企业在未经政府同意的情况下，就擅自对政府数据进行开发利用。虽然数据权属目前尚无定论，但政府数据是政府在履职过程中产生的，相关部门对政府数据具有义不容辞的管理责任。一旦造成安全事故，权责不清将导致无法追责。如何合理切分政企合作边界、形成政企发展合力，已成为业界必须解决的一大难题。

加快数字政府建设的路径选择

夯实数字政府建设的组织基础。只有建立有力的统筹协调机制，才能使数字政府建设健康有序。一是推动地方政府加强部门间的沟通衔接，确保政策法规的统一性，杜绝政出多门现象。二是明确相关部门的职责分工，实现地方数字政府建设的统筹发展。对于已建立统筹协调机制的地方，应进一步发挥牵头单位的统筹作用，引导地方数字政府实现统一规划、统一预算、统一建设;对于尚未建立统筹协调机制的地方，应积极推动相关部门加快完善体制机制建设。

强化数字政府建设的制度保障。制度是实现数字政府规范发展的前提。一是按照《关于做好证明事项清理工作的通知》（国务院办公厅发〔2018〕47号）等文件要求，对现行法规规章中制约信息共享、政务服务网上办理等数字政府建设的关键问题进行梳理，及时清理和修订不适应共享要求的法规规章和规范性文件。二是积极发挥试点的探路作用，在市场准入、投资审批、国际贸易、电子商务等营商环境重点领域先行先试，暂时调整和实施部分法律法规条款，为下一步法律法规“立改废”积累经验。三是建立健全公共信息资源开放利用的相关法律法规和配套标准体系，推动数据开发利用早日走上法治化、规范化轨道。

加快提升政府数据开放共享效能。数据无障碍流通是数字政府建设的必要条件。这不仅意味着数据在政府间的流通，更意味着政府数据与社会数据的融合互通。一是要加快推进政务信息系统的整合共享，推动数据供需部门切实做好需求调查，加强协同配合，确保共享数据精准对接，提高应用效果。二是大力推进公共信息资源开放，推动政府数据有序向社会流通，释放数字红利，繁荣数字经济。三是支持开展数据权属、数据安全保护技术等方面的理论研究，探索政府数据与社会数据的互通机制，进一步打破数据割据，加速构建全社会数据开放共享体系。

吸引社会力量参与数字政府建设。吸引企业、市民、社会组织参与数字政府建设是大势所趋。一是支持各类社会主体参与数字政府建设，探索政企合作的有效机制，充分结合政府在数字政府建设中的规划管理优势与企业在先进理念、资金投入、技术创新等方面的优势，提高数字政府运行效率，降低运营成本。二是明确各参与方的责权利，有效规避数字政府建设的风险，并实现规范有序发展。

（作者单位：赛迪智库信息化与软件产业研究所）