工程建设行业市场化呼唤全面推行工程责任保险制度

改革开放以来，我国工程建设基础设施建设经历了“井喷式”发展，无论是建筑总量还是建造水平都已居于世界前列。在这样的宏观背景下，加快工程建设行业的市场化步伐，成为中国工程建设行业深化改革的关键性步骤。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中指出，我们“必须坚定不移扩大开放，持续深化要素流动型开放，稳步拓展制度型开放，依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场”，政府缔造市场化、法治化、国际化营商环境的目标坚定不移。在打造“中国建造”升级版的新形势下，工程风险管控、生产要素流动、建立健全公平的营商环境等多方面都在要求加快工程建设行业的市场化进程，而工程建设行业的市场化过程中，要求一整套与之相适应的市场机制，其中非常重要的一项就是工程责任保险的全面推行，它是我国工程建设从行政管控走向市场化自律的重要基础，意义重大。

我国工程责任保险的发展现状

工程责任保险是“责任保险”在工程建设领域的对应实施险种，为建设行为主体（投保人）通过保险机制，分散和转嫁其不可避免又无力承担的责任风险。本世纪初，我国积极加入世界贸易组织（WTO），建筑市场要面向国际市场开放，建立工程责任保险制度是与国际市场接轨的重要举措。在海外市场中，工程责任保险已经发展了将近200年，美国、日本、欧洲等发达国家和地区均已形成较为成熟的建设工程保险管理机制、法律体系和市场体系。2000年1月，北京、上海、深圳正式启动工程设计责任保险试点。在此基础上，2003年原建设部先后发文，要求全面推行工程保险制度，并协调有关部门出台有利于推进工程责任保险的法规制度，规范工程保险市场秩序；重点推进和开办设计责任险和工程质量保证保险等险种等。同年年末，下发了《关于积极推进工程设计责任保险工作的指导意见》（建质[2003]218号），要求“各地建设行政主管部门要充分认识建立工程设计责任保险制度的重要性，结合本地区的实际，积极、稳妥地推进此项工作，力争于2004年年底前，在全国范围内建立工程设计责任保险制度。”

实际上，截至2004年，工程设计责任保险制度只是从试点地区扩大到了河北、贵州、宁波、哈尔滨等全国七省市，之后我国的工程责任保险发展经历了15年的探索期。束缚其发展脚步的原因是多方面的，最根本原因在于工程建设行业本身的市场化程度不足。

我国工程责任保险的主要类别

工程责任保险有很多细分种类，对推进中国工程建设行业市场化意义最大的有三种：工程保证保险、工程质量责任保险和职业责任保险。

建设工程保证保险

建设工程保证保险包括投标保证保险、建设工程完工履约保证保险、支付履约保证保险等，这些履约类险种可分别替代投标保证金、工程履约保证金和支付保证金，并覆盖了建筑施工企业从投标到合同签订、施工直至工程款项及农民工工资支付等全部履约风险。推行工程保证保险制度，旨在运用市场力量管控工程过程中的履约及质量风险，替代工程保证金制度。

工程保证金制度在推行初期，是以行政管理手段为主要机制，其对提高审批效率、降低违约风险曾经发挥了积极且重要的作用。但与此同时，这种制度也存在明显的不对等性，加之市场信用体系尚未建立，保证金制度的发展越来越畸形，不仅种类名目越来越多，克扣、拖欠的状况也愈发严重，成为设计、施工企业沉重的负担。

2016年6月，国务院办公厅下发《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号），要求各地除依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，其他保证金一律取消。同年7月，住建部、财政部联合下发《关于切实落实做好清理规范工程建设领域保证金有关工作的通知》（建市[2016]149号），要求推行银行保函制度，完善相关管理办法；加快工程建设领域信用体系建设，加大信用信息公开力度，推进守信联合激励和失信联合惩戒，建立监督约束建筑业企业的新机制。

2018年，住建部下发《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见（征求意见稿）》，明确了工程保证保险的地位，要求建设工程保证保险和现金保证金、银行保函具有同等效力，并全面推行工程质量保证险和农民工工资支付担保，要求各地到2020年，各类保证金的保函替代率提升30%。

2020年，工程建设行业成为受新冠肺炎疫情影响最大的行业之一，国家想尽一切办法推动复产复工，并为中小企业减负。此时，大量企业流动资金严重短缺，市场对工程担保制度提出了更为迫切的需求；2月，住建部发布《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》，要求大力推行工程担保，以银行保函、工程担保公司保函或工程保证保险替代保证金，助力企业复工复产。由于工程保证保险成本远低于直接缴纳保证金，大大降低了中小企业的现金压力，各地纷纷出台相应指导意见并积极响应落实；6月，江苏省施行房屋建筑和市政基础设施工程实行担保制度，要求国有资金占控股或主导地位的房屋建筑和市政基础设施工程项目，应实施全部工程担保；其他工程项目，除应当实施工程款支付担保外，也鼓励实施其他类型的工程担保。

此外，陕西、甘肃、青海、山东等省先后在有条件的地区推进建筑工程保证保险业务。截至2020年6月，仅青海一个省完成的2020年工程保证保险数量就达2693件、保费达683.25万元，为企业释放保证金9.57亿元，释放保证金金额已达2019全年金额。

工程质量保险

工程质量保险包括工程质量保证（保修）保险和工程质量潜在缺陷保险，分别覆盖缺陷责任期和潜在缺陷责任期，该项保函可替代工程质量保证（保修）金。据统计，2001年，建筑施工行业产值利润率约为1.9%（平均65万元/家年），而拖欠款则高达3000多亿元，约占总产值的三分之一。工程款拖欠是我国建筑市场的一大顽疾，甲方以工程可能存在质量缺陷但没有相应的风险管控机制为由，以长期扣留保证、保修金作为防范风险的主要手段，极大地影响了企业资金的正常周转。因此，实施工程质量保险制度，以保函替代质量保证金，势在必行。它既保护了业主的权益，又减少了施工企业的资金风险和支出，更体现了双方合约的平等性。

2017年，“住宅工程质量潜在缺陷保险”在北京、上海、江苏、深圳等省市先后落地。住宅工程质量潜在缺陷保险是由住宅工程建设单位投保，保险公司根据保险合同约定，对在保险责任期限内出现的由于工程质量潜在缺陷所导致的投保建筑物损坏，履行修复赔偿义务的保险。保险合同签订之后，保险公司聘请符合资格要求的工程质量安全风险管理机构，对保险责任内容实施风险管理。建设单位以书面形式向相关参建单位告知投保缺陷保险的相关情况，参建单位需配合保险公司开展工程质量风险评估工作的相关义务。政府也鼓励建设工程相关行业协会、全过程工程咨询机构等社团组织及中介机构充分发挥职能作用，积极参与及推动工程质量潜在缺陷保险制度的实施。

职业责任保险

工程建设行业的职业责任保险包括工程设计责任保险、工程勘察责任保险、工程监理责任保险等。职业责任保险的产生根源是与其对应的职业风险，而职业责任的判定和风险承担主要依据民事法律责任和合同协商条款。随着我国《建筑法》《合同法》《安全生产法》《建设工程质量管理条例》等一系列法律法规的陆续出台，工程勘察设计单位的法律风险也逐渐加大。以设计责任为例，在1983年颁布的《建设工程勘察设计合同条例》中，工程设计单位在因工程设计责任造成的质量事故中只需承担损失部分设计费2倍的赔偿，即只承担约占2%左右的工程损失，其他绝大部分损失则由建设施工单位承担。2000年版的《建设工程设计合同示范文本》（以下简称《示范文本》）对设计赔偿责任则规定为：“由于设计人员错误造成工程质量事故损失，乙方除负责采取补救措施外，应免收直接受损失部分的设计费。损失严重的根据损失的程度和乙方责任大小向甲方支付赔偿金，赔偿金由双方商定。”2015年版的《示范文本》明确：“由于设计人原因产生的设计问题造成工程质量事故或其他事故时，设计人除负责采取补救措施外，应当通过所投建设工程设计责任保险向发包人承担赔偿责任或者根据直接经济损失程度按专用合同条款约定向发包人支付赔偿金。”由《示范文本》的迭代演变，可以看到设计人由于责任过失而被追偿的风险逐步加大。实际上，职业责任险早已经成为国际上特别是欧美国家工程强制保险的主要险种之一。在FIDIC（国际咨询工程师联合会）合同文本中，咨询工程师职业责任保险早已被列入了相关条款，而我国尚无强制保险要求。

2020年6月8日，住建部复函同意北京市开展建筑师负责制试点工作，至此，已有上海市浦东新区（2016年）、福建自贸区厦门片区（2017年）、广西壮族自治区中马钦州工业园区（2017年）、河北雄安新区（2018年）、深圳市（2019年）相继开展了建筑师负责制试点工作。12月3日，北京市规划和自然资源委员会发布《北京市建筑师负责制试点指导意见（征求意见稿）》，不仅明确了建筑师团队的服务内容及参建各方的责任划分，对相关保险保证体系也作出了明确要求：“进一步探索建立完善的建筑师负责制保险体系，借鉴国际上专业人士职业责任保险制度，探索推行建筑师等专业人士的个人职业责任保险，鼓励设计单位积极为建筑师团队投保，将其纳入企业设计责任保险体系”。建筑师负责制试点工作，对于充分发挥建筑师及其团队的技术优势和主导作用，促进建筑行业转型升级和高质量发展具有重要的意义。这一转变是顺应市场化要求而产生，同时也呼唤职业责任险的配套推行，以期为市场化的深入发展保驾护航。

推行工程责任保险制度的意义

2020年9月，住建部等9部门联合印发《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》，提出建立完善工程质量保险和担保制度，通过保险的风险事故预防和费率调节机制帮助企业加强风险管控，保障建筑工程质量。在全面开放的市场上，设计责任保险制度的落实，不仅关乎企业的生存与发展、营商环境的健康与公平等诸多方面，也对推动产业升级有着重大意义。

行业高质量发展需要工程责任保险制度

随着一系列配套法律法规的健全与成熟，工程建设的流程管控越来越清晰，参与的各方主体责任划分也越来越明确，工程设计企业面临的民事赔偿和合同赔付风险越来越高，职业责任险的推广势在必行。与此同时，在产业升级大潮之下，建筑工业化发展正在接入与融合越来越多的高新技术。创新尝试越多，对应的风险也就越大，企业的生存与行业的转型升级需要工程设计责任险来保障。由保险公司和第三方独立风险管控机构（TIS服务机构）共同参与的工程全过程风险管控，不再仅仅是为承担企业的赔偿责任承保，而是可以做到主动“避险”，为工程全过程甚至全生命周期提供风险管控，包括投保前的风险评估、保险公司承保后的质量风险检查、工程完工后的质量风险最终检查以及运维过程中的防范监督等。

中小企业转型升级倚靠工程责任保险制度

我们可以看到，各项工程保证金不仅给中小企业带来了沉重的负担，也不利于市场要素的流动。很多中小企业因无力支付高额保证金、缺乏融资手段，无法真正参与市场竞争，导致行业生产要素越来越向头部企业集中。工程保证金制度阻碍了工程建设市场化进程和公平性，终将逐步退出历史舞台。以工程保险机制提供信用保证和风险管理，以保险保函替代银行保函，不仅可以让约占工程款5%—10%的保证金得到释放，也在一定程度上解决了工程款拖欠问题，可极大减轻设计、施工企业的负担，同时让广大中小企业有余力为转型升级投入资金，让更多小而精的企业有更多机会参与到重大工程项目竞争中。

健全市场信用体系依靠工程责任保险制度

尽管全球市场近年来频发贸易摩擦，但经济全球化的大潮不可逆转，我国工程建设行业势必要面临完全的开放与全面的国际竞争，市场手段终将替代行政管理手段，而工程责任保险制度的推行与完善是建立健全市场体系的重要条件之一。完善的市场化征信管理机制需要保险体系的支撑。保险公司所建立的资信数据库，包括市场主体各方的资产覆盖情况、纳税情况、银行信用状况、履约记录等各种信息，是对市场主体各方信用评分评级的重要依据。以信用体系主导建筑市场的准入与退出，是转变政府职能、以市场引导资源配置的经济体制改革的最终目标。

推行工程责任保险制度，是要用符合市场经济规律的手段替代行政干预手段来加强对工程质量、工程市场的管理，最终要让市场在资源配置中发挥越来越大作用，利用市场竞争改变行业现状，让行业走出低价中标的阴霾，最终转向价值创造。推行工程责任保险制度是对我国现行工程建设领域管理制度的一次重大改革，有媒体称之为“工程建设领域的一场革命”。健全的工程保险制度是市场秩序的保障体系，它受工程建设行业的市场化发展召唤而生，最终还需要接受市场的检验和认可。当工程责任保险真正完成自身的市场化，这场革命才能取得最终的胜利。