PPP 模式下社区康养结合服务链的风险及其治理

易艳阳 周 沛

一、问题的提出

“旨在满足现代工业社会中人口基本需要的普遍性社会服务，可能构成了战后福利国家的核心内容。”①R.米什拉：《资本主义社会的福利国家》，北京：法律出版社，2003年，第26页。“服务性福利”②周沛：《基于“增进民生福祉”的制度性福利与服务性福利整合研究》，《东岳论丛》2018年第5期。的精准生产与递送是福利国家的核心特质，是提升公民获得感与幸福感的重要保障。老年群体是民生福祉的重点指向，是社会服务的主要受众。截至2019年底，中国60岁及以上人口为25388万人，占比18.1%，其中65岁及以上人口为17603万人，占12.6%。③张毅：《人口总量增速放缓，城镇化水平继续提升》，中国经济网，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202001/19/t20200119_34154542.shtml。深度老龄化伴随着高龄化、失能化、慢性病化等人口发展趋势带来了突出的生活照料、医疗保健、康复护理等老年服务需求。党的十九届四中全会提出“积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”④《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年，第28页。的要求。超越郊区化、贵族化、院舍化的“医养结合养老机构”，拓展社区康养结合服务供给，是满足大多数老年人便利化、正常化、平价化之需求，实现“原地安老”的重要途径。

官方文件更多使用“医养结合”概念，而本文围绕“康养结合”概念展开论证，基于以下几点缘由：一是“康养结合”概念因应社区服务的定位，二是“康养结合”概念契合社区照顾的正常化理念，三是“康养结合”服务更适合于社会力量尤其是市场主体的参与。所谓“社区康养结合服务”，即以社区为依托、以“康养结合”为内容，以老年群体为对象的社会服务；其本质是将已充分实践的社区老年服务与医养结合战略相链接，在社区老年服务中导入专业健康服务资源，“社区为本”是其核心特征。“社区为本”指在老年人熟悉的场域环境中，运用社区资源，协同社区组织，构建社区网络，为社区老年人提供综合性的健康与养老服务。社区康养结合服务实现了多重老年服务资源的嵌入，有助于优化老年服务供给，精准满足老年群体需求。

基于提升社会服务“成本收益”的“现实压力”，减少政府依赖的“经济推动力”，限制政府规模与权力，追求“更少政府”的“意识形态动力”，私人营利部门发展的“商业动力”，保障公民“公共服务选择权”的“平民主义动力”①[美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第6—7页。，“民营化”成为西方福利国家改革的重要方向。“民营化”致力于构建“公私之间的伙伴关系”，拓展公共物品供给的PPP模式。在PPP模式下，政府与市场通过“合同外包”“特许经营”等方式开展合作，由市场化主体生产与传递公共服务。PPP模式在减轻政府财政压力的同时，激发市场活力，给公众带来多元高效的服务。中国老年服务供给经历了“科层治理—市场治理—多元治理”的逻辑更迭。②易艳阳、周沛：《元治理视阈下养老服务供给中的政府责任研究》,《兰州学刊》2019年第4期。无论是计划经济背景下政府包揽式的福利供给，还是改革初期全盘民营化的探索实践，均存在着政府失灵或市场失败风险。在作为准公共物品的老年服务供给中引入社会力量，吸纳社会资本以整合资源、提升效率，已成为基本共识。自2015年以来的一系列政策文件③这些文件包括《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号），《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）、《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号）、《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（民发〔2017〕25号）、《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）、《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施》意见（民发〔2019〕88号）等。明确提出鼓励民间资本参与老年服务供给，进一步“放管服”，运用“政府和社会资本合作”即PPP模式优化老年服务供给的政策导向。2017年，财政部、民政部、人力资源与社会保障部联合发布了《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，明确指出了“政府引导、市场驱动”基本原则，鼓励社会资本以PPP模式重点参与“养老机构建设”“社区养老体系建设”“医养健融合发展”等老年服务供给。由此，作为“社区养老”与“康养结合”相融合的老年服务实践样态，社区康养结合服务亦可探索政府与社会资本合作的创新发展路径，拓展老年服务业供给的市场化产业化路径，提升老年服务的精准化、专业化、智能化水平。

PPP模式下的社区康养结合服务是以政府部门与市场主体之间的合作伙伴关系为前提，以社区为依托，以利益共享、风险共担为原则，以提供优质高效的健康与养老服务为目标的老年服务供给机制，其亦是养老产业的社区实践形态。基于老年服务的准公共物品属性以及中国养老领域PPP模式“保障型基本养老服务和改善型中端养老服务”④财政部等：《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号），2017年8月14日。的基本立足点，根据服务项目与服务对象的特征，政府与社会资本在社区康养结合服务供给中的合作关系主要表现为政府特许经营、政府补贴、政府购买服务等形式，以“公建民营”或“民办公助”方式，“使用者付费”或“政府付费”回报机制推进。政府、企业、社区以及老年对象等多重利益相关者构成了纷繁的关系格局与互动模式，相关主体彼此关联、协同合作、功能耦合、利益共享，形成网链状的老年服务供给形态，即“社区康养结合服务链”结构。“服务链”源于商业服务领域，亦称之为“服务网链”，指基于现代信息与物流技术，构筑生产、递送、服务与消费等主体之间的链条式关联，以致力于最优化满足顾客需求，提升服务供给的质量与效率。与商业服务相似，社会服务的供给突破了传统政府垄断的单极单维资源递送路径，初步形成政府主导、多元参与、合作共治的治理格局，构成了社会服务资源传递的“公共服务链”①吴玉霞：《公共服务链：一个政府购买服务的分析框架》，《经济社会体制比较》2014年第5期。结构。“社区康养结合服务链”本质是“公共服务链”在养老服务领域的呈现形式，是社区康养结合服务PPP运作的载体。本文基于“服务链”视角，致力于研究PPP模式下的社区康养结合服务链的结构形态、运行风险及治理路径，以期理顺服务主体，整合服务资源，优化服务递送，防控运作风险，促进社区康养结合服务的高质量供给。

二、PPP模式下社区康养结合服务链的结构形态

PPP模式下的社区康养结合服务链是从供给方到需求方之间的链式结构，总体呈现出基于社区平台的“政府—市场—服务对象”的链状服务递送形态。“社区康养结合服务链”中相应节点要素彼此关联、有序运转，初步构成了公私合作下的功能网状链式的服务资源递送模型（见图1）。

图1 PPP模式下社区康养结合服务链结构图

（一）社区康养结合服务链的节点

“节点”是“服务链”构成与运作的基本要素。PPP模式下的社区康养结合服务链的节点要素包括政府、市场、社区以及服务对象。各类节点占据着“服务链”中的不同位置，承担相应的功能。

政府是社区康养结合服务链中的“元节点”。政府位于社区康养结合服务链的起始端，是社区康养结合服务的主要责任方与核心供给方，是服务链中的“元节点”。所谓“元节点”即指政府是服务供给的首要责任主体，扮演着“元治理者”②张举国：《“一核多元”：元治理视阈下农村养老服务供给侧结构性改革》，《求实》2016年第11期。角色。在政府职能转换以及服务效率提升的诉求下，公共服务的部分生产与传递职能让渡于社会化主体。PPP模式下市场主体参与社区康养结合服务，并不意味着政府退出或政府免责；反之，政府应在更高的站位上承担起规划引导、支持培育、管理规制等责任，并将社区养老以及康养结合列为PPP模式的重点介入领域。政府作为引导者，以系列文件营造出在社区养老、康养结合中拓展PPP模式的政策导向，吸引并撬动社会资本的介入。政府作为支持者，通过购买服务、政府补贴等方式承担社区康养结合服务供给的财务支持责任。政府作为规制者，以公正有力的评估与监管手段规范社区康养结合PPP项目的市场准入与质量监控。政府作为“元节点”，是社区康养结合服务链中的主导责任方，发挥着保障性、支持性、基础性的作用。

市场是社区康养结合服务链中的“集成节点”。社会资本的投入与市场主体的参与是PPP模式下社区康养结合服务链运转的关键表征。各类市场化机构在社区康养结合服务中承担投资、链接、生产等多重职能，是服务链的功能集成性节点。企业作为投资主体，基于营利动机与政府合作开展社区老年服务体系与社区康养项目的建设运营。企业作为资源链接者，研发并运作老年服务信息平台，整合资源，对接供需，推进社区康养结合服务的智能化。企业作为生产递送主体，依据政府政策导向与老年人需求，以社区为依托，研发销售老年康养产品，策划开展康养结合老年服务，以期满足社区老年人个性化需求。各类涉老企业等市场主体是PPP模式下社区康养结合服务的投资、生产与传递者，直接面向老年需求客户端。功能集成的市场主体的规范化、高效化运作是社区康养结合服务链有序运转的关键节点。

社区是社区康养结合服务链中的“平台节点”。PPP模式下社区康养结合服务的首要特征即是“社区为本”，社区构成康养结合服务链的平台依托。一方面，社区是康养结合服务PPP模式推进的“场域平台”。社区给予老年人所熟悉并接纳的服务接受场所，以促进老年人正常化、便利化、普惠性的健康养老服务需求得以满足。社区作为老年服务对象的主要生活公共空间，亦是各类健康与养老服务资源下沉并汇聚的平台，是包括各类涉老企业在内各类主体服务开展的环境。另一方面，社区是康养结合服务PPP模式推进的“组织平台”。社区组织是维系成员互动、开展社区生活、推进社区服务的载体。包括社区居委会组织、社区社会组织、社区志愿组织在内的各类社区组织，是PPP模式下的康养结合服务开展的协助与依托。各类组织中，作为基层政府行政职能延伸的社区居委会组织具有中介平台性的功能，具体开展包括机构宣传推介、服务对象链接、服务资源共享、活动开展协作等在内的工作内容。总之，康养结合政策需落地于社区，康养结合资源需汇集于社区，康养结合机构需与社区组织尤其是传统社区居委会建立良好的协作关系。社区构成了PPP模式下康养结合服务链运作的“场域”与“组织”平台。

老年人及其家庭是社区康养结合服务链中的“消费节点”。社区康养结合服务历经“责任方—生产者—需求者”的资源流转过程，老年人个体及其家庭是康养结合服务递送的末梢终端，是社区康养结合服务链中的“消费节点”。PPP模式下社区康养结合服务的递送本质是老年康养服务市场化与商品化的过程。老年人作为服务对象，无论是否直接付费，均可被视为“消费者”。老年人的需求满足度，老年人及其家属的满意程度，是服务需求方的“投票”依据。老年人及家庭的个性化、多元化需求是社区康养结合服务供给的逻辑起点，社区康养结合服务应充分评估服务对象的特质与需求，以使供需匹配，提升项目与服务的效果与效率，赢得服务对象即老年消费者的青睐。作为“消费节点”的服务对象需求的精准满足，是社区康养结合服务价值兑现的前提，是社区康养结合服务可持续顺畅化运转的基础。

（二）社区康养结合服务链的子链

政府、市场、社区与服务对象作为社区康养结合服务链的节点要素，相互关联、彼此互动、动态耦合，织就了政府与市场、社区与市场主体、市场主体与服务对象之间有序运作的资源流转系统与子链条。

其一，从政府部门到市场主体的合作链。PPP模式的核心特征是公私部门之间的合作关系。社区康养结合服务的准公共物品性质，决定其可兼具公益性与市场性双重特征。老年服务对象是“民生福祉”的重要指向，社区康养结合服务链的运作更具有鲜明的政策导向性。政府作为服务链的“元节点”，是社区康养结合服务供给的首要责任方，是政策、财务、土地、物资、场所、信息等各类资源的主导。政府通过金融、税收等优惠政策，引导市场主体介入社区康养结合服务业。无论是公建民营、民办公助的服务机构建设运营路径，抑或是合同外包、特许经营等公私合作具体形式，还是政府购买、政府补贴等政府支持方式，均呈现出以政府主导责任为基础的政府部门与市场主体之间的合作关系。民政等政府部门是服务链中的资源主导方与责任方，市场主体是服务链中的资源配合方与生产方，政府与市场构成“公私合作链”，协作供给社区康养结合服务。

其二，从社区平台到市场主体的生态链。社区作为服务链的“平台性节点”，本质上构成了社区康养企业生存发展的中观生态环境。多功能综合性社区服务圈的打造既是为社区老年人、残疾人等特定群体提供正常化照顾的福利保障系统，又是契合居民便利化生活需求的现代服务产业发展路径。作为场域平台与组织平台的社区，是康养结合服务产业生根发展的土壤，是各类社区老年康养企业顺畅运营的生态环境系统。社区为各市场主体提供区位环境、场地支持、人员配合、资源链接、信息搭建、宣传推广等全方位多维度系统性的支撑。作为市场化组织的各类涉老企业需“嵌入”于社区“场域”之中，与其他各类行政性、公益性、志愿性、营利性的社区组织开展有序合作或竞争，与其所处的社区生态环境相互作用、彼此适应，以汲取社区资源，获取社区服务对象的信赖与青睐。由此，社区是康养结合服务企业生存发展的直接生态环境系统，社区平台与市场主体之间事实上构成了“环境—组织”的生态链关联。

其三，从市场主体到服务对象的递送链。在政府的多重支持引导下，在社区的支撑配合下，社会资本与市场组织涉入康养结合服务产业，成为供给个性化、专业化、高质量健康老年服务的重要主体。PPP模式下社区康养结合服务链中的市场主体作为“集成节点”，可扮演链接者、生产者、销售者、服务者等多重角色，在服务链运转中直接面向终端消费者即社区老年服务对象。基于现有社区平台，康养结合服务链中市场主体的实践样态表现为智慧社区信息平台互联网企业、社区康养服务综合中心的建设运营商、老年康养产品（老年保健品、老年智能设备、老年辅助器具等）的社区营销商等，以回应社区老年人多重健康养老需求。在国家政策引导与财政支持下，各涉老企业的资金投入、平台搭建、服务开展与商品提供，本质上是将康养结合服务资源传递于老年服务对象的过程。从市场主体到老年服务对象，直接构成了顺畅运转的康养结合资源递送链。市场主体获取经济收益，实现商业价值的同时，亦以优质高效的服务有效满足老年人需求，创造社会价值。

三、PPP模式下社区康养结合服务链的风险剖析

各节点的有机互联及各子链条的有序运作促成了PPP模式下社区康养结合服务链功能的有效实现。然而，由于康养结合、养老产业、PPP模式等尚处于探索发展中，社区康养结合服务链运转的各环节均有可能出现风险。社区康养结合服务链中的风险主要是由不完备的政策制度、逐利性的市场主体介入动机、消费者的特定特征等因素所引致的市场经营失败、服务效能低下或者公共利益受损的可能性。除了常规的产业发展所可能遭遇的政策风险、经营风险、劳动风险以外，PPP模式下的社区康养结合服务链的三条子链——合作链、生态链与递送链所涉的节点关联不同，也会蕴含或引发侧重点各异的风险。

（一）合作链中的失衡风险与寻租风险

失衡风险指社区康养结合服务的公私合作链中政府与市场之间并未真正确立平等的伙伴关系，政企关系呈现不平衡、不对等的倾向性。基于体制惯性，政府对市场的干预已基本成为常态；另外，市场经济发展的社会主义特色，亦需要强大而高效的政府作为建立和完善市场经济体制的基础。①庞明川：《转轨经济中政府与市场关系中国范式的形成与演进——基于体制基础、制度变迁与文化传统的一种阐释》，《财经问题研究》2013 年第12 期。体制转轨中市场经济与市场主体的培育须经历渐进式的发展过程，而包括社区康养结合服务在内的养老产业更是政策导向下的新兴产业。PPP模式下老年服务业中的政企关系总体仍倾向于“强政府—弱市场”格局。社区康养结合服务链中的市场主体参与，具有突出的政策导向性。各市场主体的培育发展深受政府的产业规划、优惠条件等政策的支配与影响，其决策经营等市场行为常因政策变化而摇摆不定。此外，政府对于部分老年产业项目仅有政策文本规定而缺乏实质性支持。另一方面，作为独立市场法人地位重要保障的企业核心竞争力亦有待提升。“强政府”惯习、老年服务业的强政策导向性与社区康养产业发展的新兴性，致使社区康养结合服务的合作链中存在着关系不对等的“失衡”风险。

寻租风险指公私合作链中政府部门作为主导支持方凭借行政强势地位在PPP模式中牟取非正当非生产性利益的可能性。公益性福利性导向的社区康养结合服务在PPP运作中最常见的形式是政府购买服务。中国养老产业发展方兴未艾，康养结合服务企业在探索中发展，数量不足，专业化水平不高，无法营造出充分竞争的市场环境与绝对平等的政企关系。作为服务购买方的政府（比如民政部门、街道等）在寻求合作伙伴、确立服务承接方时常采取“内部化”策略。少部分政府表面依循信息公开、公平申请、匿名评审、择优评选等公正透明方式开展组织遴选，但是公开招投标的中标方常是与政府部门密切关联的“内部人士”。②吴月：《政府购买公共服务的偏离现象及其内在逻辑研究》，《求实》2015 年第10 期。甚而个别承接服务的企业是因应政府购买社区康养结合服务项目由“内部利益相关者”临时注册成立的套利型组织。非竞争性、非平等性、非标准化的合作关系与程序制造出公私合谋与套利的空间，作为服务购买方或财政补贴方的政府部门与作为服务生产方的市场主体可能结成“基层利益共同体”③韩鹏云：《国家整合乡村的运行逻辑与路径重塑》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2018年第4期。，滋生权力寻租风险。

（二）生态链中的脱嵌风险与失序风险

脱嵌风险指生态链中社区康养企业脱离于社区生态圈，无法获取社区平台支撑的可能性。市场主体涉入社区老年康养产业，本质上是作为一类社区组织“嵌入”社区，为社区老年人提供健康与养老服务。社区康养结合服务生态链中的“脱嵌”指市场主体相对于社区平台的“脱离”状态。一方面，市场主体的市场定位“脱嵌”于社区消费能力。部分市场主体具有盲目性，其针对社区康养项目的投资运营，可能只是一味追逐市场热点，而未进行精准的社区需求探索。“高端化”倾向的市场定位，可能与投资项目所落地社区的消费者数量分布、居住模式、经济实力、需求导向、购买意愿等相脱节。另一方面，市场主体的市场行为“脱嵌”于社区平台支持。基层社区工作者的工作常湮没于各类“行政化”事务中，或无暇顾及社区康养产业的协助宣传与推介，或只是对自我孵化的“内部化组织”予以全力支持。部分社区康养企业亦忽视了联系接洽等对外公关，而没能获取社区中最重要的基层组织——居委会组织的系统性支持。由此，康养结合服务社区生态链中市场主体的生产经营可能超越社区系统需求，脱离社区组织的资源支持，而引致“社区脱嵌”风险。

失序风险指社区生态圈中的各类市场主体之间以及市场主体与其他性质老年服务组织之间无序化竞争的可能性。社区康养结合产业涉及各类形式与规模的企业，譬如工商注册性质的老年助餐点、社区嵌入型公寓、社区老年居家照料中心、社区老年健康会所、社区中医馆、社区老年康养用品公司等。大量中小型企业基于国家养老产业政策以及利益驱使，参与社区康养结合服务供给，低水平重复发展、“小、乱、散”问题突出，甚而存在“劣币驱逐良币”倾向。除涉老企业等市场化主体以外，民办非企业性质的社区老年服务机构亦是社区康养结合服务的重要供给主体。但多数情况下，社区中非营利性的老年社会组织与商业化的市场组织尚未形成差异化竞争与整合式协作的良性共生的系统关联。社区各老年康养企业之间、企业与社会组织之间竞争有余而合作不足，缺乏有效沟通平台与协同机制，信息封闭，各自为政，社区康养结合服务资源重叠与匮乏状态并存，滋生了“非整合”“非协作”“非共享”的失序风险。

（三）递送链中的错位风险与道德风险

错位风险指递送链中社区康养项目经营方与使用方之间的信息不对称而致使供需不匹配的可能性。PPP模式下的社区康养项目的回报机制不外乎“政府付费”与“使用者付费”两类。在“政府付费”机制下，为获取政府购买服务项目或政府补贴，社区康养企业等项目经营方可能一味迎合政府的偏好或标准，而忽视了针对社区老年人及其家庭照料者等服务需求者的精准评估。基于标准化官方逻辑的服务供给可能并不契合社区老年人的个性化需求。在“使用者付费”机制下，各类涉老企业基于市场逻辑供给社区康养结合服务。部分企业贪大求全，希望通过社区康养项目牟取高额收益，倾向于以“高档化”“贵族化”定位与包装供给服务，远超多数老年人平价化的消费意愿及支付能力。此外，由于宣传推广不到位，社区老年消费者常对社区康养企业的服务内容、质量与特点等缺乏准确认知，市场信任缺失。社区康养结合服务递送链中，作为生产方、经营方的社区康养企业与作为使用方、消费者的老年服务对象之间缺乏有效的供需对话机制，服务供给难以将老年人的意愿需求转化为有效需求，从而产生供需错位的市场“折戟”风险。

道德风险是指递送链中的市场主体的功利性营利性动机与社区老年康养结合服务目标的福利保障性特质伦理相悖的可能性。社区康养企业作为商业化机构，其性质与目标即是经济价值导向，利润最大化是企业作为“理性经济人”的合理诉求。然而，社区康养项目本质上是保障“老有所养”的老年福利实践。如若市场主体纯粹基于商业化导向，将社区康养项目视为市场逐利工具，而忽略了老年社会服务的公益性与福利性本质，忽视了企业社会责任的践履，则与国家医养结合、养老服务、养老产业政策的初衷相背离。譬如，在实践中，部分企业名实不符，名义上是为社区老年人提供医疗保健等健康服务，实质上则以诱导老年人购买保健产品为牟利手段。甚而个别地区出现以老年服务为幌子的商品传销、骗保套利、非法集资等违法犯罪案例。市场主体的功利本性，蕴含着社区康养项目过度市场化而被异化为纯逐利工具的道德风险。

四、社区康养结合服务链的风险治理

作为社区康养结合服务链的子链，合作链、生态链与递送链中分别蕴含着失衡、寻租、脱嵌、失序、错位、道德等主要风险。为规避、防控、应对这些风险，需采取相应举措进行风险治理，以促进PPP模式下社区康养结合服务链的规范化、效率化、秩序化运转。

（一）政府分类治理，企业独立运营，构建“准伙伴”合作链

针对合作链中的失衡风险与寻租风险之治理，关键点在于理顺PPP模式下社区康养结合服务链中政府与市场的关系定位。基于社区康养结合服务的公益性与商业化双重属性，政府与企业在PPP模式下的关系并不是绝对对等的，政府仍应是老年服务中的核心责任方。政府在加大引导与支持的同时，企业亦应增强自身核心竞争力与服务能力。政企之间应构建基于政府分类治理、企业独立运营的“准伙伴”合作链模式，以重塑政企关系，规范合作流程，引导产业发展。

政府分类治理是“准伙伴”合作链的基础。政府对市场主体的分类支持与引导，是优化公私合作链、促进社区康养产业积极健康发展的必要前提。政府对企业介入社区康养结合服务应予以多方位、精准化的支持，具体包括金融信贷扶持、市场环境规范、信息资源共享等。进一步“放管服”，打造良好的营商环境，规划、引导、统筹、培育、激励、保障企业发展。但政府对社区康养企业的支持不应是粗放式的，而应遵循分类治理原则，依据社区康养项目性质与服务对象层次，对社区康养企业进行分类支持引导与规制。依据服务对象的经济状况，将其划分为低、中、高三类。根据不同的项目层次，分别形成政府支持企业微利型、政府参与企业共建型与政府引导企业投资型的PPP运作模式。除了同质性的政策扶持与市场保障外，政府在不同项目类型中承担额度不同的财政支持责任，分别主要扮演支持者、参与者、引导者角色（具体见右栏表1）。无论何种PPP形式，政府与企业合作的程序都应全程标准化、明晰化、透明化，以统一的协议或合同明确政府与市场主体在服务内容、财务规范、评估标准、资源分配等方面的权利与责任，来阻隔利益主体暗箱操作寻租套利空间。

企业独立运营是“准伙伴”合作链的特质。在政府分类治理前提下，应保障各类社区康养企业的独立市场主体地位。各企业应在市场法律法规政策框架下，自主运营，自负盈亏，充分参与市场竞争，并承担竞争失败的风险。作为“独立性”经济实体的社区康养企业，“在生存、发展的基本条件方面，主要依靠自身资源”①王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》2013年第5期。，并应在企业目标规划、资源获取、运营管理、服务供给、营销推广等方面具有自我决策、自我发展的能力。在市场的供求机制、竞争机制、风险机制、价格机制、分配机制、利益机制等作用下，企业供给社区康养结合服务具有资金、技术、品质、专业性、个性化、高效化等优势，这些均是企业与政府合作、谈判与议价的砝码。各类社区康养企业应注重服务品质的提升与服务品牌的打造，以增进政企合作中的话语权，逐步成长为可与政府平等对话、合作共赢的独立型市场主体。

表1 社区康养结合服务PPP模式的分类治理

（二）搭建信息平台，协同组织资源，打造“智慧云”生态链

针对生态链中的脱嵌风险与失序风险之治理，着力点在于以资源共享、信息互联、平等对话、密切沟通、合作共赢思路促进社区康养结合服务链中的市场主体有效嵌入社区，汲取社区资源，并在社区各类老年服务组织中形成良性的竞争与协作关系。基于现代移动互联技术搭建社区老年服务资源信息平台，打造“智慧云”生态链，以促进各类社区康养结合服务组织的整合、协同与有序发展。

社区老年康养服务信息共享平台的搭建是“智慧云”生态链的技术基础。社区信息共享平台以大数据资源、计算机算法与互联网技术为基础②易天媛：《共享型养老平台构建研究》，《经济研究导刊》2018年第36期。，以电脑客户端与手机APP为实践载体，在专业智慧养老信息服务商参与下，整合与对接社区康养结合服务信息与资源。信息共享平台采用“多边”端口，社区康养结合服务的生产方、需求方、管理方等拥有相应登录入口与权限。社区智慧信息共享平台，汇聚了社区老年人特征、需求等对象信息，社区的地域、人口、文化与设施等基础要素信息，基层社区组织的人力、物力、场地等资源信息。各企业可基于信息平台，因地制宜、合理规划、理性推进社区康养项目建设。社区康养项目在社区布局时，应结合大数据，理性评估社区老年人数量、分布与特征以及现有社区老年服务状况，使社区康养结合项目契合于社区特质与发展要件，不脱离、不超越社区需求与资源基础。

社区各类老年服务组织间的协同与共享是“智慧云”生态链的资源保障。一方面，市场主体与社区基层居委会组织逐步形成双向积极的互动联系。基层社区组织应转变传统被动的行政化工作方式，注重优质服务资源主体的积极导入，吸纳专业化、连锁化的社区康养企业进入社区，并提供必要的场地、人力、宣传等支持保障。同时，社区康养企业亦应注重社区公关，以高品质的社区康养结合服务为基础，积极宣传，主动推介，争取社区基层居委会组织的支持。另一方面，市场主体与社会组织等其他社区老年服务机构应形成基于差异化竞争的整合式协作关系。市场主体应着力于差异化、个性化、高品质的社区康养项目，避免与社区非营利性老年机构服务的同质性供给，公平竞争，优胜劣汰，保障市场化的“社区化医养协同”项目的服务质量与可持续运营。同时，商业化的市场主体与公益性的社会组织可求同存异，基于社区平台开展对话沟通、相互借鉴、理念整合与资源共享，探索合作路径。总体来看，社区各类组织之间应形塑整合与协作的关系，构成“智慧云”生态链的线下资源保障。

（三）理性市场定位，践履社会责任，建立“精准型”递送链

针对递送链中的错位风险与失序风险之治理，重点在于厘清各社区康养企业的市场定位，企业在追逐利润的同时应关注社会责任的践履，以优质高效、理性定价的社区康养结合服务生产与传递，满足社区老年人多元化、个性化需求，在生产方与需求方之间形成“精准型”的资源递送链。

理性市场定位是“精准型”递送链运转的经济基础。社区康养结合服务应基于市场调研，确定企业项目或所涵盖的市场范围。基于社区老年人需求与企业经营特色，进行“成本—效益”与“成本—效果”分析，合理规划服务类型、形式与层次。结合政府的政策导向与中国老年人的消费习惯及支付能力，现阶段中国社区康养结合服务供给不应过于高端，应以中低端、中高端的服务为主导，打造个性化、特色化、差异化、专业化的社区康养结合服务项目，譬如社区康复护理上门服务、社区中医会所、社区老年配餐店等。同时，企业可通过社区展点、熟人推荐、小区团购、免费体验等渠道开展精准营销，纠正部分老年人对于社区康养结合服务认知的偏差认知。依托社区“智慧云”平台，减少信息不对称，促进企业服务与老年需求方的高效精准对接。理性市场定位与有效营销推介是精准匹配消费者需求，激活有效需求，规避供需错位风险，实现企业经营目标与项目经济价值的必要条件。

社会责任践履是“精准型”递送链运转的价值保障。虽然PPP模式下市场主体参与社区康养结合服务的动机是利润导向，但营利性目标并不排斥公益性结果。老年人群体是社会关爱的重点对象之一，社区康养企业在追求效率与利润的同时，亦应强化作为市场主体的社会责任感，彰显社区康养项目的福利属性与社会价值。优惠政策、爱心褒奖、道德示范等外部引导规制力量，是规范市场主体行为、杜绝不当牟利及过度商业化风险、促进市场主体社会企业履行的保障。市场主体自身亦应在商业利益与公益善行间寻求平衡点，赢得良好社会声誉的同时，获取可持续发展契机。除了常规的基金捐赠、志愿服务、免费赠予等公益性资源的直接提供以外，充分体察社区老年人需求，规划精准适当的社区康养项目，以合理的价格、规范的标准、高质的水准供给社区康养结合服务，杜绝“欺骗”“虐待”等失德行为，解决社区老年人及家属的后顾之忧，以较高“为老觉悟”供给优质服务，本质上亦是企业社会责任的充分体现。市场主体的社会责任践履，实质上亦成为企业影响力投资的渠道。企业以良好组织形象获取社会认同与市场认可，规避道德风险，推进“精准型”递送链的顺畅运转，实现经济与社会价值的双赢。